Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 сентября 2019 г. N Ф01-4146/19 по делу N А39-5421/2018

Нижний Новгород

10 сентября 2019 г.

Дело N А39-5421/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 05.09.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 10.09.2019.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Александровой О.В.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителя

от заинтересованного лица: Левиной М.Е. (доверенность от 10.07.2019),

от третьего лица: Левиной М.Е. (доверенность от 16.08.2019)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

сельскохозяйственного потребительского обслуживающего сбытового кооператива

"Ельниковский торговый ряд"

на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 15.12.2018,

принятое судьей Волковой Е.В., и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2019,

принятое судьями Гущиной А.М., Кириловой Е.А., Москвичевой Т.В.,

по делу N А39-5421/2018

по заявлению сельскохозяйственного потребительского обслуживающего сбытового кооператива "Ельниковский торговый ряд" (ОГРН: 110131400072, ИНН: 1307001038)

о признании незаконным действия администрации Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики Мордовия, о признании недействительными постановлений администрации Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики Мордовия от 21.03.2018 N 7 и от 31.05.2018 N 13,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, -

администрация Ельниковского муниципального района Республики Мордовия,

и установил:

сельскохозяйственный потребительский обслуживающий сбытовой кооператив "Ельниковский торговый ряд" (далее - Кооператив) обратился в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным действия администрации Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики Мордовия (далее - Администрация) по отклонению предложения Кооператива от 18.10.2017 по внесению изменений в Правила землепользования и застройки Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики Мордовия (далее - Правила землепользования), с целью включения земельного участка с кадастровым номером N 13:07:0104002:1238 в зону общественно-делового и коммерческого назначения, выраженного в письме от 17.11.2017, признании недействительными постановлений Администрации от 21.03.2018 N 7 и от 31.05.2018 N13 об отклонении предложения о внесении изменений в Правила землепользования; об обязании Администрации устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Кооператива.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечена администрации Ельниковского муниципального района Республики Мордовия.

Арбитражный суд Республики Мордовия решением от 15.12.2018, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2019, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Кооператив обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в связи с несоответствием выводов, сделанных судами, фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя, у Администрации не имелось законных оснований для отказа в принятии решения о внесении изменений в Правила землепользования и включении земельного участка в зону общественно-делового и коммерческого назначения; суды не дали правовой оценки нормам, указанным заявителем, не учли факт злоупотребления правом со стороны Администрации. Подробно доводы заявителя приведены в кассационной жалобе.

Администрация в отзыве возразила относительно доводов Кооператива, сославшись на законность обжалованных судебных актов; указала, что договор аренды земельного участка с кадастровым номером N 13:07:0104002:1238 расторгнут Арбитражным судом Республики Мордовия (дело N А39-4426/2017) в связи с существенным нарушением арендатором условий о сроке, в течение которого должен быть построен объект капитального строительства.

Присутствующий в судебном заседании представитель Администрации и третьего лица поддержал позицию, изложенную в отзыве на кассационную жалобу.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Кооператив 18.10.2017 обратился в Администрацию с предложением по внесению изменений в Правила землепользования с целью включения земельного участка с кадастровым N 13:07:0104002:1238 в зону общественно-делового и коммерческого назначения.

В письме от 17.11.2017 N 277 Администрация сообщила Кооперативу, в связи с рассмотрением Арбитражным судом Республики Мордовия дела N А39-6039/2017, она не может дать утвердительный ответ о сроках внесения изменений в Правила землепользования, так как не установлен факт принятия данных с нарушением действующего законодательства.

Кооператив повторно (16.02.2018 и 25.04.2018) обращался в Администрацию с предложением по внесению изменений в Правила землепользования.

Администрация отклонила предложения Кооператива, сославшись на отсутствие возможности формирования графической части Правил землепользования, так как формат электронного документа, содержащего сведения о формах графического и текстового описания местоположения границ территориальных зон, требования к точности определения координат характерных точек границ территориальных зон, не установлен (постановления от 21.03.2018 N 7 и от 31.05.2018 N 31).

Администрация также сообщила Кооперативу, что администрацией Ельниковского муниципального района Республики Мордовия 20.06.2017 в Арбитражный суд Республики Мордовия направлено исковое заявление о расторжении заключенного с Кооперативом договора от 08.02.2011 N 8 об аренде спорного земельного участка.

Кооператив, посчитав, что действия Администрации по отклонению предложения по внесению изменений в Правила землепользования нарушают его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании данных действий, а также постановлений N 7 и N 31, незаконными.

Руководствуясь статьями 64, 65, 71, 117, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 3, 8, 9, 24, 30, 31, 33, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Арбитражный суд Республики Мордовия пришел к выводу о пропуске Кооперативом срока исковой давности по требованию о признании незаконным действия Администрации по отклонению предложения Кооператива от 18.10.2017, в связи с чем отказал в данной части заявления. Установив отсутствие совокупности условий, необходимых для признания оспариваемых постановлений Администрации недействительными, суд отказал Кооперативу в удовлетворении указанного требования.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу исходя из приведенных в ней доводов, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (пункты 1 - 4 статьи 8 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 24 ГрК РФ установлено, что генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 24 ГрК РФ).

Из части 1 статьи 30 ГрК РФ следует, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований; 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации (часть 9 статьи 31 ГрК РФ).

В части 11 статьи 31 ГрК РФ определено, что глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 33 ГрК РФ (в редакции, действующей в спорный период) основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: 1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; 1.1) поступление от уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти обязательного для исполнения в сроки, установленные законодательством Российской Федерации, предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории; 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения; органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения; органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях; физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (часть 3 статьи 33 ГрК РФ).

В силу части 4 статьи 33 ГрК РФ комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 ГрК РФ).

В части 1 статьи 34 ГрК РФ определено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Суды установили, что решением Совета депутатов Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики Мордовия от 25.05.2012 N 37 утверждены Правила землепользования; данные Правила опубликованы официально для всеобщего сведения в газете "Ельниковские Вести" от 25.05.2012 N 15, а также опубликованы (размещены) на официальном сайте Администрации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Правила землепользования и застройки вступили в силу со дня их официального опубликования.

Согласно указанным Правилам земельный участок с кадастровым номером 13:07:0104002:1238 не отнесен ни к одной из территориальных зон района.

Кооператив обратился в администрацию с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования целью включения спорного земельного участка с кадастровым номером 13:07:0104002:1238 в зону общественно-делового и коммерческого назначения.

По смыслу части 1 статьи 30 ГрК РФ основной целью внесения изменений в правила землепользования и застройки является повышение экономической эффективности использования земель, увеличение их стоимости и стоимости находящихся на них объектах при соблюдении баланса прав собственников земельных участков, обладателей иных прав на земельные участки и публичных прав и интересов. Произвольное немотивированное изменение режима использования земель, не отвечающее указанным целям, не допускается.

Поскольку внесением требуемых Кооперативом изменений в Правила землепользования затрагиваются публичные интересы, на последнем лежит обязанность доказать, что внесенное им предложение отвечает целям, установленным частью 1 статьи 30 ГрК РФ.

Как следует из материалов дела, Кооператив обосновывал необходимость внесения изменений в Правила землепользования желанием использовать земельный участок для строительства рынка в рамках договора аренды земельного участка от 08.02.2011 N 8, заключенного Кооперативом (арендатор) и администрацией Ельниковского муниципального района (арендодатель).

Между тем в материалы дела не представлены доказательства того, что строительство объекта было начато в установленном законом порядке на основании утвержденной проектной документации и на основании разрешения на строительство на сформированном и предоставленном для целей строительства земельном участке. Более того, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Мордовия от 15.10.2018 по делу N А39-4426/2017 удовлетворен иск третьего лица к Кооперативу о расторжении договора аренды земельного участка от 08.02.2011 N 8; договор расторгнут в связи с существенным нарушением арендатором условий договора по строительству рынка в трехлетний срок.

Суды правомерно указали, что при изложенных обстоятельствах требование Кооператива о внесении изменений в Правила землепользования с целью включения спорного земельного участка в зону общественно-делового и коммерческого назначения ввиду необходимости получения разрешения на строительство, не отвечает целям, установленным частью 1 статьи 30 ГрК РФ.

Задачей органов муниципальных образований на стадии разработки и утверждения документов по территориальному планированию является соблюдение баланса интересов собственников, обладателей иных вещных прав на земельные участки и публичных интересов, связанных с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия.

Сама по себе возможность направления предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в инициативном порядке не порождает безусловную обязанность администрации принять соответствующее решение о внесении таких изменений, что следует из положений 3 статьи 33 ГрК РФ.

Напротив, территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Схемой территориального планирования Ельниковского муниципального района Республики Мордовия, утвержденной решением Совета депутатов Ельниковского муниципального района Республики Мордовия от 27.05.2011 N 295, предусмотрено функциональное зонирование, согласно которому при территориальном планировании выделяются функциональные зоны: общественные и общественно-деловые зоны в селе Ельники на основе существующего центра.

Решением Совета депутатов Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики Мордовия от 14.06.2011 N 74 утвержден Генеральный план территории Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики Мордовия, который включает в себя карты функциональных зон, а также карту планируемого развития территории села Ельники, согласно которому в месте нахождения арендованного участка функциональная зона не определена.

Генеральный план территории Ельниковского сельского поселения Ельниковского муниципального района Республики Мордовия, как нормативный правовой акт, недействующим не признан.

По смыслу пунктов 5, 7 части 1, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ территориальные зоны устанавливаются на основе функциональных зон, а положениями данного Кодекса закреплен принцип первичности генерального плана муниципального образования перед правилами землепользования и застройки, соответственно, внесение в правила землепользования и застройки изменений, вступающих в противоречие с Генеральным планом, недопустимо.

Вопреки доводам Кооператива действующее законодательство не содержит исчерпывающего перечня оснований отклонения предложений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки.

Рассмотрев предложения Кооператива с соблюдением порядка, установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации, Администрация отклонила их, подробно изложив мотивы отклонения в оспариваемых постановлениях.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к выводу о том, что отсутствие положительного решения по вопросу о внесении изменений в Правила землепользования не противоречит статьям 30 и 33 ГрК и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, и обоснованно посчитали, что в данном случае отсутствует совокупность условий, предусмотренных статьями 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимых для признания оспариваемых постановлений недействительными.

С учетом изложенного суды правомерно отказали Кооперативу в удовлетворении заявленного требования.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам.

Иное толкование заявителем положений гражданского законодательства и другая оценка обстоятельств настоящего дела не являются основанием для отмены принятого судебного акта в суде кассационной инстанции.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для непринятия которой у суда кассационной инстанции отсутствуют. Данные доводы не свидетельствуют о нарушении или неправильном применении судами норм материального права; направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Республики Мордовия и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права, не допустили нарушений норм процессуального права, перечисленных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, у суда кассационной инстанции не имеется.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 15.12.2018 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2019 по делу N А39-5421/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу сельскохозяйственного потребительского обслуживающего сбытового кооператива "Ельниковский торговый ряд" - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на сельскохозяйственный потребительский обслуживающий сбытовой кооператив "Ельниковский торговый ряд".

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Александрова

Судьи

Н.Ю. Башева Н.Ш. Радченкова