Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 мая 2023 г. N Ф01-1728/23 по делу N А17-11976/2021

Нижний Новгород

10 мая 2023 г.

Дело N А17-11976/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 10.05.2023.

Постановление изготовлено в полном объеме 10.05.2023.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителя : Иванова М.А. (доверенность от 26.04.2023)

от заинтересованного лица: Солдатова А.А. (доверенность от 21.03.2023)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

администрации города Иванова

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 11.10.2022 и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.12.2022

по делу N А17-11976/2021

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Инвестком"

(ИНН: 3702071456, ОГРН: 1053701075120)

к администрации города Иванова

(ИНН: 3728012487, ОГРН: 1023700543624)

о признании незаконным отказа и об обязании выдать разрешение на строительство

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Инвестком" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконным отказа администрации города Иванова (далее - Администрация) в выдаче разрешения на строительство объекта - Группа из трех многоэтажных домов со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземными автостоянками по переулку Конспиративный, 14, город Иваново, 3-я очередь строительства, - многоквартирный девятнадцатиэтажный жилой дом со встроенными помещениями (литер 4), изложенного в письме от 29.11.2021 N 5-01-59-3897, а также об обязании администрации выдать разрешение на строительство указанного объекта.

Арбитражный суд Ивановской области решением от 11.10.2022, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 26.12.2022, удовлетворил заявленные требования.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Администрация обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили нормы материального права, нарушили нормы процессуального права и сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По его мнению, территория города Иваново находится в границах приаэродромной территории аэродрома Иваново (Южный), правовой режим которой устанавливает ограничения по возведению зданий, в связи с их высотностью. Кроме того, суды неправомерно возложили на администрацию обязанность по выдаче разрешения на строительство.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителем в судебном заседании.

Общество в отзыве и представитель в судебном заседании возразили относительно приведенных в кассационной жалобе доводов, просили оставить жалобу без удовлетворения.

Общество не представило доказательств направления Администрации отзыва на кассационную жалобу, поэтому в силу части 2 статьи 9, части 3 статьи 41, части 1 статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отзыв во внимание судом кассационной инстанции не принимается.

В соответствии со статьей 153.1 АПК РФ судебное заседание проведено с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ивановской области.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установили суды, Общество обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта - Группа из трех многоэтажных домов со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземными автостоянками по переулку Конспиративный, 14, город Иваново, 3-я очередь строительства - многоквартирный девятнадцатиэтажный жилой дом со встроенными помещениями (литер 4).

Администрация направила Обществу письмо, в котором указала на невозможность выдачи разрешения на строительство на основании подпункта 1 пункта 2.8.1 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации", утвержденного постановлением Администрации города Иванова от 05.03.2019 N 271 (далее - Административный регламент), сославшись на отсутствие документов, указанных в пункте 2.6.1.1 Административного регламента.

Как указала Администрация, в соответствии с представленной проектной документацией Общество планирует строительство не самостоятельного объекта капитального строительства, а изменение существующего объекта - подземной автостоянки с кадастровым номером 37:24:040226:87 (существующий паркинг) посредством организации связи между существующим и проектируемым паркингом, в результате чего изменяется площадь и объем существующего паркинга. Использование рампы существующего паркинга для выезда из проектируемого паркинга свидетельствует о том, что объект под литерой 4 не может эксплуатироваться без использования существующего паркинга.

На основании данных обстоятельств, Администрация пришла к выводу о том, что литер 4 не может быть рассмотрен как самостоятельный объект капитального строительства или самостоятельная часть объекта капитального строительства; планируемые строительные работы представляют собой реконструкцию существующего объекта капитального строительства, который предполагается разместить на земельных участках с кадастровыми номерами 37:24:040226:11, 37:24:040226:1207, 37:24:040226:1208.

Общество полагая, что решение Администрации не соответствует закону и нарушает его права как заявителя, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 64, 65, 71, 198, 200, 201 АПК РФ, 1, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый отказ не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы Общества, и удовлетворил заявленные требования.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регламентированы ГрК РФ.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие); строительством является создание зданий, строений, сооружений; реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) является изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Согласно статье 8 ГрК РФ выдача разрешений на строительство относится к полномочиям органов местного самоуправления.

На основании части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки и межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с ГрК РФ подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

В силу части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Частью 7 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченный орган заявление о выдаче разрешения на строительство. В названной норме также определен перечень документов, прилагаемых к указанному заявлению.

В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные органы проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и установленными ограничениями, выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 ГрК РФ).

Статьей 3 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) регламентировано, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется, в том числе в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно пункту 4 статьи 2, пункту 1 части 1 статьи 6 Закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами, под которыми понимаются нормативные правовые акты, устанавливающие порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги.

Таким образом, процедура предоставления муниципальной услуги может быть установлена компетентным органом местного самоуправления посредством разработки и принятия соответствующего административного регламента.

В рассматриваемом случае Административным регламентом установлены требования к предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации", определены сроки и последовательность действий (административные процедуры) при рассмотрении обращений заявителей (пункт 1.3).

Пунктом 2.6 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги.

Согласно пункту 2.6.1.1 Административного регламента для выдачи разрешения на строительство в отношении объекта капитального строительства необходимы следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство; результаты инженерных изысканий и материалы, содержащиеся в утвержденной в соответствии с частью 15 статьи 48 ГрК РФ проектной документации, в частности пояснительная записка, схема планировочной организации земельного участка, разделы, содержащие архитектурные и конструктивные решения, а также решения и мероприятия, направленные на обеспечение доступа инвалидов к объекту капитального строительства, проект организации строительства объекта капитального строительства; положительное заключение экспертизы проектной документации (в части соответствия проектной документации требованиям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 49 ГрК РФ), в соответствии с которой осуществляется строительство объекта капитального строительства, если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, если заявителю было предоставлено такое разрешение; 6. согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта, за исключением указанных данном регламенте случаев реконструкции многоквартирного дома; копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации; документы, предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта; копия решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории в случае, установленном в данном регламенте; копия договора о развитии территории в случае, установленном в данном регламенте.

На основании пунктов 2.6.1.2, 2.6.1.3, 2.6.1.4, 2.6.1.5 Административного регламента документы (их копии или сведения, содержащиеся в них), указанные в подпунктах 1, 3, 4, 7, 9, 10 пункта 2.6.1.1 настоящего регламента, запрашиваются Администрацией в уполномоченных органах, в распоряжении которых находятся указанные документы, в срок не позднее трех рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, если заявитель не представил указанные документы самостоятельно. Документы, указанные в подпунктах 1, 3, 4 пункта 2.6.1.1 настоящего регламента, направляются заявителем самостоятельно, если указанные документы (их копии или сведения, содержащиеся в них) отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости или в едином государственном реестре заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства. Документы, указанные в подпунктах 6, 8 пункта 2.6.1.1 настоящего регламента, заявитель предоставляет самостоятельно. Документы, указанные в подпунктах 2, 5 пункта 2.6.1.1 настоящего регламента, находятся в распоряжении Администрации.

В пункте 2.8 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, к числу которых, в числе прочего, отнесено отсутствие документов, предусмотренных пунктом 2.6.1.1 настоящего регламента (подпункт 1 пункта 2.8.1).

Согласно пункту 2.9 Административного регламента запрещается требовать от заявителя, в том числе представления документов и информации, представление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальной услуги, а также представления документов и информации, которые находятся в распоряжении уполномоченных органов, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 статьи 7 Закона N 210-ФЗ перечень документов (заявитель вправе представить указанные документы и информацию в Администрацию самостоятельно) (подпункты 1 и 2).

Позиция Администрации о наличии оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство объекта сводится к выводу о том, что Обществом планируется строительство не самостоятельного объекта капитального строительства, а реконструкция уже существующего объекта капитального строительства (подземной автостоянки с кадастровым номером 37:24:040226:87), что обусловливает необходимость представления документов, поименованных в оспариваемом решении об отказе.

Определением Арбитражного суда Ивановской области от 01.04.2022 в порядке статьи 82 АПК РФ для целей установления характера работ, планируемых к выполнению Обществом, назначена судебная экспертиза, проведение которой поручено эксперту общества с ограниченной ответственностью "Ивановское бюро экспертизы", с разрешением вопроса о том, являются ли предусмотренные проектной документацией Группа из трех многоэтажных домов со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземными автостоянками по переулку Конспиративный, 14, город Иваново, 3-я очередь строительства - многоквартирный девятнадцатиэтажный жилой дом со встроенными помещениями (литер 4) мероприятия строительством нового объекта или они подпадают под понятие реконструкции подземной автостоянки с кадастровым номером 37:24:040226:87.

По результатам проведенного исследования экспертом сделан вывод о том, что предусмотренные проектной документацией мероприятия не являются строительством нового объекта и реконструкцией подземной автостоянки с кадастровым номером 37:24:040226:87, представляют собой завершение строительства единого градостроительного комплекса с вводом объектов по очередям строительства. Кроме того, эксперт пояснил, что планируемый к строительству объект не является реконструкцией имеющейся автостоянки. В данном случае имеется место завершение ранее начатого строительства комплекса многоквартирных домов.

Определением Арбитражного суда Ивановской области от 05.08.2022 в порядке статьи 87 АПК РФ назначена дополнительная экспертиза, проведение которой поручено эксперту общества с ограниченной ответственностью "Ивановское бюро экспертизы".

По результатам проведенного исследования эксперт пришел к выводу о том, что предусмотренные проектной документацией "Группа из трех многоэтажных домов со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземными автостоянками по переулку Конспиративный, 14, город Иваново, 3-я очередь строительства - многоквартирный девятнадцатиэтажный жилой дом со встроенными помещениями (литер 4)" мероприятия не являются реконструкцией подземной автостоянки с кадастровым номером 37:24:040226:87 и представляют собой строительство 3-ей очереди группы жилых домов, в составе которой - многоквартирный девятнадцатиэтажный жилой дом со встроенными помещениями (литер 4). Кроме того, в исследовательской части заключения отмечено, что строительство объекта не оказывает влияния на конструктивные и объемно-планировочные параметры подземной автостоянки с кадастровым номером 37:24:040226:87.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном в статье 71 АПК РФ, представленные в дело доказательства в совокупности и во взаимосвязи, в том числе представленные в материалы дела заключения эксперта от 23.06.2022 N 78/22, от 05.09.2022 N 78А/2022, суды пришли к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае в представленной Обществом проектной документации не предполагается осуществление реконструкции существующего объекта капитального строительства, в связи с чем вывод Администрации об обратном не является правильными.

Согласно письму от 29.11.2021 N 5-01-59-3897, в связи с тем, что уполномоченный орган сделал вывод о планируемом осуществлении заявителем реконструкции существующего объекта капитального строительства - подземной автостоянки с кадастровым номером 37:24:040226:87, Администрация указала на необходимость представления перечня документов, связанных с проведением реконструкции существующего объекта капитального строительства, которая обусловлена тем, что, по мнению ответчика, проектная документация предусматривала реконструкцию существующей автостоянки (литер 3) с использованием ее конструктивных элементов.

С учетом изложенного суды пришли к верному выводу о том, что Администрация не доказала законность оспариваемого решения. Вывод Администрации о наличии оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство является необоснованным, преждевременны и сделан при отсутствии достаточных фактических и правовых оснований, без установления всех обстоятельств, которые могли повлиять на решение вопроса о возможности выдачи испрашиваемого разрешения.

Суды правомерно признали, что у Администрации отсутствовали законные основания для отказа в выдаче Обществу разрешения на строительство, правомерно посчитав решение от 29.11.2021 N 5-01-59-3897 незаконным и обязали уполномоченный орган выдать в установленном действующим законодательством порядке разрешение на строительство объекта.

Возложение судом на Администрацию обязанности по выдаче Обществу разрешения на строительство в соответствии с установленным действующим законодательством является способом устранения допущенного нарушения и восстановления нарушенного права заявителя (пункт 3 части 4 статьи 201 АПК РФ).

Иные доводы заявителя, приведенные в кассационной жалобе, не подлежат оценке судом кассационной инстанции, поскольку ранее не заявлялись и не были предметом рассмотрения в судах нижестоящих инстанций.

Выводы судов соответствуют материалам дела, им не противоречат и не подлежат переоценке судом кассационной инстанции в силу статьи 286 АПК РФ.

С учетом изложенного основания для отмены принятых судебных актов у суда округа отсутствуют. Нормы материального права применены судом первой и апелляционной инстанции правильно.

Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта.

Кассационная жалоба Администрации не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины не рассматривался, поскольку заявитель на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 11.10.2022 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.12.2022 по делу N А17-11976/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Иванова - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова