Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2019 г. N 02АП-10417/19

г. Киров

16 декабря 2019 г.

Дело N А31-10209/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 11 декабря 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 декабря 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области:

представителя ответчика Коновалова А.С., действующего на основании доверенности от 01.11.2019, представлен документ о высшем юридическом образовании,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области на решение Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2019 по делу N А31-10209/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Наш дом+" (ОГРН 1144401000655; ИНН 4401148668)

к Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области

о признании недействительным предписания в части,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Наш дом+" (далее - заявитель, ООО "УК "Наш дом+", Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным пункта 4 предписания Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее - ответчик, Инспекция, надзорный орган) от 08.07.2019 N Р71-19/03-К.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2019 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое предписание ответчика в части пункта 4 признано недействительным.

Инспекция с принятым решением суда первой инстанции не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного Обществом требования, ссылаясь на неправильное применение судом норм права. В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на законности и обоснованности предписания от 08.07.2019 N Р71-19/03-К в части пункта 4. Ответчик выражает несогласие с выводом арбитражного суда о том, что оспариваемое предписание вынесено с нарушением установленного порядка, без проведения проверки в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ); Инспекция полагает, что вправе была выдать в адрес Общества предписание по результатам мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, проведенных без взаимодействия с юридическим лицом (статья 8.3 Закона N 294-ФЗ). Кроме того, ответчиком также приведены аргументы относительно правомерности содержащихся в предписании требований (в оспариваемой заявителем части); по мнению Инспекции, возложение на Общество обязанности по организации работы по устройству водостока со стороны фасада объекта культурного наследия основано на нормах действующего законодательства.

Более подробно доводы Инспекции со ссылками на положения действующего законодательства, конкретные обстоятельства дела и судебную практику приведены в апелляционной жалобе.

ООО "УК "Наш дом+" отзыв на апелляционную жалобу не представило, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителя заявителя.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, многоквартирный дом по адресу: г. Кострома, ул. Островского, 8 (далее - МКД N 8) -, находится в управлении ООО "УК "Наш дом+".

Данный многоквартирный дом является объектом культурного наследия регионального значения "Консистория, XIX в.: Главное здание, 1-я пол. XIX в.", поставлен под государственную охрану постановлением губернатора Костромской области от 03.02.2005 N 38 "Об отнесении находящихся на территории Костромской области объектов, представляющих историко-культурную ценность, к объектам культурного наследия регионального значения". Приказом Минкультуры России от 09.10.2017 N 113738-р названный объект зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и ему присвоен регистрационный номер 441711092590015 (л.д.32-35).

На объект выдан паспорт объекта культурного наследия от 22.11.1973, заведена учетная карточка объекта культурного наследия от 22.11.1973 (л.д.36-44). Раздел VII паспорта объекта культурного наследия и учетная карточка содержат описание всех особенностей данного объекта, послуживших основанием для включения объекта культурного наследия в реестр, и подлежащих обязательному сохранению при производстве работ.

21.05.2019 на основании задания от 20.05.2019 Р71-19 на осуществление мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (за исключением отдельных объектов культурного наследии федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), и выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Костромской области (л.д.45-46), Инспекцией осуществлены мероприятия по визуальному внешнему осмотру и фотофиксации объекта культурного наследия.

В ходе осмотра установлено, среди прочего, что со стороны дворового фасада наблюдается недостаточное количество настенных водосточных труб, установленный на перепаде уровней кровли водосточный желоб не справляется с оттоком атмосферных осадков. Данные дефекты приводят к периодическим промочкам квартир 2-го этажа, а также намоканию фасадов памятника.

Результаты осмотра зафиксированы в акте осмотра от 21.05.2019 N РК-19К (л.д.9-10) с приложением фотоматериалов (л.д.50-53), которым указанные недостатки квалифицированы как нарушение Обществом требований пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

08.07.2019 по результатам проведенных мероприятий Инспекцией в адрес ООО "УК "Наш дом+" выдано обязательное для исполнения предписание N Р71-19/03-К, пунктом 4 которого на него возложена обязанность в срок до 02.09.2019 организовать работы по устройству организованного водостока со стороны дворового фасада на объекте культурного наследия (л.д.11-13).

Полагая, что выданное Инспекцией предписание в обозначенной части (пункт 4) не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с соответствующим заявлением.

Придя к выводу о наличии совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, признав оспариваемое Обществом предписание недействительным. При этом арбитражный суд исходил из факта выдачи оспариваемого предписания в отсутствие установленных действующим законодательством оснований, а также незаконности содержащихся в нем требований (в оспариваемой заявителем части).

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания выяснению подлежит, в числе прочего, наличие у вынесшего это предписание органа полномочий и оснований для выдачи предписания.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы положениями Закона N 294-ФЗ (часть 1 статьи 1 данного Закона).

Законом N 294-ФЗ устанавливаются, в том числе, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 2 статьи 1 названного Закона).

В части 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ предусмотрен перечень видов государственного и муниципального контроля (надзора), при осуществлении которых порядок организации и проведения проверки, установленный данным Федеральным законом, не применяется. При этом среди перечисленных в названной норме видов контроля (надзора) контроль в области охраны объектов культурного наследия не приведен.

Государственным контролем (надзором) является деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 1 статьи 2 Закона N 294-ФЗ).

Под региональным государственным контролем (надзором) в соответствии с пунктом 3 статьи 2 Закона N 294-ФЗ понимается деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (вида регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении вида регионального государственного контроля (надзора) устанавливаются административным регламентом осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (вида регионального государственного контроля (надзора).

Пунктом 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ определено, что проверкой является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Из анализа приведенных нормативных положений следует, что проведение проверки и осуществление мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, являются двумя самостоятельными видами (формами) государственного контроля (надзора).

Аналогичное разграничение названных видов (форм) контроля (надзора) следует и из положений действовавшего в спорный период Административного регламента исполнения Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области государственной функции по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, расположенных на территории Костромской области, утвержденного приказом Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 17.08.2016 N 130 (далее - Административный регламент) (пункты 7, 10, 14, 26, 106-110).

Вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, регламентированы положениями статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ.

Перечень мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), определен в части 1 приведенной нормы Закона N 294-ФЗ. При этом данный перечень не является исчерпывающим, поскольку относит к обозначенным мерам другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами (пункт 8 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ).

Частью 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно части 4 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.

Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая проводится уже в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из содержания приведенной нормы усматривается, что предписание может быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка. Других оснований для выдачи предписаний, то есть по результатам проведения иных мероприятий по контролю, в том числе перечисленных в статье 8.3, Закон N 294-ФЗ не предусматривает.

Между тем из материалов дела следует и участвующими в деле лицами по существу не оспаривается, что в отношении Общества проверка в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ, не проводилась. Вмененное пунктом 4 оспариваемого предписания нарушение было выявлено в ходе обследования (осмотра) объекта культурного наследия, проведенного на основании задания от 20.05.2019 Р71-19 в порядке статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ..

Таким образом, в рассматриваемом случае Инспекция, установив по итогам проведенных мероприятий сведения, свидетельствующие о наличии нарушений требований действующего законодательства в области охраны объектов культурного наследия, могла реализовать свое право на проведение в отношении заявителя внеплановой проверки в предусмотренном Законом N 294-ФЗ порядке и только после ее проведения решить вопрос о выдаче предписания.

Проведенное Инспекцией мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объекта культурного наследия не является проверкой в смысле, придаваемом этому понятию Законом N 294-ФЗ. Само по себе наличие у Инспекции полномочий на выдачу предписаний, не освобождает ее от обязанности соблюдения установленных законом процедур выдачи предписания.

Иной подход исключает возможность реализации юридическим лицом предоставленных ему Законом N 294-ФЗ прав (статье 21).

Принимая во внимание положения пунктов 7, 10, 14, 26, 106-110, 116 Административного регламента, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что по результатам осуществления мероприятий по контролю без взаимодействия с проверяемым лицом такому лицу может быть выдано только предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено в отсутствие предусмотренных действующим законодательством оснований. Данное предписание не соответствует положениям части 5 статьи 8.3, статьям 17, 21 Закона N 294-ФЗ, Административного регламента и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя.

Доводы и аргументы заявителя жалобы о соблюдении Инспекцией порядка выдачи оспариваемого предписания, подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном применении положений действующего законодательства.

Ссылка ответчика в обоснование своей правовой позиции на судебную практику не принимается апелляционным судом, поскольку приведенные в апелляционной жалобе судебные акты не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

Кроме того, учитывая положения статьи 3, пункта 1 статьи 33, пункта 1 статьи 45, подпункта 3 пункта 3 статьи 47.2, подпункта 2 пункта 7 статьи 47.6, пунктов 1, 7 статьи 47.3, пунктов 2, 3 статьи 56.1 Закона N 73-ФЗ, а также принимая во внимание отсутствие в материалах дела доказательств утверждения в отношении спорного многоквартирного дома охранного обязательства и принятия общим собранием собственников помещений многоквартирного дома решения о выполнении охранных обязательств управляющей организацией, суд апелляционной инстанции находит обоснованным вывод суда первой инстанции о незаконности возложения на Общество как на управляющую организацию в отношении МКД N 8 обязанности по организации работ по устройству организованного водостока со стороны дворового фасада дома.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, оценив представленные в дело доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с положениями подлежащего применению законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительным предписания Инспекции от 08.07.2019 в части пункта 4, в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование заявителя.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.

С учетом изложенного доводы заявителя жалобы об обратном суд апелляционной инстанции находит ошибочными, основанными на неправильном толковании норм материального права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Аргументы заявителя жалобы о том, что при признании пункта 4 оспариваемого предписания недействительным по основанию нарушения порядка его выдачи возникает противоречие, связанное с тем, что остальные пункты предписания (1-3), не оспоренные заявителем, остаются законными, не принимаются апелляционным судом. В рамках настоящего дела Обществом оспаривался только пункт 4 предписания ответчика от 08.07.2019, при этом арбитражный суд не вправе формировать волю заявителя и выходить за пределы заявленных им требований.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2019 по делу N А31-10209/2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2019 по делу N А31-10209/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Е.В. Минаева