Протокол как источник доказательств (Д. Хохлов, "эж-ЮРИСТ", N 28, июль 2004 г.)

Протокол как источник доказательств

Протокол - основное доказательство по делу об административном правонарушении, а нередко вообще единственное. Из этого с очевидностью следует как решающая роль этого документа, так и сила искушения, охватывающая недобросовестное должностное лицо, которое при составлении протокола нередко держит в руках исход всего производства по делу. В такой ситуации критическая оценка протокола судом или иным органом, рассматривающим дело, анализ допущенных при его составлении нарушений и оценка значимости этих нарушений приобретают первостепенное значение.

В соответствии со ст. 26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются, в частности, протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП.

В КоАП РФ указано, что использование доказательств, полученных с нарушением закона, не допускается. При решении вопроса о допустимости использования тех или иных доказательств по делу об административном правонарушении арбитражный суд оценивает, не были ли допущены административным органом нарушения прав лица, привлекаемого к ответственности, и в первую очередь право на защиту.

Согласно подп. 2 п. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Протокол является одновременно доказательством по делу о привлечении к административной ответственности, порядок составления которого достаточно жестко регламентирован процедурными нормами КоАП РФ.

В пункте 17 постановления Президиума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 указано, что положения ст. 28.2 КоАП, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (ч. 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (ч. 4).

Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

При анализе практики применения положений норм КоАП РФ, регламентирующих порядок составления протокола, отмечены случаи, когда нарушение порядка составления протокола вели к безусловному отказу в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

Законный представитель юридического лица не принимал участия при составлении протокола об административном правонарушении.

Нарушение порядка составления протокола, а именно п. 3-6 ст. 28.2 КоАП РФ, ст. 29.4 и 29.7 КоАП РФ, выразившееся в том, что законный представитель юридического лица не принимал участия при составлении протокола об административном правонарушении, а соответственно ему не разъяснялись права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, влечет нарушение прав лица, привлекаемого к ответственности и является безусловным основанием для отмены постановления административного органа о наложении административного взыскания.

Общество обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления налоговой инспекции по делу об административном правонарушении.

Решением суда заявленные требования удовлетворены. Оспариваемое обществом постановление признано незаконным и отменено полностью.

Из материалов дела следовало, что оспариваемое обществом постановление инспекции принято на основании протокола об административном правонарушении и приложенных к нему документов, свидетельствующих о нарушении обществом законодательства, регулирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Постановлением по делу об административном правонарушении общество привлечено к административной ответственности - на заявителя наложен штраф в размере 30 000 руб. на основании ст. 15.13 КоАП РФ.

По мнению кассационной инстанции, удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно указал на нарушение инспекцией предусмотренного нормами КоАП РФ порядка привлечения юридического лица к административной ответственности: п. 3-6 ст. 28.2, ст. 29.4 и 29.7 КоАП РФ.

Вопреки требованиям п. 3-6 ст. 28.2 КоАП РФ законный представитель юридического лица не принимал участия при составлении протокола об административном правонарушении, а соответственно ему не разъяснялись права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ.

Данное обстоятельство свидетельствовало о том, что инспекцией не соблюдена процедура привлечения к административной ответственности общества, что повлекло нарушение прав лица, привлекаемого к ответственности, которое не было своевременно извещено о месте и времени рассмотрения дела.

Отсутствие в протоколе указания на разъяснение законному представителю общества прав и обязанностей лица, привлекаемого к ответственности.

Нарушение ч. 3 и ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ - подписание протокола в одностороннем порядке должностным лицом, его составившим, - делает протокол об административном правонарушении недопустимым доказательством.

МВД Республики обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ.

Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении заявления отказано.

Подтверждая правомерность выводов судов, суд кассационной инстанции указал следующее.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 26.2 КоАП доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются, в частности, протоколом об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении должен отвечать требованиям ст. 28.2 КоАП.

В нарушение ч. 3 и 5 этой статьи при составлении протокола об административном правонарушении предусмотренные КоАП права и обязанности законному представителю общества не разъяснялись, протокол подписан в одностороннем порядке должностным лицом, его составившим.

Выполнение указанных требований не ставится в зависимость от волеизъявления лица, привлекаемого к административной ответственности, участвовать при составлении протокола. Поэтому ходатайство общества о составлении протокола без участия его представителя не освобождало должностное лицо МВД РФ от выполнения требований ст. 28.2 КоАП.

В протоколе об административном правонарушении содержится указание на направление обществу выписки из ст. 25.1 КоАП. Однако ч. 3 ст. 28.2 названного Кодекса требует разъяснения предусмотренных прав и обязанностей лицу, привлекаемому к административной ответственности, непосредственно при составлении протокола.

Отсутствие в протоколе указания на разъяснение законному представителю общества прав и обязанностей лица, привлекаемого к ответственности, в нарушение ч. 3 и 5 ст. 28.2 подписание протокола в одностороннем порядке должностным лицом, его составившим, делает протокол об административном правонарушении недопустимым доказательством. При наличии нарушений, установленных ст. 28.2 КоАП гарантий соблюдения прав лица при производстве по делу об административном правонарушении, заявление административного органа о привлечении к ответственности не может быть удовлетворено.

Отсутствие в протоколе указаний на время совершения административного правонарушения или на длящийся характер административного правонарушения.

Согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Из анализа практики применения положений названной статьи следует вывод о том, что нарушение и несоблюдение административным органом обязательных требований к содержанию протокола, даже при наличии фактических оснований для привлечения к ответственности, является основанием для признания незаконным постановления о наложении административного взыскания.

Окружной отдел внутренних дел административного округа (ОВД) обратился в арбитражный суд области с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

Решением, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, общество привлечено к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП в виде штрафа в сумме 30 000 рублей.

Отменяя обжалуемые судебные акты, кассационный суд указал, что обеими судебными инстанциями не учтено нарушение ОВД требований ч. 2 ст. 28.2 КоАП - в протоколе об административном правонарушении время совершения административного правонарушения не указано. Не содержится в нем указаний и на продолжение обществом установки телеприемных антенн на момент составления протокола, что указывало бы на длящийся характер административного правонарушения, что не позволяет сделать вывод о соблюдении срока, установленного ст. 4.5 КоАП РФ.

В протоколе не указаны должность лица, составившего протокол и сроки выполнения ремонтных работ с указанием периодов, в которые эти работы не проводились.

Предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной жилищной инспекции.

Решением арбитражного суда заявление удовлетворено.

Оставляя решение суда в силе, суд кассационной инстанции указал на то, что МУП было привлечено к административной ответственности по ст. 7.22 за непринятие мер по своевременному ремонту домов, однако в протоколе не были указаны должность лица, составившего протокол, и сроки выполнения ремонтных работ с указанием периодов, в которые эти работы не проводились. Суд постановил, что такой протокол не может служить доказательством совершения административного правонарушения и основанием для вынесения постановления о привлечении к административной ответственности.

Правовые последствия нарушения сроков составления протокола.

Оценивая протокол как доказательство по делу об административном правонарушении, суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о допущенных административным органом нарушениях при производстве по делу об административном правонарушении, и степень их влияния на права и законные интересы лица, привлекаемого к ответственности, предоставляемые ему законодательством об административных правонарушениях.

В практике окружного суда при рассмотрении дел, отнесенных к их компетенции ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, не было единства подходов: является ли нарушение сроков составления протокола, предусмотренных ст. 28.5 КоАП РФ при рассмотрении дел об оспаривании акта государственного органа, безусловным и может быть единственным основанием для отмены оспариваемого его акта? Либо названное нарушение следует оценивать с той точки зрения, насколько оно повлияло на правомерность постановления о привлечении заявителя к административной ответственности, и сам по себе факт нарушения срока составления протокола не является непосредственным основанием для признания недействительным постановления административного органа.

В настоящее время существует постановление Президиума ВАС РФ от 09.12.2003 N 10964/03, в котором суд сделал вывод о том, что несоблюдение инспекцией предусмотренного ст. 28.5 КоАП РФ срока составления протокола об административном правонарушении не является достаточным основанием для признания недействительным вынесенного на его основании постановления. Само по себе нарушение срока составления протокола об административных правонарушениях, предусмотренного ст. 28.5 КоАП РФ, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения и он составлен в пределах срока давности, установленного ст. 4.5 Кодекса.

Из приведенных положений следует вывод о том, что протокол об административном правонарушении - важнейший процессуальный документ, с момента составления которого возбуждается административное дело.

В текущем номере публикуется постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", разъясняющее в том числе вопросы получения протокола судом.

Д. Хохлов,

судья арбитражного суда кассационной инстанции

"эж-ЮРИСТ", N 28, июль 2004 г.