Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20 мая 2020 г. N Ф01-9546/20 по делу N А31-10209/2019

Нижний Новгород

20 мая 2020 г.

Дело N А31-10209/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 19.05.2020.

Постановление изготовлено в полном объеме 20.05.2020.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Забурдаевой И.Л., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей сторон

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области на решение Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2019 и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.12.2019 по делу N А31-10209/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Наш дом+" (ИНН: 4401148668, ОГРН: 1144401000655)

к Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области

о признании недействительным предписания в части

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Наш дом+" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным пункта 4 предписания Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее - Инспекция, надзорный орган) от 08.07.2019 N Р71-19/03-К.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2019 заявленное требование удовлетворено.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 16.12.2019 оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Инспекция не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в связи с несоответствием выводов, сделанных судами, фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя жалобы, суды пришли к неправомерному выводу, что оспариваемое предписание вынесено с нарушением установленного порядка, без проведения проверки в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ). Инспекция указывает, что возложение на Общество обязанности по организации работы по устройству водостока со стороны фасада объекта культурного наследия основано на нормах действующего законодательства.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.

Отзыв Общества на кассационную жалобу в суд не поступил.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не обеспечили явку представителей в судебное заседание. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

В суд округа поступило ходатайство Инспекции об участии в судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи. Названное ходатайство судом рассмотрено и отклонено ввиду отсутствия технической возможности осуществления видеоконференц-связи.

Определением от 27.03.2020 рассмотрение кассационной жалобы откладывалось на основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) до 14 часов 30 минут 19.05.2020.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, многоквартирный дом по адресу: город Кострома, улица Островского, 8 (далее - МКД N 8), находится в управлении Общества.

Данный дом является объектом культурного наследия регионального значения "Консистория, XIX в.: Главное здание, 1-я пол. XIX в.", поставлен под государственную охрану постановлением губернатора Костромской области от 03.02.2005 N 38 "Об отнесении находящихся на территории Костромской области объектов, представляющих историко-культурную ценность, к объектам культурного наследия регионального значения". Приказом Минкультуры России от 09.10.2017 N 113738-р названный объект зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и ему присвоен регистрационный номер 441711092590015.

На объект выдан паспорт объекта культурного наследия от 22.11.1973, заведена учетная карточка объекта культурного наследия от 22.11.1973. Раздел VII паспорта объекта культурного наследия и учетная карточка содержат описание всех особенностей данного объекта, послуживших основанием для включения объекта культурного наследия в реестр, и подлежащих обязательному сохранению при производстве работ.

На основании задания от 20.05.2019 Р71-19 на осуществление мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), и выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Костромской области, Инспекция осуществила мероприятия по визуальному внешнему осмотру и фотофиксации объекта культурного наследия.

В ходе осмотра установлено, помимо прочего, что со стороны дворового фасада наблюдается недостаточное количество настенных водосточных труб, установленный на перепаде уровней кровли водосточный желоб не справляется с оттоком атмосферных осадков. Данные дефекты приводят к периодическим промочкам квартир второго этажа, а также намоканию фасадов памятника.

Результаты осмотра зафиксированы в акте осмотра от 21.05.2019 N РК-19К с приложением фотоматериалов, которым указанные недостатки квалифицированы как нарушение Обществом требований пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

По результатам проведенных мероприятий Инспекция выдала Обществу обязательное для исполнения предписание от 08.07.2019 N Р71-19/03-К, пунктом 4 которого на него возложена обязанность в срок до 02.09.2019 организовать работы по устройству организованного водостока со стороны дворового фасада на объекте культурного наследия.

Полагая, что выданное Инспекцией предписание в обозначенной части (пункт 4) не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 198, 201 АПК РФ, Федеральным законом N 73-ФЗ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, признав пункт 4 оспариваемого предписания недействительным.

Апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу исходя из приведенных в ней доводов, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, для признания решения публичного органа незаконным необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы положениями Федерального закона N 294-ФЗ, а именно частью 1 статьи 1 данного закона.

В части 3.1 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрен перечень видов государственного и муниципального контроля (надзора), при осуществлении которых порядок организации и проведения проверки, установленный данным Федеральным законом, не применяется. При этом среди перечисленных в названной норме видов контроля (надзора) контроль в области охраны объектов культурного наследия не приведен.

Государственным контролем (надзором) является деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 1 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Под региональным государственным контролем (надзором) в соответствии с пунктом 3 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ понимается деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (вида регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении вида регионального государственного контроля (надзора) устанавливаются административным регламентом осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (вида регионального государственного контроля (надзора).

В пункте 6 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ определено, что проверкой является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Проанализировав названные нормы права, суд апелляционной инстанции правомерно указал, что проведение проверки и осуществление мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, являются двумя самостоятельными видами (формами) государственного контроля (надзора).

Аналогичное разграничение названных видов (форм) контроля (надзора) следует и из положений действовавшего в спорный период Административного регламента исполнения Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области государственной функции по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, расположенных на территории Костромской области, утвержденного приказом Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 17.08.2016 N 130 (далее - Административный регламент) (пункты 7, 10, 14, 26, 106 - 110).

Вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, регламентированы положениями статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ.

Перечень мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, определен в части 1 приведенной нормы Федерального закона N 294-ФЗ. При этом данный перечень не является исчерпывающим, поскольку относит к обозначенным мерам другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами (пункт 8 части 1 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ).

В части 2 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно части 4 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.

Из части 5 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего федерального закона.

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая проводится уже в соответствии с требованиями Федерального закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Как следует из материалов дела, в отношении Общества проверка в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 294-ФЗ, не проводилась. Вмененное пунктом 4 оспариваемого предписания нарушение было выявлено в ходе обследования (осмотра) объекта культурного наследия, проведенного на основании задания от 20.05.2019 Р71-19 в порядке статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ.

Суды установили, что проведенное Инспекцией мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объекта культурного наследия не является проверкой в смысле, придаваемом этому понятию Федеральным законом N 294-ФЗ. Само по себе наличие у Инспекции полномочий на выдачу предписаний, не освобождает ее от обязанности соблюдения установленных законом процедур выдачи предписания.

Принимая во внимание положения пунктов 7, 10, 14, 26, 106 - 110, 116 Административного регламента, суды обоснованно указали на то, что по результатам осуществления мероприятий по контролю без взаимодействия с проверяемым лицом такому лицу может быть выдано только предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

При изложенных обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено в отсутствие предусмотренных действующим законодательством оснований. Данное предписание не соответствует положениям части 5 статьи 8.3, статьям 17, 21 Федерального закона N 294-ФЗ, Административного регламента и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя.

Довод заявителя жалобы о соблюдении Инспекцией порядка выдачи оспариваемого предписания, подлежат отклонению, поскольку основан на ошибочном применении действующего законодательства.

Таким образом, обжалованные судебные акты приняты при правильном применении норм права, содержащиеся в них выводы не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, свидетельствуют о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судами первой и апелляционной инстанций доказательств. Переоценка доказательств и установленных фактических обстоятельств дела в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Инспекция освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2019 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.12.2019 по делу N А31-10209/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

И.Л. Забурдаева А.И. Чиграков