Некоторые вопросы применения статей 15.25, 15.26 Кодекса РФ об административных правонарушениях (А.В. Скворцов, "Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 2, март-апрель 2004 г.)

Некоторые вопросы применения статей 15.25, 15.26
Кодекса РФ об административных правонарушениях

Законодательство об административных правонарушениях

В соответствии с ч. 1 ст. 1.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях N 195-ФЗ от 30 декабря 2001 г.*(1) (далее - КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, административная ответственность может быть установлена только в КоАП РФ и законах субъектов.

Между тем, до вступления в действие КоАП РФ существовал целый ряд федеральных законов (например, Федеральный закон "Об исполнительном производстве" N 119-ФЗ от 21 июля 1997 г.), устанавливающих меры административной ответственности в широком смысле этого правового явления. Ответственность, которая не установлена в КоАП РФ, а определена в других федеральных законах, не отмененных с введением в действие кодекса, принято называть публично-правовой ответственностью.

Разрешение вопроса о соотношении федеральных законов, содержащих нормы публично-правовой ответственности, и норм административной ответственности, имеющихся в КоАП РФ, нашло отражение в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 2 от 27.01.2003 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"*(2). Согласно п. 1 указанного постановления нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Вводным законом, подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП РФ.

Введение в действие КоАП РФ и валютное законодательство

Рассмотрим, какие изменения произошли в валютном законодательстве с введением в действие КоАП РФ. Ранее ответственность за нарушение валютного законодательства была прописана в ст. 14 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" N 3615-1 от 9 октября 1992 г.*(3). Более того, п. 4 названной статьи содержал отсыл к порядку взыскания санкций, предусмотренному КоАП РСФСР.

В настоящее время в п. 3 ст. 14 ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (в ред. Федерального закона от 10.12.2003 N 173-ФЗ) фактически осталась прежняя норма. В соответствии с ней все полученное резидентами, включая уполномоченные банки, и нерезидентами по недействительным в силу настоящего Закона сделкам, а также все необоснованно приобретенное не по сделке, а в результате незаконных действий, подлежит взысканию в доход государства.

При этом в силу п.1 ст.14 упомянутого закона лица, виновные в нарушении валютного законодательства, несут уголовную, административную, гражданско-правовую и иную ответственность.

Следует отметить, что данная санкция имеет определенное сходство с нормой, содержащейся в ст. 169 Гражданского кодекса Российской Федерации N 51-ФЗ от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ*(4) (далее - ГК РФ) "Недействительность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности". В силу названной статьи сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна. При наличии умысла у обеих сторон сделки - в случае ее исполнения обеими сторонами - в доход Российской Федерации взыскивается все полученное ими по сделке. А в случае исполнения сделки одной стороной - с другой стороны взыскивается в доход государства все полученное ею и все причитавшееся с нее первой стороне в возмещение полученного.

При наличии умысла лишь у одной из сторон все полученное ею по сделке должно быть возвращено другой стороне, а полученное последней (или причитавшееся в возмещение исполненного) - взыскивается в доход Российской Федерации.

Таким образом, в доход государства взыскивается полученное (или причитавшееся) по сделке в зависимости от вины нарушителя в форме умысла.

Сходный принцип должен иметь место и при применении ст. 14 ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", поскольку вина за совершение валютного правонарушения может лежать не на резиденте, а на его контрагенте. Например, если вследствие его нераспорядительных действий был нарушен срок проведения валютной операции, которая приобрела признаки операции, связанной с движением капитала (п. 10 ст. 1 названного закона) и потребовала соответствующего разрешения.

Таким образом, при применении указанной статьи с учетом разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, следует обращать внимание на то, чтобы оно не противоречило общим положениям КоАП РФ, в частности положениям о вине. Так, согласно ч. 2 ст. 2.1. КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если установлено, что у него была возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но оно не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению.

К изложенному следует добавить, что в ст. 15.25 КоАП РФ содержатся несколько составов, предусматривающих ответственность за нарушение валютного законодательства:

1) Осуществление валютных операций без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), либо с нарушением требований (условий, ограничений), установленных специальным разрешением (лицензией), а равно с использованием счетов резидентов в кредитных организациях за пределами РФ открытых заведомо с нарушением установленного порядка, влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере от одной десятой до одного размера суммы незаконной валютной операции.

2) Невыполнение в установленный срок обязанности по ввозу на территорию Российской Федерации товаров, стоимость которых эквивалентна сумме уплаченных за них денежных средств, либо невозврат в установленный срок переведенной за эти товары суммы денежных средств влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере от одной десятой до одного размера суммы незаконной валютной операции.

3) Нарушение установленного порядка зачисления на счета в уполномоченных банках выручки, причитающейся за экспортированные работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в размере стоимости работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности, явившихся предметами административного правонарушения.

4) Несоблюдение установленного порядка ведения учета, составления и представления отчетности по валютным операциям, а равно нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов влекут за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (МРОТ); на юридических лиц - от четырехсот до пятисот МРОТ.

Сопоставляя приведенные положения КоАП РФ со ст. 14 ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" можно сделать вывод, что явного противоречия между ними нет. Так, в ч. 1-ч. 3 ст. 15.25 КоАП РФ и в ст. 14 ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" имеет место один и тот же верхний предел санкции, называемый законодателем по-разному: "размер суммы незаконной валютной операции", "размер стоимости работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности" или иными словами "все полученное по сделке", "незаконно приобретенное".

Между тем, нижний предел санкции - одна десятая суммы незаконной валютной операции - установлен только в ч. 1, 2 ст. 15.25 КоАП РФ. Таким образом, при применении указанных норм следует учитывать как общие принципы административной ответственности, прописанные в КоАП РФ, так и то обстоятельство, что именно в кодексе содержится нижний предел административной меры за то или иное нарушение валютного законодательства.

Принятие ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" до 1 июля 2002 года - даты введения в действие КоАП РФ (ст. 1 ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30 декабря 2001 года N 196-ФЗ) явилось одной из причин отсутствия возможных споров в результате прямой коллизии между нормами валютного и административного законодательства о наложении штрафа. Другой причиной стали своевременные разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

В соответствии с п. 1 указанного постановления судам при рассмотрении дел следует исходить из того, что нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Вводным законом, подлежат применению после 30 июня 2002 года в части, не противоречащей Кодексу РФ об административных правонарушениях. Согласно п. 3 постановления Пленума ВАС РФ при применении Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" судам необходимо исходить из того, что после 30 июня 2002 года п. 3 ст. 14 названного Закона подлежит применению только в отношении тех нарушений валютного законодательства, ответственность за которые не установлена ст.ст. 15.25 и 16.17 КоАП.

Третьей, и, быть может, основной причиной отсутствия споров явилось то, что валютное законодательство ранее предусматривало взыскание указанных санкций органами валютного регулирования и контроля в доход государственного бюджета, подобно тому, как это предусматривает КоАП РФ.

Напротив, при возникновении коллизии между нормами Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" N 86-ФЗ от 10 июля 2002 г. и ст. 15.25 КоАП РФ именно различие в механизме перечисления суммы штрафа (Банку России - в первом случае и в государственный бюджет - во втором) породило серьезную правовую проблему в практике арбитражных судов.

Коллизия административного законодательства
и законодательства о банках и банковской деятельности

Несоответствие положений КоАП РФ и ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" N 86-ФЗ от 10.07.2002 (далее ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)") породило проблему в арбитражной практике Московского региона*(5).

В соответствии с ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от ста до трехсот МРОТ. Если же эти действия создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), то размер административного штрафа увеличивается до четырехсот - пятисот МРОТ (ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ).

Одновременно в ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" предусмотрены иные меры ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, в том числе предписаний Банка России.

Так, на основании ст. 74 упомянутого закона в случаях, когда кредитная организация нарушает федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними нормативные акты и предписания Банка России, не представляет информацию, представляет неполную или недостоверную информацию Банк России имеет, в частности, право взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала. Кроме того, в случае неисполнения в установленный Банком России срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе: взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала.

Практика Федерального арбитражного суда Московского округа складывается исходя из необходимости применения КоАП РФ.*(6) При этом не принимаются во внимание доводы ЦБ РФ, по мнению которого в части ответственности подлежит применению более поздний Федеральный закон N 86-ФЗ от 10.07.2002 "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)", предусматривающий в ст. 74 более строгую ответственность за правонарушение, совершенное Банком.

В качестве аргументов в поддержку применения ст. 15.26 КоАП РФ, как правило, приводятся следующие суждения:

ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" не может устанавливать административную ответственность, поскольку законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. При этом нельзя рассматривать ответственность по ст. 74 указанного закона как специальную публично-правовую санкцию, поскольку аналогичный состав уже предусмотрен в КоАП РФ, устанавливающем административный вид ответственности.

Другим обстоятельством, подтверждающим неприменение норм ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" служит ужесточение им административной ответственности. Между тем, в соответствии с ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. То есть распространяется в том числе на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Напротив, закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Таким образом, для ужесточения ответственности требовалось внести изменения в КоАП РФ, а не принимать другой законодательный акт, вступающий в противоречие с административным кодексом. Даже в случае внесения соответствующих изменений в КоАП РФ ужесточение наказания не могло бы иметь обратной силы.

Наконец, согласно п. 1 названного выше постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ при рассмотрении дел судам следует исходить из того, что нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Вводным законом, подлежат применению после 30 июня 2002 года в части, не противоречащей Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Из этого также можно сделать вывод, что нельзя применять закон, противоречащий КоАП РФ и введенный в действие позднее. Кроме того, несмотря на "публичность" ответственности, установленной ст. 74 указанного закона, суммы штрафа по нему должны быть взысканы не в бюджет, а в пользу самого Центрального Банка Российской Федерации.

Соотношение административного и бюджетного законодательства

В соответствии с п. 5 ст. 3.5 КоАП РФ сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме. Между тем в КоАП РФ не указывается, в какой именно бюджет взыскиваются административные штрафы.

В связи с этим в практике арбитражных судов возник вопрос при применении ст. 15.25 КоАП РФ, предусматривающей взыскание административных штрафов за нарушение валютного законодательства и ст. 15.26 КоАП РФ, устанавливающей санкции за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности: в бюджет какого уровня следует взыскивать указанные санкции (федеральный или субъекта)?

Поскольку основным долгое время был вопрос, в каком порядке взыскивается штраф за неисполнение предписаний Банка России, и вправе ли он взыскивать данную санкцию в свою пользу по ст.ст. 74, 75 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", указанная выше проблема, касающаяся уровня бюджета, не всегда находила должное отражение в судебных актах.

Более того, некоторое время существовало мнение, что административные штрафы за нарушение валютного законодательства и законодательства о банках и банковской деятельности взыскиваются в доход бюджета субъекта РФ, местного бюджета (постановления N КА-А40/818-03 по делу N А40-39707/02-122-202, N КА-А40/3245-03 по делу N А40-36078/02-125-228)*(7). Обосновывая данный подход, суды указывали на необходимость применения п.1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (далее - БК РФ)*(8), в соответствии с которым штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными законодательными актами РФ.

Так, в постановлении ФАС МО N КА-А40/818-03 (дело N А40-39707/02-122-202) суд указал на то, что штраф, предусмотренный ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ за несоблюдение установленного порядка ведения учета, составления и представления отчетности по валютным операциям, а равно нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов взыскивается с учетом правил п. 1 ст. 46 БК РФ. Характерно, что в постановлении N КА-А40/818-03, как и в судебных актах первой и апелляционной инстанции по данному делу, содержится аргументация о необходимости зачисления административных штрафов по правилам ст. 46 БК РФ, но во взыскании штрафа отказывается, а потому вопрос о его зачислении в бюджет того или иного уровня в данных судебных актах не повлиял на итог рассмотрения дела.

Сложность решения такого вопроса подтверждает то, что в качестве доходной статьи бюджета в Законе г. Москвы "О бюджете города Москвы за 2003 год" от 18.12.2002 N 63*(9) рассматривается взыскание административных штрафов, в том числе за нарушение правил дорожного движения, ответственность за которые предусмотрена КоАП РФ (его нормы регулируют соответствующие отношения на федеральном уровне).

Наиболее обоснованной представляется другая точка зрения, согласно которой административные штрафы за нарушение валютного законодательства и законодательства о банках и банковской деятельности взыскиваются в доход федерального бюджета.

Эта позиция нашла отражение в следующих судебных актах ФАС МО по спору о взыскании штрафа за нарушение валютного и банковского законодательства (ст.ст. 15.25, 15.26 КоАП РФ): постановление N КА-А40/7528-02 (дело N А40-22318/02-119-116); постановление КА-А40/7831-01 (дело N А40-26657/02-94-168); постановление N КА-А41/552-03-п (А41-К2-6206/02)*(10).

Обоснованный ответ на поставленный вопрос имеет большое значение, поэтому остановимся на мотивировке разрешения проблемы подробнее.

В соответствии со ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

При этом в ст. 1.3. КоАП РФ установлены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Согласно п.3 ч. 1 к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Уровень бюджета, в который взыскиваются административные санкции, определяется в зависимости от того, какими нормами установлена административная ответственность (КоАП РФ или законом субъекта); и за нарушение какого законодательства (федерального или субъекта) установлена указанная ответственность.

В силу подп. "ж" п. 1 ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

Таким образом, законодательство о банках и банковской деятельности и валютное законодательство находится в исключительной компетенции Российской Федерации. Следовательно, административное законодательство, предусматривающее ответственность за нарушение норм указанных отраслей, не может состоять из законов субъектов РФ. Штрафы, взыскиваемые за нарушение банковского и валютного законодательства, необходимо взыскивать в федеральный бюджет.

Дополнительным аргументом в поддержку данной точки зрения является то обстоятельство, что до введения в действие КоАП РФ штраф, предусмотренный п. 2 ст. 14 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" перечислялся в доход федерального бюджета (Инструкция ЦБ РФ от 27 февраля 1995 г. N 27 "О порядке организации работы обменных пунктов на территории российской федерации, совершения и учета валютно-обменных операций уполномоченными банками"*(11)).

Еще одним доводом являются правила ст. 24.7 КоАП РФ, предусматривающие условия отнесения издержек по делу об административном правонарушении в федеральный бюджет или бюджет субъекта.

В силу п. 2 ст. 24.7 КоАП РФ издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном настоящим Кодексом, относятся на счет федерального бюджета, а издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном законом субъекта РФ, - на счет бюджета соответствующего субъекта РФ.

Согласно п. 3 названной статьи издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, относятся на счет указанного юридического лица, за исключением сумм, выплаченных переводчику. Суммы, выплаченные переводчику в связи с рассмотрением дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном настоящим Кодексом, относятся на счет федерального бюджета, а издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом и предусмотренном законом субъекта РФ, - на счет бюджета соответствующего субъекта РФ.

Следует также отметить, что взыскание административных санкций в федеральный бюджет не противоречит ст. 46 БК РФ. Согласно п. 1 указанной статьи штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными законодательными актами РФ. Тем самым правила ст. 46 БК РФ следует применять с учетом других федеральных законов.

В соответствии с п. 2 ст. 49 БК РФ в доходы федерального бюджета полностью поступают собственные неналоговые доходы. При этом, как следует из п. 4 ст. 41 указанного Кодекса, к неналоговым доходам отнесены средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации и иные суммы принудительного изъятия.

В ст. 7 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" от 24 декабря 2002 года N 176-ФЗ*(12) установлено, что доходы федерального бюджета, поступающие в 2003 году, формируются за счет доходов от применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафов, компенсаций, возмещения ущерба, - в соответствии с законодательством РФ.

Таким образом, доходы бюджета, в том числе и федерального, формируются из административных санкций, а административные санкции, предусмотренные за нарушение валютного и банковского законодательства, относятся исключительно к федеральному бюджету.

В настоящее время практика ФАС МО сформировалась на основании именно этого подхода.

А.В. Скворцов,

помощник судьи Федерального арбитражного суда

Московского округа,

кандидат юридических наук

"Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 2, март-апрель 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

*(2) "Вестник ВАС РФ", 2003, N 3

*(3) "Российская газета", N 240, 04.11.1992.

*(4) "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301.

*(5) "Собрание законодательства РФ", 15.07.2002, N 28, ст. 2790.

*(6) Постановление ФАС МО от 23 октября 2003 г. N КА-А40/8434-03; Постановление ФАС МО от 11 июня 2003 г. N КА-А40/3476-03; Постановление ФАС МО от 11 марта 2003 г. N КА-А40/818-03; Постановление ФАС МО от 25 февраля 2003 г. N КА-А41/552-03-п

*(7) Архив ФАС МО.

*(8) "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823,

*(9) "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 2, 26.12.2002,

*(10) Архив ФАС МО.

*(11) "Вестник Банка России", N 11, 20.03.1995.

*(12) "Собрание законодательства РФ", 30.12.2002, N 52 (ч. 1), ст. 5132.