О реформировании казначейского исполнения бюджетов (М.С. Иванов, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.)

О реформировании казначейского исполнения бюджетов

Согласно ст.215 Бюджетного кодекса в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. Организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами осуществляется органами исполнительной власти. Эти органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Проблемы, возникающие в процессе перехода и использования казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации, свидетельствуют о необходимости разработки теоретических вопросов в данной сфере. Следует выявить и проанализировать существующие недостатки в правовом регулировании казначейского исполнения бюджетов, что позволит, во-первых, повысить качество принимаемых нормативных правовых актов, а во-вторых, более эффективно реализовывать уже установленные нормы законодательства.

Вопрос о совершенствовании казначейского исполнения бюджетов достаточно актуален. Нужно определить, как должна строиться система расчетов, которые осуществляются посредством казначейства, в сфере государственного управления. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2004 году" указано на необходимость принятия мер по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуемо посредством проведения операций в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через систему федерального казначейства. Приоритет кассового обслуживания бюджетов всех уровней бюджетной системы в федеральном казначействе можно обосновать следующим.

Статья 71 Конституции устанавливает, что к ведению Российской Федерации относится финансовое регулирование. Целям финансового регулирования служит Бюджетный кодекс, который регламентирует правовые основы функционирования бюджетной системы и основы бюджетного процесса. Согласно Бюджетному кодексу органы государственной власти Российской Федерации определяют основы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, основы осуществления расходов всех уровней бюджетной системы и устанавливают единые формы бюджетной документации и отчетности всех уровней бюджетной системы. Порядок исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается органами государственной власти конкретного субъекта. Следует отметить и тот факт, что Бюджетным кодексом определены формы финансовой помощи от одного уровня бюджетной системы Российской Федерации другому уровню. Субсидии и субвенции предоставляются для финансирования целевых расходов, т.е. исполнение бюджетов через систему федерального казначейства позволит проконтролировать использование данных денежных средств по целевому назначению и тем самым обеспечить эффективную реализацию правовых норм. Таким образом, в настоящее время существует достаточная правовая основа для исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы федерального казначейства.

Согласно Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Для реализации этих и других полномочий государству необходимы денежные средства. От того, как построена и работает система управления государственными финансами, зависит выполнение функций государства. При этом финансовые средства государства следует отличать от финансовых средств сектора реальной экономики. Различия должны быть не только в целях получения и использования финансовых потоков, но и в порядке их обращения и учета, а также в контроле за их использованием.

Денежные средства между государством и сектором реальной экономики должны проходить через корреспондентские счета банковской системы, т.е. финансовые ресурсы государства обслуживаются Банком России, а деньги экономического сектора проходят по счетам коммерческих банков. Такое положение обеспечивает не только прозрачность движения финансовых потоков государства, но и их полную сохранность независимо от ситуаций, возникающих в экономике и в банковской системе. Эти два фактора особенно важны, поскольку, во-первых, от степени обеспеченности государства финансовыми средствами зависит реализация определенных конституционных прав граждан, во-вторых, значительную часть государственных финансовых ресурсов составляют поступления от уплаты налогов и сборов, и, следовательно, субъекты налогообложения имеют право знать, каким образом и на какие цели расходуются государственные средства.

Кроме того, эффективность работы сектора государственного управления и сектора реальной экономики можно оценить и сравнить, только если их финансовые ресурсы обособлены и учитываются на различных счетах. Это позволит сделать вывод, какому сектору экономически выгодно производить и реализовывать те или иные виды услуг. Однако подобная оценка эффективности деятельности возможна только при наличии единообразной системы учета. Стандарты и методология исполнения бюджетов должны быть едиными, что предполагает использование единых правил кассового обслуживания бюджетов всех уровней в единой системе с использованием единого программного комплекса, который позволит обеспечить эффективный контроль со стороны внешних контрольных органов.

Все изложенное свидетельствует о том, что есть объективные причины, указывающие на необходимость исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы федерального казначейства.

Существующая практика исполнения доходной части бюджетов всех уровней предполагает казначейское исполнение в системе федерального казначейства. Федеральное казначейство на своих счетах аккумулирует доходы всех уровней бюджетной системы и прогнозирует поступление доходов.

Для исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы федерального казначейства следует:

- перевести на кассовое обслуживание федеральным казначейством региональные и местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды;

- разработать унифицированные федеральные стандарты казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы;

- ввести план счетов бюджетного учета, который будет включать план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию.

Можно выделить два способа казначейского исполнения бюджетов: учетно-исполнительный и оперативного управления. Несмотря на то что широко применяется учетно-исполнительный способ, наиболее эффективным следует признать способ оперативного управления. При использовании оперативно-управленческого способа казначейского исполнения бюджетов становится возможным точное планирование расходов, постоянный и полный контроль над активами бюджетов. Кроме того, остатки средств на лицевых счетах (от сумм ежедневного финансирования) становятся доступными финансовому органу для покрытия других расходов, т.е. появляется возможность оперативно использовать не обремененный обязательствами ежедневный переходящий остаток, и, следовательно, не возникает необходимость в заемных средствах.

Таким образом, у органов казначейства появляется возможность оперировать свободными денежными ресурсами, извлекая из этого дополнительные преимущества для государства.

Следует отметить, что в период активного реформирования всей финансово-бюджетной сферы Российской Федерации и перераспределения полномочий между различными уровнями государственной власти решение задачи обеспечения управляемости и подконтрольности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы государства является важным фактором для решения экономических и социальных проблем.

В целом исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы федерального казначейства позволит качественно и эффективно управлять государственными финансовыми ресурсами на всей территории Российской Федерации.

М.С. Иванов,

младший научный сотрудник отдела финансового законодательства

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.