Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 ноября 2022 г. N Ф01-6534/22 по делу N А82-669/2022

Нижний Новгород

24 ноября 2022 г.

Дело N А82-669/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 17.11.2022.

Постановление изготовлено в полном объеме 24.11.2022.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Бердникова О.Е.,

судей Шемякиной О.А., Шутиковой Т.В.,

при участии представителей

от заявителя: Суслова П.Г. (доверенность от 01.08.2022),

от заинтересованного лица: Карагиной Д.О. (доверенность от 14.09.2022)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

государственного казенного учреждения Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.04.2022 и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.07.2022

по делу N А82-669/2022

по заявлению государственного казенного учреждения Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба"

(ОГРН: 1027601604469, ИНН: 7627013227)

о признании частично недействительным предписания

Контрольно-ревизионной инспекции Ярославской области

(ОГРН: 1167627104050, ИНН: 7604318215)

и установил:

государственное казенное учреждение Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" (далее - ГКУ ЯО "Ярдорслужба", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным предписания Контрольно-ревизионной инспекции Ярославской области (далее - Инспекция, надзорный орган) от 29.12.2021 N ИХ.44-1248/21 в части требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба бюджету Ярославской области, в том числе посредством направления требования о возврате денежных средств, осуществления претензионно-исковой работы в отношении исполнителя, необоснованно получившего средства по устройству слоев покрытия, фактическая величина которых на некоторых участках автомобильной дороги Карачиха-Ширинье км 7+790 - 17+200 меньше проектной толщины, в сумме 3 142 000 рублей 80 копеек.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 22.04.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 14.07.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Учреждение не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель считает, что суды первой и апелляционной инстанций неправильно применили нормы материального права и сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. По его мнению, в оспариваемом предписании не указано конкретное нарушение бюджетного законодательства. Суды неправомерно отклонили доводы заявителя о необходимости применения пункта 8.2.2 ГОСТ Р 58406.1-2020 "Дороги автомобильные общего пользования. Смеси щебеночно-мастичные асфальтобетонные и асфальтобетон" (далее - ГОСТ Р 58406.1-2020). ГКУ ЯО "Ярдорслужба" не согласилось с методикой расчета объемов выполненных работ по устройству нижнего слоя асфальтобетонного покрытия.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе, дополнении к ней, возражениях на отзыв и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Инспекция в отзывах и ее представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 10.11.2022 до 17.11.2022.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, Инспекция в период с 28.07.2021 по 19.10.2021 в отношении ГКУ ЯО "Ярдорслужба" провела плановую выездную проверку осуществления расходов бюджета публично-правового образования на реализацию мероприятий государственной программы "Развитие дорожного хозяйства и транспорта в Ярославской области". По результатам проверки составлен акт выездной проверки от 11.11.2021.

В ходе указанной проверки надзорным органом установлено следующее.

На основании протокола подведения итогов электронного аукциона от 27.12.2019 N 0171200001919002308 Учреждение заключило государственный контракт от 13.01.2020 N 19-28/4 на выполнение работ по ремонту участков автомобильной дороги Карачиха - Ширинье в Ярославском муниципальном районе Ярославской области с ООО "Северный поток" (подрядчик) (далее - контракт от 13.01.2020 N 19-28/4).

Цена контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 составила 157 285 693 рубля 28 копеек.

Приказами начальника Инспекции от 16.09.2021 N 97-км и от 27.09.2021 N 106-км в рамках плановой выездной проверки назначено проведение специализированной экспертизы силами ООО НПЦ "ОНИКС" по оказанию лабораторных услуг по отбору и испытанию проб асфальтобетонов, используемых при выполнении работ на проверяемых Инспекцией автомобильных дорогах, на основании государственных контрактов от 16.09.2021 N 167 и от 27.09.2021 N 175.

Специализированная экспертиза проводилась на основании государственного контракта от 27.09.2021 N 175, заключенного с ООО НПЦ "ОНИКС".

Отбор проб производился ООО НПЦ "ОНИКС" 29.09.2021.

Отбор проб на автомобильной дороге Карачиха - Ширинье, км 7+790 - км 17+200 был осуществлен в 7 контрольных точках (6 из покрытия основной дороги, 1 из покрытия посадочной площадки).

По результатам проведенных отборов проб были составлены акты отбора образцов (проб) от 20.09.2021 N 1 и 2 и от 29.09.2021 N 1и 2.

По результатам проведенных испытаний образцов (проб) асфальтобетонов ООО НПЦ "ОНИКС" были оформлены протоколы испытаний, представленные в приложении 5 к акту проверки от 11.11.2021.

В ходе анализа данных протоколов Инспекцией установлено несоответствие выполненных работ условиям контрактов в части толщин слоев покрытия.

В силу пункта 8.1.2 контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 заказчик обязан проводить проверку представленных подрядчиком результатов работ, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта.

Согласно пунктам 1.1, 9.1.2 контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 подрядчик обязан обеспечить выполнение работ на объекте в соответствии со сметным расчетом стоимости работ по ремонту автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений (приложение N 7 к контракту).

Позициями 30 - 34, 36 - 38 сметного расчета N 02-01-02 "Дорожная одежда", являющегося приложением к контракту от 13.01.2020 N 19-28/4, на участке автомобильной дороги Карачиха - Ширинье км 7+790 - км 17+200 предусмотрено устройство нижнего слоя покрытия толщиной 5 см из асфальтобетона марки А16НН и верхнего слоя покрытия из щебеночно-мастичного асфальтобетона ЩМА-16 толщиной 4 см площадью 66 076,50 м2 для каждого слоя.

Проектными решениями на обоих участках ремонтируемой автомобильной дороги Карачиха - Ширинье предусмотрено устройство двухслойного покрытия с толщиной верхнего слоя - 4,0 см, нижнего - 5,0 см. Общая толщина покрытия составляет 9,0 см.

Актами о приемке выполненных работ (форма КС-2) ГКУ ЯО "Ярдорслужба" были приняты и оплачены работы по устройству слоев покрытия в соответствии со сметными расчетами, то есть толщиной 5 см для нижнего слоя покрытия и толщиной 4 см для верхнего слоя покрытия.

По контракту от 13.01.2020 N 19-28/4 Учреждением были приняты работы по актам о приемке выполненных работ (форма КС-2) от 09.06.2020 N 8, от 15.06.2020 N 9, от 22.06.2020 N 10, от 08.07.2020 N 13, от 17.07.2020 N 15, от 27.07.2020 N 17.

В ходе анализа протоколов испытаний ООО НПЦ "ОНИКС" Инспекцией установлено несоответствие на некоторых участках проверяемых автомобильных дорог фактической толщины слоев покрытия, принятых и оплаченных Учреждением, установленной проектной толщине.

В соответствии с протоколами испытаний ООО НПЦ "ОНИКС" проверкой установлено, что Учреждением в рамках заключенных контрактов от 13.01.2020 N 19-28/4, от 31.07.2020 N 20-16/5 были приняты работы по устройству слоев дорожного покрытия, фактическая толщина которых на некоторых участках автомобильной дороги Карачиха -Ширинье менее установленной проектной толщины.

На основании протоколов испытаний ООО НПЦ "ОНИКС" и протоколов отбора и измерения образцов от 13.10.2021 N 1 и 2 Инспекцией составлены графики отклонений фактических толщин покрытия автомобильной дороги от проектных.

По составленным графикам было определено средневзвешенное значение отклонения толщины с учетом суммирования площадей отрицательных и положительных значений отклонений.

На участке автомобильной дороги Карачиха - Ширинье км 7+790 - км 17+200 (подрядная организация ООО "Северный поток") Инспекцией установлено несоответствие средневзвешенного значения отклонения толщины от проектной.

Согласно произведенному надзорным органом расчету стоимость фактически не выполненных ООО "Северный поток" работ по устройству слоев покрытия составила 3 142 000 рублей 80 копеек. Расчет стоимости представлен в приложении 7 к акту проверки от 11.11.2021.

Инспекция пришла к выводу о том, что, в нарушение положений частей 1, 2 статьи 72, пункта 3 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), части 3 статьи 53, статей 309, 743, 746 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), пунктов 1.1, 8.1.2, 9.1.2 контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 ГКУ ЯО "Ярдорслужба" в 2020 году по актам о приемке выполненных работ (форма КС-2) от 09.06.2020 N 8, от 15.06.2020 N 9, от 22.06.2020 N 10, от 08.07.2020 N 13, от 17.07.2020 N 15, от 27.07.2020 N 17 неправомерно приняты работы по устройству слоев покрытия, фактическая толщина которых на некоторых участках автомобильной дороги Карачиха - Ширинье км 7+790 - км 17+200 меньше проектной толщины, на сумму 3 142 000 рублей 80 копеек (100 % областной бюджет, КБК: 963 0409 247R173930 244), что привело к неправомерному расходованию бюджетных средств и в соответствии со статьей 1102 ГК РФ неосновательному обогащению подрядчиков. При этом причиненный бюджету области ущерб составил 3 142 000 рублей 80 копеек.

На основании указанных фактов допущенных нарушений приведенных положений действующего законодательства Инспекцией в адрес ГКУ ЯО "Ярдорслужба" выдано предписание от 29.12.2021, которым в целях устранения данных нарушений на Учреждение возложена обязанность принять меры по возмещению причиненного ущерба бюджету Ярославской области в сумме 3 142 000 рублей 80 копеек, в том числе посредством направления требования о возврате денежных средств, осуществления претензионно-исковой работы в отношении исполнителей, необоснованно получивших средства.

Не согласившись с предписанием Инспекции в указанной части, ГКУ ЯО "Ярдорслужба" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 72, 162 БК РФ статьями 711, 746 ГК РФ, ГОСТ Р 58406.1-2020, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования.

Второй арбитражный апелляционный суд, руководствуясь этими же нормами права, а также положениями Закона N 44-ФЗ, оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативный правовой акт органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть признан недействительным, если он не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В пункте 1 статьи 72 БК РФ установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений Кодекса.

На основании пункта 3 части 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пунктом 1 части 13 статьи 34 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что в контракт включаются обязательные условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, в том числе с учетом положений части 13 статьи 37 настоящего Федерального закона, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом, о порядке и сроках оформления результатов такой приемки, а также о порядке и сроке предоставления поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обеспечения гарантийных обязательств в случае установления в соответствии со статьей 96 настоящего федерального закона требования обеспечения гарантийных обязательств. В случае, если контрактом предусмотрено его поэтапное исполнение и выплата аванса, в контракт включается условие о размере аванса в отношении каждого этапа исполнения контракта в виде процента от размера цены соответствующего этапа.

На основании пункта 1 статьи 711 и пункта 1 статьи 746 ГК РФ по договору строительного подряда оплате подлежит фактически выполненный (переданный заказчику) результат работ. Выполнение работ в меньшем объеме, чем оплачено, означает неосновательность получения исполнителем оплаты на неотработанную сумму.

В пункте 12 Информационного письма N 51 Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.01.2000 N 51 "Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда" содержится разъяснение, в соответствии с которым наличие акта приемки работ, подписанного заказчиком, не лишает заказчика права представить суду возражения по объему и стоимости работ.

Суды установили, и материалам дела не противоречит, что документацией о закупке и условиями контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 четко предусмотрена величина толщины верхнего и нижнего слоя покрытия автомобильной дороги.

В силу пункта 3.1 TP ТС 014/2011 промежуточная приемка выполненных дорожно-строительных работ производится с целью определения их соответствия утвержденной в установленном порядке проектной документации и требованиям соответствующих нормативно-технических документов и технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог".

Следовательно, выполнение работ и их приемка должны осуществляться в соответствии со сметным расчетом стоимости выполненных работ. При определении соответствия проектной документации необходимо в документах о приемке отражать любые отклонения от значений, установленных проектной документацией.

В актах о приемке выполненных работ КС-2 зафиксировано, что работы соответствуют условиям контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 и не отражено отклонений, что противоречит материалам экспертизы, проведенной Инспекцией.

На основании пункта 4.1 контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 цена контракта является твердой, определена на весь срок исполнения контракта, включает в себя прибыль подрядчика, уплату налогов, сборов, других обязательных платежей и иных расходов подрядчика, связанных с выполнением обязательств по контракту, при котором цена контракта (цена работ) составляет: 157 285 693 рубля 28 копеек, в том числе налог на добавленную стоимость (далее - НДС) по налоговой ставке 20 процентов, а в случае если контракт заключается с лицами, не являющимися в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах плательщиком НДС, то цена контракта НДС не облагается.

Изменение цены контракта, в том числе по соглашению сторон, допускается в соответствии со статьями 34, 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ и разделом 19 Контракта, а именно:

а) при снижении цены контракта без изменения предусмотренных контрактом объема работы, качества выполняемой работы и иных условий контракта;

б) если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом объем работы не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом объем выполняемой работы не более чем на десять процентов. При этом по соглашению сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта пропорционально дополнительному объему работы исходя из установленной в контракте цены единицы работы, но не более чем на десять процентов цены контракта. При уменьшении предусмотренных контрактом объема работы стороны контракта обязаны уменьшить цену контракта исходя из цены единицы работы.

в) при уменьшении ранее доведенных до заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств в соответствии с пунктом 6 статьи 161 БК РФ.

Таким образом, при уменьшении объема работ необходимо уменьшение цены контракта.

Инспекцией установлено, что по показателям 6 проб фактически толщина верхнего и нижнего слоя асфальтобетонного покрытия меньше, чем предусмотрено сметной документацией, то есть объем работ был фактически уменьшен, поэтому цена контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 должна быть, соответственно, снижена.

Довод Учреждения о том, что имеющиеся отклонения от проектных значений не превышали 20 процентов, установленных ГОСТ Р 58406.1-2020, несостоятелен, так как не влияет на вывод судов об имеющемся в настоящем случае неправомерном расходовании бюджетных средств, поскольку ГОСТ устанавливает предельные отклонения в целях определения пригодности дорожного покрытия к использованию и не регулирует вопросы, касающиеся объемов фактически выполненных работ и их оплаты. Иной подход позволит подрядной организации фактически выполнять меньшие объемы работ без внесения корректировки (снижения) цены заключенного контракта, что является необоснованным и не соответствующим приведенным положениям ГК РФ и Закона N 44-ФЗ.

Суды верно указали, что ГОСТ Р 58406.1-2020 и ГОСТ Р 58406.2-2020 не распространяются на отбор проб при проведении контрольных мероприятий в рамках государственного финансового контроля и не носят императивного характера применительно к возникшим спорным правоотношениям.

Иной подход фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере бюджетных правоотношений и сфере закупок для государственных нужд, исключая возможность реализации полномочий органов внутреннего государственного контроля по проверке приемки выполненных работ.

На основании пункта 11.1 контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 для проверки предоставленных подрядчиком результатов работ, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом работ может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации в случаях, предусмотренных Законом N 44-ФЗ.

Суды установили, что на момент приемки выполненных работ по спорному контракту в толщине слоев дорожной одежды имелись отклонения от проектных значений, которые не были учтены Учреждением при приемке выполненных работ и их оплате.

Разделом 12 контракта от 13.01.2020 N 19-28/4 предусмотрены гарантийные обязательства. Данным разделом установлен срок, в течение которого должно быть сохранено качество дорожного покрытия, предусмотренное контрактом.

В соответствии с условиями контракта от 13.01.2020 N 19-28/4: пункт 12.1.3. -гарантийный срок для нижнего слоя покрытия - 5 лет и пункт 12.1.4 - гарантийный срок для верхнего слоя покрытия и слоев износа из асфальтобетона дорожной одежды принимается в зависимости от интенсивности движения - 7 лет.

По контракту от 13.01.2020 N 19-28/4 с ООО "Северный поток" работы были приняты актами о приемке выполненных работ от 22.06.2020 N 10, от 02.07.2020 N 11, от 17.07.2020 N 15, от 14.12.2020 N 18/1 (корректировка акта от 05.08.2020 N 18). Таким образом, гарантийный срок в течение которого качество выполненных работ должно соответствовать условиями указанных контрактов не истек.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, суды пришли к обоснованному выводу о том, что установленные Инспекцией в ходе проведенной проверки факты свидетельствуют о том, что приемка и оплата ГКУ ЯО "Ярдорслужба" выполненных на основании рассматриваемых контрактов работ была осуществлена в меньшем объеме, чем предусмотрено проектной документацией, в связи с чем было допущено неправомерное расходование бюджетных средств в размере 3 142 000 рублей 80 копеек.

Исследовав представленный Учреждением в дополнении к апелляционной жалобе расчет, апелляционный суд отмечает следующее.

Суд апелляционной инстанции признал недостоверным представленный Учреждением расчет, так как в нем не учтены данные протоколов испытаний N 301 (ПК 163+38, право), N 299 (ПК 155+39, право), N 193 (ПК131+19,право). В то же время Инспекцией в материалы дела представлены подробные пояснения о порядке расчета возникшего ущерба. Обоснованных возражений по данному расчету заявителем в суде первой инстанции заявлено не было. При этом отсутствие утвержденной методики расчета само по себе не является основанием для признания оспариваемого предписания Инспекции недействительным.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о законности и обоснованности выданного Инспекций предписания от 29.12.2021 N ИХ.44-1248/21 в оспариваемой части и правомерно отказали Учреждению в удовлетворении заявленного требования.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для непринятия которой у суда кассационной инстанции отсутствуют. Данные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.04.2022 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.07.2022 по делу N А82-669/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу государственного казенного учреждения Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба" - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на государственное казенное учреждение Ярославской области "Ярославская областная дорожная служба".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Е. Бердников

Судьи

О.А. Шемякина Т.В. Шутикова