Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 14 сентября 2023 г. N Ф01-5161/23 по делу N А11-4800/2022

Нижний Новгород

14 сентября 2023 г.

Дело N А11-4800/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 07.09.2023.

Постановление изготовлено в полном объеме 14.09.2023.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Кислицына Е.Г.,

судей Павлова В.Ю., Чиха А.Н.,

при участии представителя

от заинтересованного лица: Кутменевой А.А. (по доверенности 09.01.2023)

рассмотрел в судебном заседании с использованием

систем видеоконференц-связи кассационную жалобу

Министерства имущественных и земельных отношений Владимирской области

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 04.04.2023 и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2023

по делу N А11-4800/2022

по заявлению администрации муниципального образования поселок Мстера Вязниковского района

о признании недействительными решений Департамента имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора -

Министерство природопользования и экологии Владимирской области (прежнее наименование - Департамент природопользования и охраны окружающей среды Владимирской области),

и установил:

администрация муниципального образования поселок Мстера Вязниковского района (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании недействительными решений от 04.10.2021 N ДИЗО-9318/061-11, от 23.12.2021 N ДИЗО-12178/062-11 Министерства имущественных и земельных отношений Владимирской области (прежнее наименование - Департамент имущественных и земельных отношений администрации Владимирской области; далее - Министерство) об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка из одной категории в другую.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство природопользования и экологии Владимирской области (прежнее наименование - Департамент природопользования и охраны окружающей среды Владимирской области).

Арбитражный суд Владимирской области решением от 04.04.2023, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2023, удовлетворил заявленное требование.

Министерство не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просило их отменить.

Заявитель считает, что обжалуемые судебные акты приняты в нарушение положений статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку подменяют собой решения органа государственной власти по вопросу, отнесенному к его компетенции.

Кассатор указывает на то, что создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы (часть 3 статьи 16 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ)).

По мнению Министерства, судом при разрешении спора не применены положения Федерального закона N 8-ФЗ, в соответствии с которыми земельный участок для организации кладбища без предоставления положительного заключения экологической экспертизы не может быть определен.

Представитель Министерства в судебном заседании поддержал доводы жалобы.

Отзывы на жалобу в суд округа не поступили.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Владимирской области.

Законность решения Арбитражного суда Владимирской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к изложенным в кассационной жалобе доводам.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Вязниковский районный суд Владимирской области решением от 07.12.2018 удовлетворил административный иск Вязниковского межрайонного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Администрации, согласно которому муниципальный орган обязан в течение одного года шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу зарегистрировать право собственности муниципального образования поселок Мстера Вязниковского района Владимирской области на занятые кладбищем земельные участки, в том числе в поселке Мстера.

В целях исполнения решения суда Администрация обратилась в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Владимирской области.

Уведомлением от 29.11.2022 N КУВД-001/2022-52384716/1 Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Владимирской области приостановило государственную регистрацию права, указав, в том числе, на то, что земельный участок с кадастровым номером 33:08:060203:2224 имеет категорию земель - земли запаса, использование которых допускается после перевода их в другую категорию.

Администрация 07.09.2021, 07.12.2021 обратилась в Министерство с ходатайствами о переводе земельного участка с кадастровым номером 33:08:060203:2224 из категории земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Министерство письмами от 04.10.2021, от 23.12.2021 отказало администрации в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка из одной категории в другую, ссылаясь на отсутствие в приложенных к ходатайству документах государственной экологической экспертизы.

Не согласившись с указанными отказами, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (статья 2 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на определенные категории, исчерпывающий перечень которых приведен в данной норме, в том числе: земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1); земли населенных пунктов (подпункт 2); земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (подпункт 3); земли особо охраняемых территорий и объектов (подпункт 4); земли лесного фонда (подпункт 5); земли водного фонда (подпункт 6); земли запаса (подпункт 7).

В статье 103 ЗК РФ предусмотрено, что к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со статьей 80 настоящего Кодекса.

Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, случаев осуществления пользования недрами на таких землях и иных предусмотренных федеральными законами случаев.

В статье 1 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) предусмотрено, что правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется ЗК РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 13 Федерального закона N 172-ФЗ установлены особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель, согласно которой перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

Таким образом, перевод земель запаса зависит от целей дальнейшего использования земельного участка и осуществляется только после формирования земельного участка в установленном порядке. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен в статье 2 Федерального закона N 172-ФЗ.

Согласно части 1 приведенной нормы Федерального закона N 172-ФЗ для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Необходимые сведения, подлежащие отражению в ходатайстве, и перечень документов, подлежащих приложению к названному ходатайству, приведены в частях 3 и 4 статьи 2 Федерального закона N 172-ФЗ.

В соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона N 172-ФЗ по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

В силу пункта 1.1 Положения о Департаменте, утвержденного постановлением Губернатора Владимирской области от 20.12.2005 N 739 (действующего в спорный период), Министерство является органом исполнительной власти Владимирской области, проводящим государственную политику в установленной сфере деятельности по полномочиям, возложенным на администрацию Владимирской области, и осуществляющим исполнительно-распорядительные функции в данной сфере деятельности на всей территории Владимирской области.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 постановления губернатора Владимирской области от 14.06.2005 N 341 "О реализации Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) рассмотрение в установленном порядке ходатайств заинтересованных лиц о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую от имени администрации области осуществляет Министерство.

Исходя из указанных норм именно Министерство является органом исполнительной власти, рассматривающим вопросы перевода земель из одной категории в другую.

Статьей 4 Федерального закона N 172-ФЗ установлен исчерпывающий перечень случаев, при которых перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается. К таким случаям относятся: 1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В силу части 12 статьи 14 Федерального закона N 172-ФЗ земельные участки, расположенные вне границ населенных пунктов, подлежат отнесению к определенной категории земель в зависимости от нахождения земельного участка в определенной территориальной зоне, установленной правилами землепользования и застройки, а при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости, спорный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет с кадастровым номером 33:08:060203:2224, категории земель - земли запаса, вид разрешенного использования - кладбище (том 1, листы дела 23-25).

На момент обращения администрации с соответствующими заявлениями земельный участок был отнесен к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.

В данном случае перевод земельного участка из одной категории в другую необходим с целью обеспечения разрешенного использования земельного участка, занятого кладбищем, и регистрации права муниципальной собственности на земельный участок, занятый кладбищем, во исполнение судебного акта.

В качестве основания отказа в переводе земельного участка из одной категории в другую Министерство сослалось на отсутствие в приложенных к ходатайству администрации документах заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертиз.

При этом Министерство не установило несоответствие испрашиваемой категории земельного участка утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории.

Вместе с тем согласно положениям пункта 4 части 4 статьи 2 Федерального закона N 172-ФЗ заключение государственной экологической экспертизы необходимо представлять с ходатайством о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую только в случаях, если ее проведение предусмотрено федеральными законами.

В соответствии с частью 2 статьи 33 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ).

Перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе регионального уровня, определен статьей 12 Федерального закона N 174-ФЗ.

Данный перечень является закрытым и включает: проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанный в названной статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае: доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы; реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы; внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Вопреки позиции Министерства, суды пришли к обоснованному выводу о том, что действующим законодательством не предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы в случае перевода земель из категории запаса в другую категорию, как и обязанность проведения экологической и санитарно-гигиенической экспертиз на стадии рассмотрения вопроса о переводе земель из одной категории в другую при наличии на земельном участке действующего кладбища.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона N 8-ФЗ местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. То есть, экологическую экспертизу проходит проект организации кладбища и отвод земельного участка.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требование Администрации.

Доводы Министерства о том, что заявление Администрации по существу не рассматривалось и решение об отказе в переводе земельного участка из земель запаса не принималось, являются юридически несостоятельными, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона N 172-ФЗ по результатам рассмотрения ходатайства исполнительный орган государственной власти может принять лишь решение о переводе земельного участка из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель. Оставление названного заявления без рассмотрения противоречит действующему законодательству, а потому решения Министерства от 04.10.2021 N ДИЗО-9318/061-11, от 23.12.2021 N ДИЗО-12178/062-11 правомерно квалифицированы судом в качестве отказа в переводе земель из одной категории в другую.

Материалы дела исследованы судами обеих инстанций полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права. Основания для отмены обжалованных судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам отсутствуют. Нарушения норм процессуального права, предусмотренные в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не установлены.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационных жалоб судом округа не рассматривался, поскольку на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство освобождено от ее уплаты

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2023 по делу N А11-4800/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства имущественных и земельных отношений Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Кислицын

Судьи

В.Ю. Павлов А.Н. Чих