Правосудие как фактор совершенствования политической системы (В.В. Лапаева, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.)

Правосудие как фактор совершенствования политической системы

Главным вектором политического развития России в последнее десятилетие был переход от административно-командной системы, основанной на всевластии КПСС, к правовому государству с присущим ему разделением властей, политическим плюрализмом, с характерной для него политической конкуренцией и к многопартийности, конституирующим признаком которой является наличие реальной политической оппозиции, эффективно влияющей на политику, проводимую органами государственной власти. И при всех проблемах, срывах и потрясениях, пережитых страной за этот исторический промежуток, общее направление политического процесса до недавнего времени сохранялось. Однако последние парламентские выборы и все послевыборное развитие политической системы показали, что в ситуации произошел качественный перелом и движение пошло вспять, к тому, от чего мы с таким трудом когда-то ушли - к монополии одной партии и к сращиванию исполнительной и законодательной власти.

Исходным моментом деформации политической системы, которую мы сейчас наблюдаем, стала реализованная властью модель номенклатурной приватизации, в результате которой вместо обещанных Б. Ельциным миллионов собственников сформировалась узкая прослойка крупных собственников, получивших практически даром основные богатства страны. Неправовая природа осуществленной в стране приватизации (неправовая не только из-за многочисленных нарушений действовавшего на тот момент законодательства, но прежде всего в силу неправового характера самого законодательства, не соответствующего правовому принципу формального равенства всех членов постсоциалистического общества на равную долю в общенародной собственности*(1)) обусловила нелигитимность собственности и формирующегося на основе этой собственности общественного устройства, лишила власть реальной общественной поддержки, а простых людей - стимулов к труду. В сложившихся условиях новая политическая "элита", не находя опоры в обществе, была вынуждена (чтобы сохранить избранный ею курс реформ, а главное - контроль над властью и собственностью) создать себе квазиобщественную поддержку из чиновников, объединив их в так называемые партии власти, а точнее - в партии исполнительной власти.

Оправдываясь перед обеспокоенной общественностью, власть устами обслуживающих ее политтехнологов ссылалась при этом на усиление антиконституционных, антидемократических тенденций в развитии российской многопартийности. Действительно, подобные тенденции к середине 90-х годов набирали уже весьма опасные обороты. Одна из причин такого положения дел - недооценка органами власти роли и значения права как средства обеспечения свободного развития и нормального политического структурирования гражданского общества, их неготовность к трудной и кропотливой работе по укреплению правовых начал социально-политической жизни. В то время как чиновники, депутаты, представители бизнеса и криминальных структур увлеченно делили власть и собственность, стихийный характер политической самоорганизации гражданского общества привел к заметному усилению деструктивных моментов в развитии российской многопартийности. Тем не менее ситуация вполне поддавалась правовой корректировке. Для нормализации процессов в этой сфере необходимо было законодательно закрепить общие для всех политических партий и движений четкие и достаточно жесткие рамки конституционно-правового развития, гарантируя при этом максимально благоприятные возможности для свободного политического структурирования общества и равные условия для честной конкуренции различных политических сил, ориентированных на принципы парламентаризма и конституционализма. Только такой правовой по своей сути подход способен был уменьшить опасную степень отчуждения между властью и обществом, ввести социальные конфликты в парламентское русло и дать возможность выиграть время для выработки общественного согласия по поводу главного вопроса, без решения которого страна не сможет двигаться по пути реформ, - вопроса справедливого преобразования общенародной собственности и легитимации постсоциалистических форм частной собственности.

Однако вместо того чтобы внедрять в сферу политических отношений честные правовые правила игры, укреплять правовые формы и нормы поведения субъектов политического действия, формируя таким образом социальную базу либерально-демократического обновления всех сфер общественной жизни, исполнительная власть при поддержке доминирующих в парламенте партийных фракций, вооружившись лозунгом "управляемой демократии", начала выстраивать политическое пространство под свои бюрократические интересы. По сути дела, между исполнительной властью в лице Администрации Президента РФ и доминирующими в парламенте политическими партиями был заключен своего рода негласный договор - власть помогает этим партиям оградить себя от конкурентов, а они соглашаются на широкое участие чиновников в партийно-политическом процессе и доминирование партий исполнительной власти в парламенте и за его пределами. Именно этим молчаливым соглашением между государственной и партийной бюрократией о формировании такой коллективной партийной монополии (что-то вроде коллективной КПСС) можно объяснить то обстоятельство, что ни одна влиятельная политическая партия не возражала против широкого участия чиновников, замещающих государственные должности категории "А" (руководителей органов исполнительной власти, министров и т.д.) в выборах в представительные органы власти, нарушающего не только конституционный принцип разделения властей, но и текущее законодательство*(2). Обычные в этом случае ссылки наших политиков на западный опыт свидетельствуют скорее о лукавстве, нежели о непонимании сути дела. Ведь совершенно ясно, что на Западе партии сначала приходят к власти на выборах, а потом из своих рядов формируют исполнительную власть. У нас же чиновники, попавшие во власть без участия общества, используя полученный таким образом административный ресурс, формируют из своих рядов квазипартию, чтобы влиять на законодательную власть. Это принципиально разные модели участия чиновников в политике.

Благодаря попустительству со стороны основных политических сил, а также на волне "феномена Путина" бюрократия после нескольких неудачных попыток смогла добиться неожиданного по своим масштабам успеха на парламентских выборах 1999 г. своего очередного детища - избирательного блока "Единство", созданного в самом преддверии выборов и сразу же откровенно заявившего о себе как о "партии власти". Победа "Единства", лишь на 1% уступившего КП РФ в борьбе за голоса избирателей, переломила складывавшуюся в преддверии выборов тенденцию к усилению левого фланга за счет намечавшегося тактического союза КП РФ и блока "Отечество - вся Россия" (ОВР) и обеспечила принципиально новую расстановку сил в нижней палате парламента. Все остальное было уже делом техники, а точнее - политических технологий.

Летом 2001 г. был принят Закон о политических партиях, который установил запредельно высокую для несформировавшейся партийной системы планку численности членов для получения статуса партии (10 тыс. человек), ввел запрет на региональные партии, ликвидировал политические движения как разновидность политических общественных объединений на региональном и федеральном уровнях и закрепил целый ряд важных преференций для партий, имеющих фракции в парламенте. Затем по такой же схеме было принято и избирательное законодательство, предоставившее существенные преимущества для партий, успевших к этому времени занять устойчивые, по их мнению, позиции на политической сцене, и прежде всего в нижней палате парламента. Причем в обоих случаях был максимально задействован ресурс президентского влияния на парламент, потому что не только избирательные законы, но и закон о партиях разрабатывались ЦИК России и вносились в Государственную Думу Президентом Российской Федерации. На парламентских выборах 2003 г. беспрецедентное использование административного и медийного ресурсов (отмеченное как отечественными, так и зарубежными наблюдателями) позволило партии "Единая Россия", сформировавшейся на базе "Единства" и ОВР, существенно превысить достижение прошлых выборов и получить по федеральному избирательному округу в три раза больше голосов по сравнению с КП РФ, занявшей второе место в этой гонке (120 мандатов у партии "Единая Россия" против 40 мандатов у КП РФ). В этих условиях бывшие партнеры по договору оказались не нужны, и сейчас им срочно подыскивается более управляемая замена (говорят, объявлен тендер на новую парламентскую оппозицию).

Однако победители хорошо понимают, что им нельзя почивать на лаврах. Их задача на ближайшие пять лет - пока срабатывает фактор общественной поддержки президента - обеспечить так называемую "преемственность власти", т.е. передачу президентской власти своему выдвиженцу. Их явно не устраивает даже нынешняя, очень благоприятная для них, ситуация, поскольку еще сохраняется возможность политической конкуренции. Возможность слабая, но рисковать они не хотят, поэтому и проявили такую заинтересованность в обеспечении конституционного большинства для фракции "Единая Россия" в Государственной Думе, максимально использовав недостатки Регламента Государственной Думы и беззастенчиво меняя этот Регламент под свои интересы. Затем дело дойдет и до избирательного законодательства. Им мала даже 7%-ная планка при выборах по партийным спискам в Государственную Думу, и уже обсуждаются варианты с 10 и даже 12% (хотя в нашей ситуации, когда процесс реального политического структурирования еле теплится, и 5% - это очень много), высказываются предложения о запрете на создание избирательных блоков и т.д. Далее они будут формировать контролируемую квазиоппозицию, чтобы создать видимость двухпартийной системы американского образца вопреки всем особенностям и реалиям нынешней российской социально-политической жизни. И особое внимание уделят тому, чтобы "партизировать" госаппарат, подчинить его влиянию партии власти и обеспечить таким образом нерушимую смычку исполнительной и законодательной власти.

А пока заблаговременно они уже начали убеждать наше неискушенное в правовом отношении общество, что разделение властей - это, мол, пережиток прошлого, от которого надо освобождаться. Очень показательно в этом плане интервью видного представителя фракции "Единая Россия" в Государственной Думе Г. Бооса "Независимой газете". "Наш запрет на партийную принадлежность чиновников, - говорит он, - неправильная норма. Ее давно пора отменить - это какой-то архаизм. Еще один архаизм: так называемое разделение властей. В Германии статс-секретарь министерства - член парламента, сохраняющий депутатский статус. Разделение властей все равно не может осуществляться в полной мере, хоть забором их отгороди, хоть видеть запрети! И депутаты не могут принимать законы без правительства, которое не может вносить законы без консультаций с депутатами"*(3). Но кто же говорит, что разделение властей исключает их взаимодействие, и почему в Германии для такого взаимодействия не иметь специальных министров без портфеля, которые будут еще и депутатами? Принцип разделения властей закреплен в абз. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ. И хотя смысл его в конституции не раскрыт, Федеральный конституционный суд Германии в своем толковании Основного закона страны относит принцип разделения властей к характерным чертам немецкого правового государства*(4). Не думаю, что какой-нибудь депутат Бундестага рискнет называть конституционный принцип правового государства архаизмом. В связи с этим уместно напомнить депутату Г. Боосу, что принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации, в главе, посвященной основам конституционного строя, которую нельзя изменить без принятия новой Конституции.

Говоря о значении данного принципа для правового государства, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин сравнил разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную с основанием пирамиды, грани которой должны точно соответствовать друг другу. "Нет устойчивой исполнительной власти - общество и государство погружаются в хаос. Нет устойчивого законодательства и осуществления правосудия только судом - исполнительная власть рискует выродиться, а общество ожидает либо беспредел тоталитаризма, либо беспредел криминализации и государственного распада"*(5). При этом следует иметь в виду, что грани основания пирамиды правовой государственности не подгоняются одна под другую "стык в стык", а перекрещиваются, налагаются друг на друга. Разделение властей не исключает, а, напротив, предполагает их согласованное взаимодействие, наделяет определенными полномочиями по воздействию друг на друга, благодаря чему и достигается надлежащее единство и согласованность в функционировании государственной власти. Но очень важно, чтобы в рамках этого взаимовлияния и взаимодействия были бы созданы такие сдержки и противовесы, которые не позволяли бы одной из ветвей власти подавлять другую. В нашей же ситуации, где нет сбалансированной системы сдержек и противовесов, доминирующую роль играет исполнительная власть, а другие ветви власти оказываются в зависимом и подчиненном положении. Мы не выстроили надлежащего основания пирамиды правовой государственности, и последствия этого проявляются во всех сферах социально-правовой жизни. И в такой ситуации нам предлагают отказаться даже от того немногого, что удалось сделать по пути к разделению властей ценой столь огромных усилий.

После парламентских выборов 2003 г. можно с уверенностью сказать, что в стране на сегодняшний день нет политических сил, способных противостоять монопольной поступи "партии власти". Левая оппозиция, которая при всех своих недостатках до недавнего времени создавала противовес проправительственным партиям, не позволяя политическому процессу выходить слишком уж далеко за рамки правового пространства, утратила (полагаю, временно) рычаги влияния на ситуацию. Что же касается представителей правого фланга политического спектра, то они сейчас группируются на уровне комитетов и клубов (очень напоминающих клубные "партии знати", распространенные в Англии в ХVIII в.), из которых в лучшем случае вырастет несколько небольших партий, конкурирующих друг с другом за общий электорат. Однако ситуация не безнадежна. Да, мы переживаем сейчас кризис многопартийности, который чреват уничтожением реального парламентаризма и утратой самостоятельности законодательной власти. Но за последние десять лет в основание пирамиды формирующейся правовой государственности России удалось заложить судебную ветвь власти, включив ее "в систему сдержек и противовесов, препятствующих узурпации всей государственной власти одной из ее ветвей"*(6). И это позволяет рассчитывать на то, что правовая конструкция власти (при всех ее перекосах) сможет удержать равновесие.

Основанием для таких надежд является то обстоятельство, что Конституция РФ, выстроившая систему сдержек и противовесов между различными ветвями власти, наделила судебную власть важными инструментами корректировки дефектов действующего законодательства. Статья 46 Конституции РФ закрепила возможность судебного обжалования решений органов государственной власти и должностных лиц (в том числе и решений, имеющих нормативный характер). Это конституционно-правовое положение получило свое развитие в ст. 125 Конституции РФ, предоставившей Конституционному Суду РФ полномочия по проверке конституционности законов на основании жалоб граждан и запросов судов, а также в нормах Гражданского процессуального кодекса РФ о праве граждан (физических лиц) и организаций на оспаривание законности нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан. Инициативу по проверке конституционности федеральных законов и целого ряда иных нормативных актов могут проявлять также органы и должностные лица государственной власти, а по оспариванию законности нормативных актов - органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления, считающие, что нормативным актом нарушена их компетенция. При этом на основании решения судов акты или отдельные положения законов могут быть признаны утратившими силу (если Конституционный Суд РФ пришел к выводу об их неконституционности) либо недействующими (если суд общей юрисдикции, реализуя функцию нормоконтроля, счел что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативному акту, имеющему большую юридическую силу).

Кроме того, опираясь на норму ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, суды общей юрисдикции во всех необходимых случаях могут применять Конституцию РФ как акт прямого действия. При обнаружении неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого закона*(7). Аналогичным образом суд может применять в качестве норм прямого действия общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах и международных договорах Российской Федерации, поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ эти нормы и принципы являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Таким образом, судебная система, осуществляя контроль за конституционностью и законностью нормативных актов, получила возможность исправлять опасные перекосы законодательной системы, обусловленные экспансией в эту сферу со стороны исполнительной власти. Реализуя эту возможность, суды уже внесли важный вклад в формирование правовых основ политической системы страны, существенно укрепив правовые границы политического процесса. В качестве примера можно сослаться на правовую позицию Конституционного Суда по поводу конституционности заградительного барьера при выборах в Государственную Думу по партийным спискам. Напомним, что впервые с запросом о проверке конституционности 5%-ного барьера при выборах по партийным спискам в Конституционный Суд РФ обратился именно Верховный СудРФ еще в преддверии парламентских выборов 1995 г., когда возникла вполне реальная опасность, что число голосов, отданных за партии, не попадающие в парламент, окажется более 50%, и таким образом будет поставлена под вопрос легитимность высшего представительного органа страны. Тогда Конституционный Суд РФ отказал в принятии данного запроса к рассмотрению, сославшись на то, что регламентация оспариваемых избирательных процедур относится к компетенции законодателя, поскольку "зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности"*(8).

Однако впоследствии, рассмотрев аналогичный запрос Саратовской областной Думы, Конституционный Суд РФ постановил, что заградительный барьер соответствует положениям Конституции РФ только в той мере, в какой его применение "позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании". При этом в мотивировочной части постановления Конституционный Суд подчеркнул, что по смыслу ст. 1 и 13 Конституции РФ "демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть"*(9). С учетом этого постановления в избирательные законы были внесены соответствующие дополнения, и именно благодаря позиции Конституционного Суда РФ повышение заградительного барьера при выборах по партийным спискам до 7% в новом Законе о выборах депутатов Государственной Думы 2002 г. было дополнено нормами, гарантирующими, что в Думу попадут не менее четырех партий или блоков, за которые в совокупности подано более половины голосов избирателей.

И тем не менее надо признать, что возможности правосудия в деле формирования правовых основ политической системы используются еще весьма робко. Здесь сказывается и традиционное игнорирование роли права в политической жизни страны, и недоверие общества к судебной системе, и уже сложившаяся у наших политиков и политтехнологов привычка подменять реальное политическое действие, требующее больших усилий и квалифицированного правового сопровождения (потому что любой серьезный политический конфликт - это спор о праве), разного рода пиар-акциями. Весьма показательно в этом плане то обстоятельство, что хотя после прошедших в декабре 2003 г. парламентских выборов одной из главных тем для обсуждения среди политологов и социологов, а также в кругах правой и левой политической оппозиции стал вопрос о наличии в политической жизни страны заметных тенденций к монополизации политического и парламентского процессов, правовые аспекты этой проблемы не привлекли сколь-нибудь серьезного внимания.

Исключение из этого ряда составили общественные слушания по теме "О недопустимости монополии на власть в Государственной Думе", организованные Независимым институтом выборов и Фондом развития федерализма в феврале 2004 г. Главным предметом обсуждения стало то обстоятельство, что фракция партии "Единая Россия", добиваясь конституционного большинства в Государственной Думе, расширила свой состав за счет депутатов, прошедших в Думу при поддержке других политических партий и избирательных блоков. Это привлекло внимание к правовым аспектам порядка формирования депутатских объединений, который позволяет депутатам, выдвинутым избирательными объединениями, входить в состав фракций, созданных на основе других партий и избирательных блоков. Речь идет о норме п. 5 ст. 16 Регламента Государственной Думы, согласно которой депутаты, "не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения". На слушаниях, в частности, обсуждалась инициатива депутата В. Рыжкова по обращению в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности процитированной нормы Регламента. На наш взгляд, эта идея имеет серьезные правовые основания. Остановимся подробнее на правовом анализе данной ситуации, поскольку на этом примере, фокусирующем в себе наиболее актуальные проблемы современной политической жизни (связанные с опасностью монополизации власти одной политической силой, подавления политической конкуренции и политической оппозиции, сращивания законодательной и исполнительной ветвей власти), хорошо видно, какими большими возможностями обладает правосудие как фактор правового совершенствования политической системы.

Главной интригой последних выборов в Государственную Думу был вопрос о том, сможет ли "Единая Россия" получить конституционное большинство в нижней палате парламента. По результатам выборов эта планка партией не была достигнута. Более того, "Единая Россия" немного не дотянула и до простого большинства. В федеральном избирательном округе партия провела 120 депутатов по списку, и еще 105 кандидатов, выдвинутых и поддержанных "Единой Россией", победили в одномандатных округах. Таким образом, в общей сложности партия получила 223 мандата, т.е. менее половины от общей численности депутатского корпуса. Однако после выборов к фракции "Единая Россия" присоединилось большинство депутатов, избранных в одномандатных округах без поддержки какого-либо избирательного объединения либо выдвинутых и поддержанных другими избирательными объединениями. В числе последних оказались 24 депутата, выдвинутые другими политическими партиями, а также один депутат, прошедший по федеральному списку избирательного блока "Родина". В результате по подсчетам Независимого института выборов (на основе соответствующих протоколов ЦИК России) численность данной фракции достигла 306 человек, что составляет более двух третей от общей численности депутатского корпуса (см.: www.vibory.ru.).

Следует иметь в виду, что в теоретическом плане проблема возможности для депутата отказаться в своей парламентской деятельности от политической линии, которая была заявлена им на выборах, должна рассматриваться в контексте соотношения таких конституционно-правовых принципов, как принцип независимости парламентария и принцип народного суверенитета. Согласно конституционно-правовой доктрине принцип независимости является лишь одним из средств реализации принципа народного суверенитета, осуществляемого путем парламентского представительства интересов народа. Поэтому независимость депутата не должна наносить ущерба народному суверенитету. Под независимостью депутата понимается его независимость от различных форм группового давления - партийного, корпоративного, регионального, местнического и т.п. Но отсюда вовсе не следует, что депутат независим от политической воли избравшего его народа, что он может игнорировать волю народа в ущерб принципу народного суверенитета (а именно это, по сути дела, и произошло в процессе формирования депутатских объединений в Государственной Думе).

В современном обществе главным инструментом выражения и реализации политической воли народа в процессе формирования и осуществления государственной власти являются политические партии. "Партии,- отмечается в одном из решений Федерального конституционного суда Германии, - аккумулируют мнения, интересы и устремления относительно политической власти и ее осуществления, приводят их в сбалансированное состояние, формируют их в альтернативы, среди которых граждане делают свой выбор". Осуществляя выбор той или иной политической альтернативы, граждане отдают свои голоса кандидатам, выступающим с соответствующей политической позицией. Таким образом, в ходе выборов партия выполняет функцию посредника между избирателями и кандидатами в депутаты, она формулирует язык общения между ними, позволяющий переводить частно-групповые интересы, ожидания и притязания гражданского общества в политические требования, имеющие общегосударственное значение. Причем с окончанием выборов эта посредническая функция партий не заканчивается. Как отметил в упомянутом решении Федеральный конституционный суд Германии, политическая партия - это посредник между обществом и государством, "с помощью которого воля граждан может осуществляться и в период между выборами"*(10). Очевидно, что у политической партии нет другого способа представлять интересы граждан и осуществлять таким образом политическую волю народа, кроме как через деятельность выдвинутых ею депутатов, объединенных во фракцию или депутатскую группу, либо действующих в качестве независимых депутатов. И партия, выдвинувшая депутата, и проголосовавшие за него избиратели вправе ждать, что в своей парламентской деятельности он будет осуществлять политическую волю своих избирателей, выраженную путем голосования за ту или иную политическую альтернативу.

Важно подчеркнуть, что обязанность депутата учитывать в своей деятельности волю граждан вовсе не означает, что он связан конкретными тезисами своей предвыборной политической платформы, должен голосовать согласно указаниям партии или решениям фракции и т.п. Более того, в соответствии с общепринятой конституционно-правовой доктриной и распространенной парламентской практикой депутат, как правило, может даже выйти из фракции и из партии, не утратив своего мандата, если считает, что они перестали выражать политическую волю народа должным образом. Но в таком случае он обязан своей деятельностью доказать, что сам он лучше, чем партия, понимает суть данной воли, т.е. должен продемонстрировать более последовательное, чем у партии, осуществление политической линии, которая обеспечила ему поддержку избирателей. А это как минимум предполагает, что "партийный депутат" не примкнет к фракции партии, выдвигавшей иную политическую альтернативу, за которую его избиратели не голосовали на выборах.

Речь идет о взаимосвязи между депутатами и избирателями, выстроенной на основе их общей политико-партийной позиции, а вовсе не о зависимости депутата от партии. Предлагаемый запрет для депутатов, выдвинутых и поддержанных на выборах политическими партиями, вступать во фракцию, созданную на основе другой партии, нельзя рассматривать как элемент юридической конструкции императивного партийного мандата*(11). Эта конструкция (включающая в себя возможность отзыва депутата партией и соответственно предполагающая жесткую привязанность депутата к фракции, вплоть до запрета покидать ее) ориентирована на подчинение депутата самой партии как организации, имеющей свои собственные партикулярные (корпоративно-групповые) интересы, а не воле избирателей, выражаемой и реализуемой с помощью партии. Кроме того, линия аргументации, связанная с обоснованием введения императивного партийного мандата (а эта идея прозвучала в некоторых выступлениях на общественных слушаниях) не соответствует конституционно-правовым положениям о том, что Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации) - это представительный орган Российской Федерации, представляющий интересы всего российского народа.

С учетом сказанного можно сделать вывод, что правовой статус депутатов должен быть выстроен таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить независимость депутатов от партикулярного давления, а с другой - способствовать реализации политической воли народа, выраженной путем голосования за депутатов как сторонников определенной партийно-политической позиции. Какими способами правовой регуляции решается данная задача, зависит от конкретной исторической ситуации, от степени развитости парламентаризма, от общего состояния правовой системы и тенденций развития политико-правовой практики той или иной страны. В условиях давно сложившихся демократий при формировании правового статуса депутатов акцент делается на законодательном закреплении принципа их независимости. Что же касается соответствия парламентской деятельности депутата, заявленной им на выборах политической позиции (что является в данном случае формой реализации политической воли народа), то это обеспечивается главным образом надлежащей организацией политической и парламентской практики.

Так, в большинстве европейских конституций содержатся нормы о независимом мандате, зафиксировавшие переход от исторических форм мандата, характерных для сословных конституций, к современному парламентаризму. И хотя с точки зрения нормального правового сознания достаточно очевидно, что, голосуя за кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избиратели учитывали их партийные характеристики и были вправе рассчитывать на то, что депутаты будут проводить в парламенте линию соответствующей партии, законодательство этих стран, как правило, не содержит нормы, гарантирующей подобное "политическое постоянство" парламентариев. Правда, есть и исключения. Например, в Конституции Португальской Республики (ч. 1 ст. 163) закреплена норма, согласно которой депутаты утрачивают свой мандат, если "становятся членами другой партии, от которой они не баллотировались на выборах"*(12). Однако в большинстве демократических государств осуществление депутатской деятельности в русле выраженной на выборах политической воли народа обеспечивается силами самих политических партий без помощи со стороны законодателя.

Существенную роль при этом играет электоральная зависимость депутатов от своих избирателей и их расчет на партийную поддержку в будущем. Так, хотя согласно законодательству США принцип независимости депутата является основополагающим в его правовом статусе, политическая практика такова, что "член Конгресса должен действовать постоянно с оглядкой на своих избирателей: учитывать не только возможную реакцию в соответствующих округах на акты Конгресса, но и добиваться принятия решений (финансовые программы оказания помощи, инвестиции, правительственные контракты и т.п.), которых ждут от него избиратели", а чтобы соответствовать этим ожиданиям, депутат (будучи формально независимым от своей фракции) постоянно нуждается в поддержке и помощи со стороны руководства фракции*(13). Следует иметь в виду, что в странах развитой демократии политическая карьера - это, как правило, дело всей жизни человека, тесно связанное с партийной работой, с постепенным продвижением вверх по внутрипартийной иерархии - от низовых звеньев до выдвижения в высший представительный орган страны. Политик, установивший с помощью партии взаимодействие со своими избирателями, дорожит этой налаженной взаимосвязью и не станет перечеркивать свои политические перспективы из-за сиюминутных выгод. Все это достаточно прочно удерживает депутата в поле партийного влияния, а главное - в русле той политической линии, которую ждут от него его избиратели.

В конечном счете основными факторами, обеспечивающими приверженность депутата заявленной им на выборах политической позиции, является уровень развития партийной системы, в рамках которой исторически сложился достаточно устойчивый баланс различных политических сил, наличие сильной и самостоятельной политической оппозиции как в обществе, так и в парламенте, эффективные механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных ветвей власти и т.п. В России же в настоящее время все названные факторы фактически отсутствуют. Если до выборов в Государственную Думу 2003 г. еще можно было говорить о наличии в рамках политической системы нескольких политических центров притяжения, удерживающих "партийных" депутатов в сфере своего влияния, то после выборов стало ясно, что этот баланс разрушен. Монополизация политического и парламентского процессов со стороны так называемой "партии власти", созданной исполнительной властью с целью обеспечить дополнительные рычаги влияния на законодательную ветвь власти*(14), дала этой партии широкие возможности для давления на депутатов, избранных при поддержке других партий. А отсутствие эффективной политической оппозиции в обществе и в парламенте делает подобные политтехнологические манипуляции практически бесконтрольными.

Очевидно, что в столь различных общественно-политических условиях одна и та же модель правового регулирования парламентских процедур, предполагающая отсутствие запрета на смену депутатами своей "партийной принадлежности" будет действовать по-разному. Если в рамках парламентской практики сложившихся демократий данная правовая конструкция не только не ведет к злоупотреблению принципом независимости депутата но и в итоге способствует более полной реализации воли избирателей, то у нас ситуация совершенно иная: принцип независимости депутата используется для того, чтобы с помощью административного ресурса существенно изменить послевыборное соотношение политических сил в парламенте, искажая таким образом итоги выборов и ущемляя волю избирателей.

Для понимания масштабов и механизмов искажения воли избирателей важно иметь в виду, что оспариваемый порядок регламентации парламентских процедур - это конечное звено в длинной цепи законодательных решений, обеспечивших "Единой России" монопольные позиции в нижней палате российского парламента. Речь идет прежде всего об избирательных законах и Законе о политических партиях, в которых, как уже было отмечено, "удачно" соединились интересы исполнительной власти, стремящейся к созданию контролируемого парламента и управляемого политического пространства, с одной стороны, и партийных фракций, заинтересованных в том, чтобы оградить свои партии от превратностей честной политической конкуренции, - с другой. Однако даже в условиях созданных законодательных преференций и административного давления "Единой России" не удалось по результатам выборов получить искомое конституционное большинство в нижней палате парламента. В этом выразилась принципиальная позиция электората, который не дал этой партии и половины депутатских мандатов, создав таким образом условия для политической конкуренции и политической оппозиции. И именно Регламент Государственной Думы способствовал качественному искажению воли народа в таком принципиальном для демократии моменте, как наличие реальной политической конкуренции и политической оппозиции в парламенте и в обществе.

Применительно к конкретной ситуации последних выборов в Государственную Думу подобное нарушение волеизъявления избирателей усугубляется еще и тем обстоятельством, что народ проголосовал за депутатов, выдвинутых другими партиями (избирательными блоками), именно потому, что каждая из этих партий (блоков) в той или иной мере противопоставляла себя "Единой России", выступавшей в качестве безусловного фаворита избирательной гонки. На таком противопоставлении строилась электоральная стратегия практически всех остальных избирательных объединений не только в федеральном округе, но и в одномандатных избирательных округах. Голосуя за выдвиженцев данных объединений, избиратели учитывали их партийную позицию и рассчитывали, что они будут проводить политику, отличную (в тех или иных значимых для граждан аспектах) от политики партии "Единая Россия".

Ожидаемое избирателями подтверждение "партийными" депутатами-одномандатниками в ходе парламентской деятельности заявленной ими на выборах политической позиции могло быть обеспечено либо путем создания депутатской группы на основе соответствующей политической платформы, либо независимым голосованием депутатов, если им не удалось сформировать депутатскую группу. В связи с этим следует отметить, что создание такой депутатской группы существенно затруднялось тем, что необходимая численность была предусмотрительно повышена решением думского большинства с 35 до 55 человек практически сразу же после избрания нового состава Думы (соответствующие изменения в Регламент были внесены уже 29 декабря 2003 г.)*(15). И тем не менее у этих депутатов оставалась возможность независимого (от давления какой-либо фракции или депутатской группы) голосования в соответствии с той партийной позицией, с которой они шли на выборы. Отказавшись от этой возможности и вступив во фракцию "Единая Россия", депутаты произвольно распорядились полученными от народа мандатами в своих личных интересах, нарушив волеизъявление избирателей, которые голосовали за них как за представителей других политических партий и избирательных блоков.

Кроме того, использовав многопартийность как средство прихода к власти, они по существу отказались от принципа многопартийности, когда дело дошло до осуществления властных полномочий. Между тем в условиях демократического государства многопартийность является не только важнейшим средством выявления воли народа в ходе выборов, но и способом осуществления этой воли в процессе формирования структуры представительного органа власти и реализации его функций. Данное обстоятельство нашло отражение не только в ст. 13 Конституции Российской Федерации, гарантирующей политическое многообразие и многопартийность, но и в ст. 3 самого Регламента, согласно которой "деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов".

Таким образом, можно сказать, что депутаты, поменявшие свою партийно-политическую ориентацию, проигнорировали волю народа, который избрал их с учетом их партийной позиции, и не оправдали его доверие, отказавшись от следования этой воле в процессе своей парламентской деятельности.

Изложенная ранее аргументация, обосновывающая неконституционность п. 5 ст. 16 Регламента, в равной мере относится как к депутатам, прошедшим в Думу по спискам политических партий в федеральном округе, так и к депутатам, выдвинутым партиями в одномандатных округах. Причем применительно к депутатам-списочникам можно сказать, что неконституционность нормы Регламента, позволяющей депутатам поменять свою фракционную принадлежность, станет еще нагляднее, если реализуются идеи некоторых политтехнологов по усилению влияния исполнительной власти на деятельность оппозиционных фракций путем внедрения в них "десанта" из фракции "Единая Россия" (во всяком случае, такую возможность всерьез обсуждали применительно к фракции "Родина"). Пойдет или нет парламентская практика по этому пути, принципиального значения не имеет. Главное, что норма Регламента допускает такую возможность, а сложившаяся политическая практика не имеет внутренних механизмов, способных противодействовать подобному развитию событий. Это означает, что норма чревата серьезным искажением воли избирателей и, следовательно, противоречит Конституции РФ.

Чтобы защитить нарушенные права граждан, необходимо облечь логику политико-правового анализа ситуации в логику правовой позиции, позволяющей рассчитывать на судебную защиту нарушенных прав. Речь идет об оспаривании правомерности п. 5 ст. 16 Регламента Государственной Думы РФ, дающей возможность депутатам, выдвинутым политическими партиями и избирательными блоками, вступать в депутатские объединения, созданные на основе других избирательных объединений. При этом следует иметь в виду, что правовая позиция по данному вопросу (во всяком случае, с точки зрения формы ее изложения) во многом зависит от того, какой путь защиты нарушенного права мы выберем.

Прежде всего можно обратиться в Конституционный Суд РФ. Возможность подобного обращения вытекает из нормы ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, согласно которой Конституционной Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Государственной Думы. По-видимому, это будет первое обращение по поводу такого нормативного акта, как Регламент Государственной Думы.

В связи с этим следует отметить, что и зарубежный опыт проверки конституционности парламентских регламентов весьма ограничен. Как свидетельствует анализ конституционного судопроизводства зарубежных стран, осуществляемый Международным отделом Конституционного Суда РФ, дела по проверке конституционности парламентских регламентов крайне редко встречаются в общем массиве судебных решений. Характерная для конституционного правосудия стран развитой демократии политика невмешательства во "внутренние дела" парламентов в значительной мере обусловлена не столько отсутствием проблем в данной области*(16), сколько историческими традициями, сложившимися в эпоху утверждения парламентаризма в борьбе с феодальными ограничениями автономии парламента и независимости парламентариев. Приверженность таким традициям отмечается, в частности, в одном из решений Конституционного Суда Итальянской Республики - в постановлении от 17 октября 1996 г., дело 379/1996 (информационная база CODICES Венецианской комиссии Совета Европы). Однако Конституционный Суд Италии подчеркивает наличие в конституционной системе достаточно четкого обозначения границ подобной самостоятельности парламента: если какой-либо аспект поведения, говорится в решении Суда, "выходит из-под действия оценочной (квалификационной) способности парламентского регламента и не оказывается целиком подчиненным его дисциплине (так как вовлекаются также личные блага других членов Палат или блага, принадлежащие третьим лицам), должно преобладать "большое правило" правового государства и последовательный режим юрисдикции, которому нормально подлежат в нашей конституционной системе все юридические блага и все права".

Такое понимание границ самостоятельности парламента обозначает те параметры, в которых возможна конституционно-правовая оценка нормативных положений регламентов палат. В последние годы, как отмечает заведующий Международным отделом Конституционного Суда РФ Е.Г. Пыриков, наметилась тенденция к использованию этих возможностей в конституционном правосудии стран, относящихся к молодым демократиям (и прежде всего государств СНГ).

В обращении в Конституционный Суд РФ речь может идти о проверке соответствия Регламента положениям Конституции, согласно которым Российская Федерация - это демократическое правовое государство (ч. 1. ст. 1); "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ", который "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти:" (ч. 1 и ч. 2 ст. 3); высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3); в Российской Федерации признается политическое многообразие и многопартийность (ч. 3 ст. 13); государство гарантирует равенство прав и свобод гражданин независимо от принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 19), а каждый гражданин имеет "право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей" (ч. 1 ст. 32); парламент Российской Федерации является представительным органом (ст. 94). При этом целесообразно сконцентрировать внимание прежде всего на противоречии Регламента конституционному праву граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей, которые наделяются властью народом на свободных выборах. Причем указанное конституционное право граждан надо толковать в рамках системного анализа всех перечисленных норм Конституции РФ.

Следует иметь в виду, что более детально данное право гражданина закреплено в ст. 2 и 25 ратифицированного нашей страной Международного пакта о гражданских и политических правах, где говорится, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации по политическим убеждениям и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность "принимать участие в ведении государственных дел: через посредство свободно выбранных представителей"*(17). Кроме того, данное право закреплено в ст. 3 Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, согласно которой государства - участники Конвенции обязаны "проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти". В своем толковании этой статьи Европейский Суд исходит из того, что указанной здесь обязанности государства обеспечить свободное волеизъявление народа корреспондируют субъективные избирательные права каждого отдельного гражданина, включающие в себя "право голоса" и "право выдвигать свою кандидатуру при выборах органа законодательной власти"*(18). В нашем случае речь идет о "праве голоса" гражданина, которое одновременно есть и его право на свободное волеизъявление, и его право на участие в управлении делами государства через своих представителей, избираемых на свободных выборах.

Правда, возможность подобного обращения в Конституционный Суд РФ существенно осложняется тем, что отдельный гражданин не может подать жалобу на нарушение его конституционного права, поскольку оспаривается не закон, а Регламент Государственной Думы, являющийся подзаконным нормативным актом*(19). В этом случае согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ обращение должно иметь форму запроса от одной пятой депутатского корпуса. Очевидно, что в нынешних условиях доминирования в Думе фракции "Единая Россия" собрать такое число подписей под обращением будет весьма проблематично. Сложившаяся ситуация, при которой нарушение конституционного права граждан не может быть обжаловано самими гражданами в Конституционном Суде, обусловлена тем обстоятельством, что Регламент, призванный решать внутренние процедурные вопросы работы палаты, берет на себя не свойственную природе этого нормативного акта нагрузку по регламентации правового положения депутата, его прав и обязанностей как члена парламента, правовых основ его взаимодействия с политическими партиями и т.п. Очевидно, что подобные вопросы должны быть урегулированы не в Регламенте, а в соответствующих федеральных законах - прежде всего в Законе о статусе депутата и Законе о политических партиях. А Регламент как подзаконный акт должен соответствовать нормам Конституции и действующего законодательства. Иначе оказывается, что внутренний акт палаты парламента подменяет собой не только федеральные законы, но и Основной закон страны.

Если запрос в Конституционный Суд РФ организовать не удастся, то следует попытаться использовать возможность судебной защиты, предоставляемую п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ, согласно которому Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела (а защита избирательных прав граждан относится к гражданскому судопроизводству) об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства и иных федеральных органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан. К числу таких нормативных правовых актов "иных федеральных органов государственной власти" относится и Регламент Государственной Думы. В соответствии со ст. 252 ГПК РФ гражданин, считающий, что нормативный акт (в нашем случае - Регламент Государственной Думы) нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией России, законами и другими нормативными актами, вправе обратиться в Верховный Суд РФ с заявлением о признании этого нормативного акта полностью или частично противоречащим закону. При этом, в заявлении гражданина об оспаривании п. 5 ст. 16 Регламента Государственной Думы речь должна идти не о неконституционности положений Регламента (поскольку согласно ч. 2 ст. 125 Конституции проверка конституционности нормативных актов Госдумы относится к компетенции Конституционного Суда РФ), а об их несоответствии п. 2 ст. 4 Закона о гарантиях избирательных прав граждан, в котором говорится, что гражданин Российской Федерации имеет право избирать органы государственной власти независимо от принадлежности к общественным объединениям, а в преамбуле подчеркивается, что государством гарантируется свободное волеизъявление граждан на выборах.

Если Верховный Суд РФ установит, что Регламент Государственной Думы как подзаконный нормативный акт противоречит закону, то по смыслу п. 2 ст. 253 ГПК РФ он должен признать его недействующим в части оспариваемой нормы. Правда, реализация данного полномочия Верховного Суда в настоящее время затруднена из-за отсутствия законодательной регламентации процедуры принятия таких решений (см. постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ и от 27 января 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ). Однако отказ принять обращение гражданина на основании отсутствия законодательной процедуры защиты его права, по сути дела, означает отказ в правосудии. В данном случае получение такого отказа даст возможность продолжить отстаивание избирательных прав граждан в Европейском Суде по правам человека, поскольку будут исчерпаны все внутренние средства правовой защиты.

С жалобой в Суд может обратиться любой гражданин, считающий, что его права, предусмотренные Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, нарушены нормативными актами или действиями должностных лиц. Согласно ст. 34 данной Конвенции "Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушений: прав, признанных настоящей Конвенцией или протоколов к ней". В соответствии с этим правовое обоснование обращения в Европейский Суд по правам человека российского гражданина (группы граждан) с жалобой о нарушении его (их) права на свободное волеизъявление при выборе законодательной власти состоит в том, что применение рассматриваемой нормы Регламента Государственной Думы привело к нарушению его избирательного права, гарантированного ст. 3 Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, согласно которой государства, подписавшие Конвенцию, "обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти".

Принципиальное значение для обоснования правомерности такого обращения имеет то обстоятельство, что Европейский Суд признает наличие "взаимозависимости, которая существует между выборами и составом законодательного органа"*(20). Это означает, что законодательство, определяющее состав законодательного органа (и в частности, регламентирующее порядок формирования депутатских объединений) также должно быть подчинено задаче обеспечения свободного волеизъявления избирателей. В своем решении по делу Гитанас и другие против Греции от 1 июля 1997 г. Суд отметил, что государства могут достаточно свободно в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, исходя из необходимости "обеспечить независимость членов Парламента, а также свободное волеизъявление избирателей"*(21).

Очевидно, что эти две задачи - обеспечение независимости парламентариев и свободного волеизъявления избирателей - могут входить в противоречие друг с другом. В связи с этим следует иметь в виду, что в решении по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии Суд со ссылкой на текст преамбулы Конвенции специально подчеркивает, что норма, гарантирующая свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти, имеет основополагающее значение в структуре Конвенции, поскольку в ней закреплен принцип, присущий подлинно демократическим правовым режимам, в рамках которых наилучшим образом обеспечивается соблюдение прав человека и основных свобод*(22). Данная правовая позиция Суда означает, что в случае противоречия между нормами, закрепляющими принцип свободного волеизъявления народа в выборе законодательной власти, и нормами, обеспечивающими независимость парламентариев, приоритет должен быть отдан нормам, гарантирующим свободное волеизъявление народа.

Однако, признавая приоритетное значение права граждан на свободное волеизъявление при выборе органов законодательной власти для установления демократического правопорядка, Суд исходит из того, что этот приоритет не носит абсолютного характера и может быть оговорен определенными условиями. Отсюда, как отмечает Суд, следует возможность введения "подразумеваемых ограничений" при определении данного права в национальном законодательстве (в том числе и с целью обеспечить независимость парламентариев). Но подобные "ограничения, допускаемые в настоящей Конвенции: не должны применяться для иных целей, нежели те, для которых они были предусмотрены" (ст. 18 Конвенции). Конкретизируя это положение, Суд выработал правовую позицию, согласно которой ограничения прав граждан должны отвечать следующим требованиям: 1) условия, установленные национальным законом, не могут ограничивать права граждан до такой степени, чтобы выхолащивалась сама суть этих прав и они стали бы неэффективными; 2) эти ограничения должны преследовать правомерные цели; 3)используемые государством средства должны быть соразмерными*(23). Принимая решение по делу, суд обязан проверить, выполнены ли все эти условия таким образом, чтобы было обеспечено свободное волеизъявление избирателей.

При этом, как отмечает Суд, следует рассматривать избирательную систему в контексте той обстановки, в которой она функционирует: "любая избирательная система должна оцениваться в свете политического развития страны, и поэтому определенные ее детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере при условии, что действующая система обеспечивает "свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти". Поэтому при подготовке обращения в Суд от имени конкретного избирателя (группы избирателей) необходимо обосновать следующие моменты: 1) в нынешнем контексте "политического развития страны" применение рассматриваемой нормы Регламента Государственной Думы ограничивает право гражданина (группы граждан) на свободное волеизъявление при выборе законодательной власти в такой степени, что выхолащивает суть этого права и делает его неэффективным; 2) в реальности применение данной нормы направлено не на обеспечение независимости парламентариев, а на иные - неправомерные по своей сути - цели; 3) средства, формально используемые для обеспечения независимости депутатов, несоразмерны этой цели.

В соответствии с такой логикой выстраивания правовой позиции по данному делу можно сказать следующее.

1. Голосуя в одномандатном округе за депутата, принадлежащего, например, к политической партии "Союз правых сил" (или по федеральному округу за список Народной партии и т.д.), избиратель, обратившийся с жалобой в Европейский Суд по правам человека, рассчитывал, что избранный им депутат будет проводить политику, отличную от политики партии "Единая Россия". То обстоятельство, что депутат, выдвинутый СПС, вошел после избрания во фракцию "Единая Россия", означает не просто искажение воли избирателя и ограничение его права на свободное волеизъявление, а прямое игнорирование этой воли и нарушение этого права.

Для понимания политического контекста, в котором было осуществлено присоединение депутата к данной фракции, и для оценки масштабов искажения воли других избирателей следует иметь в виду, что применение нормы п. 5 ст. 16 Регламента стало (как было показано) последним звеном в процессе реализации целой серии законодательных решений, способствовавших наращиванию монополизации парламентского процесса. Именно поэтому применение данной нормы Регламента привело к качественному искажение воли избирателей в таком принципиальном для демократии моменте, как наличие реальной политической конкуренции и политической оппозиции в парламенте. Таким образом, право граждан на свободное волеизъявление было нарушено в наиболее существенном для этого права моменте и оказалось ограниченным до такой степени, что фактически утратило свою действенность.

2. Отказ депутата, выдвинутого Союзом правых сил в одномандатном округе, от статуса независимого депутата и присоединение к фракции "Единая Россия" фактически лишил его возможности свободного голосования, необходимого для выражения политической позиции и интересов обратившегося в Европейский Суд избирателя, поскольку депутат оказался в весьма жесткой зависимости от позиции данной фракции и от принятой в ней фракционной дисциплины. Таким образом, применение рассматриваемой нормы Регламента, будучи формально нацеленным на обеспечение принципа независимости депутатов, в данном конкретном случае (как и в целом ряде аналогичных случаев), напротив, привело к прямо противоположным правовым последствиям. Следовательно, можно сказать, что применение этой нормы фактически было направлено на реализацию совсем иных целей, не связанных с обеспечением независимости депутатов. Очевидно, что к числу таких целей относится установление доминирующего положения фракции "Единая Россия" в нижней палате парламента и ограничение возможностей для эффективной политической конкуренции и политической оппозиции.

3. Средства, используемые для обеспечения независимости депутатов оказались несоразмерны этой цели, поскольку привели таким последствиям, которые не соответствуют целому ряду положений Конституции РФ, гарантирующих в своей совокупности свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти. В результате были нарушены такие фундаментальные принципы конституционно-правовой демократии, как: 1) принцип народовластия, в соответствии с которым соотношение депутатских мест в парламенте, деление депутатского корпуса на большинство и меньшинство определяются волей народа, голосами избирателей, а не процедурными приемами, игнорирующими результаты выборов; 2) принцип политического многообразия и многопартийности состава избранного гражданами депутатского корпуса; 3) принцип защиты меньшинства, который применительно к парламентской деятельности означает, что большинство в процессе принятия решений должно уважать права депутатов, остающихся в меньшинстве, и учитывать их позиции и интересы (понимая, что это позиции и интересы проголосовавших за них избирателей), а не подавлять меньшинство и монополизировать представительную власть*(24).

Разумеется, высказанные здесь соображения могут быть уточнены и конкретизированы. Но в целом правовой характер изложенной позиции, соответствующий Конституции Российской Федерации и общепризнанным принципам и нормам международного права, дает основания рассчитывать на успех ее защиты в судебном порядке как на национальном, так и на международном уровнях.

В.В. Лапаева,

доктор юридических наук,

главный научный сотрудник Российской академии правосудия

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее см.: Нерсесянц В.С. Национальная идея России во всемирно-исторической программе равенства, свободы и справедливости. - М., 2001; Он же. Философия права. - М., 2000. - С. 106-132.

*(2) См.: Комментарий к Федеральному закону о политических партиях / Под ред. В.В. Лапаевой. - М., 2002. - С. 50-52.

*(3) Независимая газета. - 2004. - 6 апреля. - С.10.

*(4) См.: Вводная статья к Основному закону ФРГ / Конституции государств Европейского союза. - М., 1997. - С. 178; Государственное право Германии. - М., 1994. - Т. 1. - С. 31.

*(5) Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России // Законодательство и экономика. - 2004. - N 2. - С.9.

*(6) Судебная власть. - М., 2003. - С.20.

*(7) Такую трактовку дал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия". Правда, в юридической литературе существует и иная точка зрения. Так, по мнению И.Л. Петрухина, суды общей юрисдикции должны обращаться с запросом в Конституционный Суд не только в случаях неопределенности в вопросе о конституционности того или иного закона, но и во всех случаях применения ими Конституции РФ как акта прямого действия (см.: Судебная система. - М., 2003. - С. 93).

*(8) Российская газета. - 1995. - 6 декабря.

*(9) Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда РФ. - М., 2000. - С. 660 и 675.

*(10) Государственное право Германии: - С. 88, 89.

*(11) Именно в таком контексте рассматривалось в Думе 3 марта 2004 г. предложение В.В. Жириновского о внесении поправки в Федеральные законы "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которой депутат, присоединившийся к фракции другой партии, лишается мандата. Поправка была отклонена (за отклонение проголосовало 240 человек, против - 82 при трех воздержавшихся). См.: Шкель Т. Партбилет для премьера // Российская газета. - 2004. - 4 марта.

*(12) Конституции государств Европейского Союза: - С. 562.

*(13) Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. - М., 1998. - С. 147.

*(14) См.: Лапаева В.В. Закон о политических партиях: вопросы взаимодействия партий с государством // Журнал российского права. - 2002. - N 4.

*(15) Это решение, фактически заблокировавшее возможность для депутатов-одномандатников, выдвинутых избирательными объединениями, создать хотя бы одну депутатскую группу, выглядит весьма сомнительным с точки зрения конституционного принципа равенства политических партий и равенства прав избирателей. В связи с этим представляет интерес одно из решений Конституционного Суда Украины, признавшего не соответствующим Конституции страны постановление Верховной Рады Украины, согласно которому фракции в нижней палате украинского парламента могут создаваться только на основе политических партий и избирательных блоков, прошедших в парламент по федеральному округу в рамках пропорциональной избирательной системы (таким образом, вводился запрет на создание депутатских групп из депутатов-одномандатников). См.: Решение Конституционного Суда Украины от 3 декабря 1998 г. по делу о соответствии Конституции Украины постановления Верховной Рады Украины "О внесении изменений в Регламент Верховной Рады Украины" (информация получена в Международном отделе Конституционного Суда Российской Федерации).

*(16) О теоретической неразработанности проблемы соотношения конституций и регламентов законодательных органов власти и о возможных подходах к ее решению см., напр.: Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. - М., 2003. - С. 64-73.

*(17) Международные акты о правах человека: Сборник документов.- М., 1998. - С. 60.

*(18) Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии: Судебное решение от 2 марта 1987 г. // Европейский Суд по правам человека: Избранные решения - М., 2000. - Т. 1. - С. 534.

*(19) По поводу подобных ситуаций, связанных с отсутствием у граждан права оспаривать неконституционность подзаконных нормативных актов, специалистами справедливо отмечается целесообразность "расширения компетенции Конституционного Суда РФ, обоснованного явной недостаточностью других средств судебной защиты" (см.: Судебная власть: - С. 342).

*(20) Цит. по: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации. - М., 2002. - С. 395.

*(21) Европейский Суд по правам человека: - Т. 2. - С. 458.

*(22) Европейский Суд по правам человека: - Т. 1. - С. 533.

*(23) Там же. - Т. 1. - С. 535; Т. 2. - С. 458.

*(24) В связи с этим следует отметить, что в ряде рекомендаций и резолюций Парламентской Ассамблеи Совета Европы защита прав меньшинства и обеспечение надлежащего статуса политической оппозиции в парламентах государств - членов Совета Европы рассматриваются в качестве важного элемента европейского правопорядка. Так, в Резолюции ПАСЕ 1154 (1998 г.) "Демократическое функционирование национальных парламентов" отмечается, что члены парламента избираются для того, чтобы представлять интересы и стремления народа, и что необходимо переосмыслить взаимоотношения между большинством и меньшинством в парламенте таким образом, чтобы предоставить оппозиции статус, который позволил бы ей играть ответственную и конструктивную роль. В контексте рассмотренной проблемы особое значение имеет п. 3 Резолюции, в котором подчеркивается, что "в условиях представительной демократии стремление граждан принимать активное участие в делах публичного характера выходит далеко за рамки простого участия в выборах" (цит. по: Стандарты Совета Европы в области прав человека: - С. 393).