Право граждан на жилище: теоретические и законодательные основы (Л.М. Пчелинцева, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.)

Право граждан на жилище: теоретические и законодательные основы

Исследованию различных аспектов проблемы сущности и содержания права граждан на жилище придавалось традиционно важное значение не только в теории гражданского и жилищного права, но и в теории и истории государства и права (с позиции рассмотрения места права на жилище в системе прав и свобод человека), в конституционном (государственном) праве (исходя из последовательного закрепления права граждан на жилище начиная с 1977 г. в конституциях СССР, РСФСР и Российской Федерации как вида социально-экономических прав) и в праве социального обеспечения (с точки зрения рассмотрения права граждан на жилище в системе мер социальной поддержки населения). Некоторые отношения, возникающие при реализации права граждан на жилище, регламентируются нормами административного права (установление административной ответственности за нарушение правил пользования, содержания и ремонта жилых помещений, правил предоставления коммунальных услуг, порядка и правил жилищного строительства, а также включение отдельных жилищных прав и преимуществ в систему гарантий определенных категорий государственных служащих), финансового и бюджетного права (финансовое обеспечение мероприятий по реализации права граждан на жилище), а также военного права (основания и условия возникновения права на жилище военнослужащих и приравненных к ним лиц).

В последнее время вопросы, связанные с обозначенной проблемой, стали предметом достаточно серьезного внимания российских правоведов. Обычно предпринимаемые в этом отношении исследования касаются таких ее аспектов, как анализ "прежних и нынешних конституционных норм права на жилище"*(1) или понятие и правовая природа конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в современных условиях*(2). Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к сущности права граждан на жилище, получили достаточное освещение в юридической литературе. "Недостаток исследований феномена права на жилище сказывается в первую очередь на состоянии жилищного законодательства в целом. Видимо, трудности разработки и принятия Жилищного кодекса РФ также в некоторой степени объясняются данным обстоятельством", - справедливо подчеркивает Е.В. Богданов*(3).

Одним из главных достижений современной отечественной правовой мысли, имеющим принципиальный характер, стало закрепление в ст. 2 Конституции РФ с учетом требований международно-правовых актов нормы, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Государство же обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Данная конституционная норма явилась одним из базисных ориентиров для определения дальнейшего направления развития всех отраслей российского законодательства (в том числе жилищного) и послужила импульсом для исследования различных аспектов прав и свобод человека в юридической науке.

В контексте рассматриваемой темы можно утверждать, что норма ст. 2 Конституции является во многом основополагающей для понимания сущности ст. 40 Конституции, закрепившей следующие основные положения:

- каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища;

- органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;

- малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленным законом нормами.

Эти конституционные нормы и определяют направления системного анализа сущности права граждан на жилище в юридической науке на современном этапе.

Согласно мнению, высказанному большинством авторов в научной литературе по теории государства и права и поддерживаемому ведущими отечественными специалистами в области правового обеспечения прав и свобод граждан - Лукашевой Е.А., Нерсесянцем В.С., Переваловым В.Д., Пяткиной С.А., Колотовой Н.В. и другими, право на жилище по своему содержанию входит в состав социальных прав, направленных на обеспечение и защиту потребностей и интересов человека, будучи "одним из аспектов обеспечения достаточного уровня жизни"*(4). В целом подобный подход разделяется и в литературе по жилищному праву, в которой право на жилище относится к числу прав социально-экономического характера*(5).

При этом Лукашева Е.А. полагает, что в современных условиях права, содержащиеся в конституциях и важнейших международно-правовых документах по правам человека, относятся к основным правам человека, "составляют стержень правового статуса индивида". Исходя из предложенного ею критерия право на жилище, как закрепленное в ст. 40 Конституции России, может быть отнесено к категории основных прав человека. Аналогичного взгляда придерживается Литовкин В.Н., характеризуя конституционное право граждан Российской Федерации на жилище как "сущностное право, фундаментальное", что верно отражает его правовую природу и значение в обеспечении достойного уровня жизни граждан. Признание права каждого на достаточное жилище, отмечают Иваненко В.И. и Иваненко В.С., имеет очень важное значение. Это признание особой значимости пригодного и безопасного места проживания всех и каждого для обеспечения человеческого достоинства, физического и психического здоровья и качества жизни в целом*(6).

В то же время Ковлер А.И., рассуждая о международных стандартах прав человека, не выделяет в составе социальных прав право на жилище как таковое*(7).

В предлагаемом Глухаревой Л.И. перечне так называемых всеобщих прав (т.е. прав, которыми обладает и должен иметь реальную возможность осуществлять каждый человек в любой стране), куда включено, например, право на свободу передвижения и право на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния, тоже отсутствует прямое упоминание о праве на жилище. Несмотря на сделанную ею оговорку, что перечень всеобщих прав изначально был и остается открытым, можно констатировать наличие вполне определенной тенденции исключения права на жилище из числа основополагающих прав человека. Более того, в научной литературе высказывается даже мнение, согласно которому все социально-экономические права (а значит, исходя из общепринятого взгляда, и право на жилище) относятся к категории так называемых "мнимых", т.е. не принадлежащих в собственном смысле человеку, а относящихся к некоторым задачам и целям государства и зависящих от возможностей конкретной страны, в связи с чем за их защитой нельзя обратиться в суд. Этим они отличаются от подлинных прав (гражданских и политических), гарантированных государством и обеспеченных судебной защитой. В обоснование этой позиции приводятся доводы о том, что социально-экономические права не выражают суть человеческой природы, их возможная реализация зависит от компонента величин переменного характера (экономика, социальная сфера, воля государства, усмотрение чиновников и др.). Основанный на таких рассуждениях вывод сводится к следующему: поскольку в небогатом государстве отсутствуют средства на социальные программы - "ни один суд не может заставить предоставить жилье"*(8).

Подобный подход к правам человека получил критическую оценку в научной литературе. Его корни видят в либеральном подходе к определению целей и способов достижения своих прав человеком, который при этом всецело полагается на такие личные качества, как предприимчивость, дисциплинированность, удачливость и повышенные способности. Однако жизнь опровергает надежность этих опор. Следование теории подлинных и "мнимых" прав человека на практике приводит к негативным явлениям и процессам во всех сферах жизнедеятельности общества. По мнению и отечественных и зарубежных исследователей, ошибка реформаторов в посткоммунистических странах Восточной Европы заключалась в том, что они отдали приоритет формальным гарантиям политической свободы в ущерб социальным правам населения, а это в итоге привело к дестабилизации социально-экономической системы и поставило под вопрос достижение декларированной цели - лигитимация новых демократических режимов и переход к свободной рыночной экономике.

В связи с изложенным уместно высказать следующие соображения.

Социально-экономические права составляют особую группу основных прав и свобод человека. Они, как известно, касаются положения человека в сфере труда, быта, занятости, благосостояния, социальной защищенности, образования и преследуют цель обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека. Социально-экономические права неотделимы от гражданских (личных) и политических прав и все вместе составляют единый правовой статус человека и гражданина. Как верно подметила Колотова Н.В., "приоритет прав человека выражается в неразделимости и взаимосвязанности социально-экономических прав с гражданскими и политическими, в законодательном предоставлении равных социальных возможностей, а не фактического социального равенства"*(9).

Природа социально-экономических прав напрямую связана с социальной политикой государства, а их реализация и степень защиты зависят от экономического потенциала государства. Соблюдение социально-экономических прав граждан требует от государства осуществления целого комплекса мер, создания системы правовых и материальных гарантий, что не может быть сделано в краткие сроки, а потому расценивается как задача, решаемая постепенно. Все сказанное относится и к праву граждан на жилище как к одному из социально-экономических прав граждан России - важной составляющей их правового статуса в целом.

Несомненно, практическая реализация нормы о праве каждого на жилище, закрепленной в ст. 40 Конституции, тесно связана с экономическими возможностями государства, политической и правовой ситуацией в стране. Тем не менее это право является подлинным, а не правовым стандартом, к которому должно стремиться государство в своей политике.

Речь может лишь идти о достижении разумного баланса между экономическими возможностями государства и объемом, формами реализации социальных прав граждан, в том числе и конституционного права граждан на жилище. Богданов Е.В. справедливо обращает внимание на то, что "государство приняло на себя обязанности по созданию условий для осуществления гражданами права на жилище, поскольку не может быть права без соответствующей обязанности, и наоборот - обязанности без корреспондирующего ей права". Не соглашаясь с позицией Мамута Л.С., ставящего под сомнение наличие обязанностей государства, корреспондирующих социально-экономическим правам, и анализируя нормы ст. 40 Конституции, иных законодательных актов и различные точки зрения, высказанные в юридической литературе относительно сущности права на жилище, Богданов Е.В. приходит к выводу, что "граждане и государство находятся в правовой связи, то есть в правоотношениях. Однако праву на жилище и правоотношениям, элементом которого оно является, присущи весьма специфические свойства".

Конституционное право на жилище является субъективным правом граждан и реализуется в различных по юридической природе правоотношениях: общих конституционных правоотношениях, организационных (административных), имущественных (гражданских) правоотношениях и др. Так, общие конституционные правоотношения, возникающие между гражданином и государством, порождают вполне определенные обязанности государства в лице государственных органов перед гражданами (обеспечить условия для беспрепятственного осуществления гарантированного Конституцией Российской Федерации права на жилище; поощрять жилищное строительство; малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье, предоставить его бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными в законе нормами). В рамках имущественных (гражданских) правоотношений осуществляется покупка, продажа, дарение, наем гражданами жилых помещений. Организационные (административные) правоотношения возникают по поводу учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, при распределении жилых помещений для заселения их по договору социального найма, выдачи ордера и т.п.

Можно привести и другие свидетельства того, что реализация гражданами конституционного права на жилище с учетом его сложности и многоаспектности осуществляется в разных правоотношениях и соответственно регулируется разнообразными по содержанию юридическими нормами, а не только той, в которой данное субъективное право сформулировано в общем виде. По этому поводу Комаровым С.А. и Ростовщиковым И.В. высказано весьма характерное соображение, отражающее, на наш взгляд, специфику правовой природы права граждан на жилище: "Использование субъективного права на деле означает осуществление положений целой системы разных по своей юридической природе норм, в которых могут конкретизироваться содержание данного права, условия, порядок его использования и прочие аспекты"*(10).

Следует обратить внимание еще на одно обстоятельство, непосредственно относящееся к субъективному конституционному праву граждан на жилище. В процессе реализации права на жилище на практике граждане сталкиваются не только с необходимостью применения совокупности норм различных отраслей права, но и с необходимостью учета собственных финансовых возможностей. Однако в предусмотренных законодательством случаях они вправе рассчитывать на помощь со стороны государства.

То, что в содержание права на жилище может входить такое правомочие, как право на получение гражданином в установленных случаях и порядке финансовой поддержки государства, обратили внимание эксперты Совета Европы в ходе обсуждения проекта нового Жилищного кодекса Российской Федерации, состоявшегося 22-23 сентября 2003 г. в Страсбурге. Предметом внимательного сопоставительного анализа экспертов стали положения ст. 40 российской Конституции и соответствующие ей нормы проекта (ст. 1, 2, 59 и др.). Предлагая доработать проект в этой части, эксперты основывались, в частности, на следующих позициях профессоров Фернандо Лопеза Рамона и Андре Жомини:

- "...исправление ситуации с жильем непросто обеспечить одними лишь рыночными механизмами" (п. 1 заключения Фернандо Лопеза Рамона);

- "...нельзя говорить о несопоставимости права на жилище с рыночной экономикой, принимая во внимание экономическое положение нуждающихся: Очевидно, что соответствующие категории граждан не должны оказываться перед лицом решения этих проблем рыночными законами" (п. 3 заключения Фернандо Лопеза Рамона);

- "для лиц, которые не находятся в нужде и которые располагают достаточными средствами для обеспечения себя жильем без помощи государства, гарантия права на жилье имеет другое значение" (п. 14 заключения А. Жомини).

Таким образом, право граждан Российской Федерации на жилище не может считаться "мнимым", поскольку закреплено на высшем законодательном уровне и подкрепляется обязанностью государства по созданию благоприятных условий гражданам для его реализации. Речь может идти лишь о степени (объеме) и формах участия государства в реализации этого права различными слоями населения.

Позиция отдельных авторов, основанная на фактическом отрицании прямого действия права на жилище, не может быть поддержана как не соответствующая положениям ст. 40 Конституции, устанавливающей, что "каждый имеет право на жилище". Очевидно, на формировании такой позиции не в последнюю очередь могло сказаться толкование некоторых норм международного права о праве граждан на жилище и решений Европейского Суда по правам человека, отличающихся в некоторой степени непоследовательностью.

Признание права на жилище как важнейшей составной части более широкого права каждого человека на достойный жизненный уровень произошло лишь в середине XX столетия. Во Всеобщей декларации прав человека (ст. 25) впервые было закреплено право каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния и его семьи.

Нормы о праве на жилище как составной части права каждого на достаточный жизненный уровень содержатся и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (п. 1 ст. 11). Причем, как следует из п. 1 ст. 12 Пакта, обязательным является условие свободы выбора человеком места жительства. Необходимость уважения жилища человека констатирована в ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

После принятия Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах право на достаточное жилище стало частью общепризнанных стандартов прав человека. Подтверждение тому принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1998 г. Глобальная стратегия в области жилья до 2000 г., где, в частности, указывается, что право на надлежащее жилище получило всеобщее признание со стороны международного сообщества. Согласно определению Глобальной стратегии достаточное жилище означает надлежащую жилую площадь, надежную защиту частной жизни, надлежащую безопасность, надлежащее освещение и вентиляцию, надлежащую базовую инфраструктуру, надлежащее расположение в отношении производственных и других важных объектов, причем все это - за умеренную плату.

Позднее право на жилище получило свое развитие в других документах по правам человека. Так, в новой редакции ст. 31 Европейской социальной хартии (Страсбург, 3 мая 1996 г.) закреплена обязанность государств принимать меры, направленные на содействие доступу к жилью, отвечающему должным требованиям; предотвращение бездомности и сокращение ее масштабов с целью ее постепенной ликвидации; на поддержание цены на жилье, доступной для людей, не имеющих достаточных средств. Кроме того, в хартии содержатся положения о специальных гарантиях в жилищной сфере для отдельных наиболее социально уязвимых категорий граждан. Такой подход представляется весьма важным. Например, в ст. 23 предусмотрена обязанность государств обеспечить пожилым людям возможность свободно выбирать свой образ жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке, в том числе в форме предоставления им жилья, соответствующего их потребностям и состоянию здоровья или оказания помощи в переоборудовании их жилья в соответствии с их нуждами. А в статье 30 закреплена норма общего характера, направленная на обеспечение эффективного осуществления права на защиту от нищеты и социального отторжения и предусматривающая принятие государствами в этих целях мер по облегчению доступа к жилью лиц, живущих в условиях социального отторжения или нищеты.

Как видим, рассмотренные нормы международно-правовых актов в отличие от Конституции Российской Федерации не предусматривают в прямой постановке (само по себе) право граждан на жилище, а закрепляют его в рамках права на достаточный уровень жизни каждого человека и его семьи. Тем не менее в отечественной юридической литературе эти нормы традиционно принято расценивать как закрепляющие и подтверждающие признание международным сообществом права каждого гражданина на жилище как таковое. На этой основе делается вывод, что право каждого человека на жилище хотя и является составной частью более широкого права на достаточный жизненный уровень каждого человека и его семьи, тем не менее оно стало частью общепризнанных стандартов прав человека как "право на достаточное жилище каждого ребенка, каждой женщины, каждого мужчины, где бы они ни жили". И лишь некоторые исследователи по формальным, на наш взгляд, соображениям ставят под сомнение самостоятельность и подлинность права на жилище, с чем нельзя согласиться.

Что касается практики Европейского Суда по правам человека, то в его решениях (от 21 ноября 1995 г. по делу Баррето против Португалии, от 28 октября 1999 г. по делу Панченко против Латвии, от 18 января 2001 г. по делу Чепмэн против Соединенного Королевства) неоднократно констатировалось отсутствие в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод положений, предусматривающих право граждан на обеспечение жилищем, и соответственно норм, возлагающих на государство обязанности по предоставлению гражданам жилья.

В то же время отдельные решения Европейского Суда по правам человека (от 9 декабря 1994 г. по делу Остра против Испании, от 21 февраля 1990 г. по делу Пауэлл и Рейнер против Соединенного Королевства, от 25 февраля 1993 г. по делу Функе против Франции, от 8 февраля 2002 г. по делу Кесласси против Франции, от 8 февраля 1978 г. по делу Уиггинс против Соединенного Королевства, от 1 декабря 1986 г. по делу Параманафан против Германии, от 18 декабря 1996 г. по делу Лоизиду против Турции, от 25 марта 1992 г. по делу В. против Франции) подтвердили правильность современного подхода к пониманию права на жилище в отечественной юридической науке как к праву, сложному по юридической природе и многоаспектному, неразрывно связанному с правом граждан на благоприятную окружающую среду в месте проживания, правом на неприкосновенность жилища и правом на свободу передвижения и выбор места жительства. Такой подход логичен, основан на положениях Конституции Российской Федерации, разделяется большинством ученых и позволяет глубже понять сущность права на жилище и механизм его реализации.

Таким образом, осмысление правовой природы и содержания права граждан Российской Федерации на жилище возможно только на основе комплексного и системного анализа норм ст. 40 и норм ст. 25, 27 и 42 Конституции РФ с учетом их несомненной общности и взаимосвязи. Такой метод научного исследования категории права на жилище позволяет понять его сущность, особенности и механизм реализации. На современном этапе развития учения о праве на жилище этого метода придерживается ряд исследователей, занимающихся проблемами права граждан на жилище и жилищного права в целом (Богданов Е.В., Крашенинников П.В., Кичихин А.Н., Корнеев С.М., Корнеева И.Л., Лыкова Э.Б., Марткович И.Б., Седугин П.И., Скрипко В.Р., Щербакова Н.А., Титов А.А. и др.).

Вместе с тем следует констатировать, что за прошедшее десятилетие после принятия Конституции в юридической науке (прежде всего в теории жилищного права) единого понимания сущности и содержания права граждан на жилище достигнуть пока не удалось.

Наиболее значимая для теории жилищного права характеристика сущности права граждан на жилище дана Седугиным П.И. На основе анализа положений Конституции и высказанных в юридической литературе точек зрения по проблеме права граждан на жилище он, творчески развивая ранее выработанные им же положения, отмечал, что право на жилище по своей юридической природе является государственно-правовым институтом; имеет многоаспектный характер; принадлежит каждому от рождения и является неотчуждаемым, поскольку относится к числу основных конституционных прав граждан. Право на жилище не может быть изъято государством у гражданина или ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции и в федеральных законах*(11).

Разделяя предложенные Седугиным П.И. сущностные признаки права граждан на жилище по ранее изложенным соображениям, считаем нужным заметить, что право на жилище можно определить как государственно-правовой институт только в смысле закрепления и гарантирования права на жилище Конституцией Российской Федерации. Принимая же во внимание, что реализация права на жилище осуществляется в различных по юридической природе правоотношениях (конституционных, административных, имущественных, жилищных и др.), регулируемых правовыми нормами нескольких отраслей законодательства, более правильным будет определить право на жилище (в объективном смысле) как комплексный правовой институт, ядро которого составляют нормы Конституции.

Продолжаются на нынешнем этапе дискуссии и по проблеме содержания права граждан на жилище. Так, по мнению Фаршатова И.А., выражение "каждый имеет право на жилище" не должно трактоваться как "гарантированная государством возможность". Оно подразумевает прежде всего постоянное устойчивое пользование жильем в том смысле, что никто не может быть произвольно лишен жилища, т.е. жилье неприкосновенно. Эта же формулировка включает поощрение жилищного строительства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления*(12). Однако это достаточно односторонний подход к содержанию права на жилище.

Толстой Ю.К., рассматривая содержание права на жилище, обращает внимание на то, что данное право может возникнуть в силу разных оснований и всегда является само по себе элементом жилищных правоотношений, которые представляют собой собирательное понятие, охватывающие разнородные общественные отношения (по эксплуатации и управлению жилищным фондом, обеспечению его сохранности, использованию жилых помещений по различным основаниям и др.), включающие обязательно также отношения по предоставлению жилых помещений по договору социального найма*(13). Мнение Толстого Ю.К. основано на норме ст. 40 Конституции, согласно которой малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленным законом нормами.

Скрипко В.Р. в содержании права на жилище выделяет следующие юридические возможности: а) стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением; б) его неприкосновенности; в) недопущение произвольного лишения жилища; г) улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья*(14).

Аналогичным образом раскрывал содержание права граждан на жилище и Седугин П.И. Исходя из многоаспектного характера права граждан на жилище, он первоначально включал в его содержание шесть юридически значимых возможностей: 1) стабильного пользования занимаемым жилым помещением; 2) улучшения своих жилищных условий разными способами; 3) использования жилого помещения в интересах других граждан; 4) обеспечения для жильцов здоровой среды обитания; 5) недопущения произвольного лишения права граждан на жилище; 6) неприкосновенности жилища. А в последующем, скорректировав свою позицию, стал рассматривать право на неприкосновенность жилища как тесно связанное с правом на жилище, но самостоятельное и не входящее в содержание права на жилище*(15).

Приведенные суждения специалистов в области жилищного права о содержании права на жилище заслуживают внимания, но достаточной ясности и определенности в вопрос о содержании права на жилище не вносят.

Исследование содержания права на жилище предполагает обязательное уточнение - о какой именно правовой категории идет речь. Право граждан на жилище - емкая и разноаспектная категория (элемент правоспособности; составная часть правового статуса граждан; субъективное конституционное право граждан; государственно-правовой институт). Следовательно, выяснять содержание права граждан на жилище нужно с учетом этого обстоятельства применительно к каждому из смысловых значений категории права на жилище. Именно такой подход к определению содержания права на жилище демонстрирует Богданов Е.В. Исходя из посылки, что право на жилище является конституционным субъективным правом, он приходит к выводу: "В содержание права на жилище в качестве элементов входят следующие правомочия граждан: право пользоваться имеющимся жилым помещением; право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного и муниципального фондов и право на удовлетворение жилищной потребности путем приобретения жилого помещения в собственность по гражданско-правовым сделкам или в результате участия в жилищном строительстве".

Крашенинников П.В., акцентируя внимание на том факте, что право на жилище - это субъективное право, выделяет в его содержании два основных элемента: право на приобретение и право на пользование жилым помещением*(16).

Поддерживая предложенное Богдановым Е.В. и Крашенинниковым П.В. понимание содержания субъективного права на жилище, считаем целесообразным исходя из ранее изложенного видения нами проблемы, включить в содержание права на жилище еще одно правомочие - право на получение гражданином в установленных случаях и порядке финансовой помощи со стороны государства (жилищная субсидия, государственный жилищный сертификат).

Теоретическое осмысление проблем правовой природы и содержания права на жилище продолжается. Этот процесс важен не только для юридической науки, но и для разработки правовых основ современной государственной жилищной политики в условиях развивающихся рыночных отношений - ведь согласно Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675*(17), одна из основных целей этой политики направлена на решение жилищной проблемы, создание механизмов (в том числе правовых) для реального осуществления гражданами права на жилище.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

1. Право граждан на жилище, его природа, содержание являются предметом теоретического осмысления в отечественной юридической науке, и прежде всего в таких ее структурных частях, как конституционное право, гражданское право, жилищное право.

Результат такого осмысления - формирующееся учение о праве на жилище, которое включает в себя взгляды, суждения, идеи, выводы, положения, высказанные в трудах ученых-правоведов в отношении права граждан на жилище, а также законодательства, его закрепляющего и регулирующего.

2. Принципиальные изменения в научном осмыслении права граждан на жилище произошли в 90-х годах XX столетия - начале XXI столетия. Причиной тому послужили осуществляемые в России социально-экономические и политические преобразования, новая государственная жилищная политика и соответствующее этим процессам законодательство, особенно конституционное, гражданское и жилищное.

Определяющими для комплексного и системного анализа сущности и содержания права граждан на жилище в юридической литературе на современном этапе стали нормы Конституции РФ 1993 г. (ст. 2, 25, 27, 40, 42), Закона РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" и международно-правовых актов о правах человека (Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод). При этом учеными высказываются различные точки зрения о правовой природе и содержании права граждан на жилище, его месте в системе основных прав и свобод человека и о возможности отнесения права на жилище к категории неотъемлемых прав человека.

3. Согласно мнению, высказанному ведущими отечественными специалистами в области правового обеспечения прав и свобод человека, право на жилище по своему содержанию входит в состав социальных прав, является одним из аспектов обеспечения достаточного уровня жизни. Аналогичные характеристики праву на жилище даются в научной литературе по жилищному праву. Право граждан на жилище не может считаться "мнимым", хотя и связано с экономическими возможностями государства. Оно закреплено на высшем законодательном уровне и подкрепляется обязанностью государства по созданию благоприятных условий для его реализации. Речь может идти лишь о степени (объеме) и формах участия государства в реализации этого права различными слоями населения.

4. Следует констатировать, что за прошедшее десятилетие после принятия Конституции РФ в юридической науке (прежде всего в теории жилищного права) единого понимания сущности и содержания права граждан на жилище достигнуть не удалось, а потому проблема доктринального определения права граждан на жилище по-прежнему существует. Это вызывает необходимость продолжить научное исследование различных аспектов конституционного права граждан Российской Федерации на жилище, включая формы и гарантии его реализации.

Л.М. Пчелинцева,

кандидат юридических наук,

профессор

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Титов А.А. Конституционные и законодательные основы права граждан на жилище // Жилищное право. - 2001. - N 3.

*(2) См., напр.: Скрипко В.Р. Конституционное право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право. - 2002. - N 12.

*(3) Здесь и далее при ссылке на указанного автора см.: Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. - 2003. - N 4.

*(4) См., напр.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. - М.: Норма. - 1999. - С. 339; Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М., 2002. - С. 542; Права человека: Учебник для вузов / Под ред. Е.А. Лукашевой. - М., 2001. - С. 167, 168; Основы права / Под ред. А.А. Мицкевича. - М., 2001. - С. 90.

*(5) См. напр.: Лыкова Э.Б. Жилищное право России: Учебное пособие. - Воронеж, 2002. - С. 42.

*(6) См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционно-правовые аспекты. - СПб., 2003. - С. 137, 138.

*(7) См.: Ковлер А.И. Антропология права: Учебник для вузов. - М., 2002. - С. 379-381.

*(8) См.: Глухарева Л.И. Права человека в современном мире (социально-философские основы и государственно-правовое регулирование). - М., 2003. - С. 214-215; Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. - М., 2001. - С. 647, 648.

*(9) См.: Права человека и новое российское законодательство (материалы "круглого стола") // Государство и право. - 2003. - N 6. - С. 105.

*(10) Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Личность. Права и свободы. Политическая система. - СПб., 2002. - С. 100.

*(11) См.: Седугин П.И. Жилищное право: Учебник. - М., 2000. - С. 14-17.

*(12) См.: Фаршатов И.А. Жилищное законодательство: Практика применения, теоретические вопросы. - М., 2001. - С. 11.

*(13) См.: Гражданское право: Учебник: Часть II / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - М., 1997. - С. 215-219.

*(14) См.: Скрипко В.Р. Право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право, 1996. - N 2. - С. 29; Он же. Конституционное право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право, 2002. - N 12. - С. 31.

*(15) См. соответственно: Седугин П.И. Жилищное право: Учебник. - М., 1997. - С. 19, 20; Он же. Жилищное право: Учебник: 2-е изд. - М., 2000. - С. 16.

*(16) См.: Крашенинников П.В. Жилищное право. - М., 2000. - С. 11.

*(17) СЗ РФ. - 2001. - N 39. - Ст. 3770.