Обслуживание счетов бюджетов: Банк России или кредитные организации? (В. Лушников, "эж-ЮРИСТ", N 31, август 2004 г.)

Обслуживание счетов бюджетов: Банк России или кредитные организации?

В продолжение начатой темы, а именно практики рассмотрения одного из последних постановлений КС РФ от 17.06.2004, которую "эж-ЮРИСТ" уже затрагивал в N 27, 29, хотим обратить ваше внимание на некоторые аспекты, касающиеся проверки конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абз. 22 ст. 283 Бюджетного кодекса РФ.

Начиная с 1999 года в федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год закреплялась норма, согласно которой в обязательном порядке осуществлялся перевод бюджетов высокодотационных субъектов РФ, а также субъектов РФ, систематически не обеспечивавших своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций, на исполнение органами федерального казначейства, счета которых были открыты в учреждениях Банка России. С 2001 года норма о переводе на кассовое обслуживание органами федерального казначейства была распространена и на бюджеты субъектов РФ, получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Устанавливая оспариваемое заявителями регулирование, федеральный законодатель, по-видимому, преследовал цели обеспечения прозрачности бюджетов, сохранности бюджетных средств, снижения рисков, которым подвержены кредитные организации и следствием которых может явиться невозможность осуществления ими функций по обслуживанию счетов бюджетов или потеря всех или части бюджетных средств.

Между тем часть вопросов, поставленных в обращениях заявителей, не была рассмотрена КС по существу.

Например, Администрация Санкт-Петербурга и Законодательное Собрание Красноярского края просили проверить конституционность п. 3 ст. 156 БК РФ, согласно которому субъекты РФ, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций). Однако КС РФ указал, что вышеуказанные счета по своему правовому режиму отличны от счетов бюджетов - они связаны с обслуживанием государственного долга субъекта РФ или муниципального долга. Конституционность же порядка обслуживания государственного долга субъекта РФ или муниципального долга, а значит, и обслуживания счетов, предназначенных для расчетов по сделкам с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами, в запросах не оспаривалась. По этой причине КС РФ прекратил производство по делу в данной части.

Правовое обоснование

Действительно, нормативное содержание пункта 3 ст. 156 БК РФ свидетельствует о том, что предусмотренный другими оспариваемыми нормами правовой режим счетов бюджетов отличается от правового режима счетов, открываемых для расчетов по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами.

Государственные и муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ и от имени муниципального образования соответственно, являются источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и формой существования долговых обязательств (ст. 95, 96, 99 и 100 БК РФ). ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) " различает операции со средствами бюджетов и операции по обслуживанию государственного долга (ч. 2 ст. 23). Сам БК РФ в п. 3 ст. 156 не содержит указания на то, что счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами, являются счетами бюджетов.

Определяя в ст. 119, что обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится Банком России как генеральным агентом (агентом) и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, БК РФ не устанавливает аналогичного правила в отношении обслуживания государственного внутреннего долга субъекта РФ и муниципального долга. Федеральные законы "О рынке ценных бумаг" и "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" каких-либо ограничений на обслуживание счетов, открываемых для расчетов по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами, также не устанавливают.

Нормативные правовые акты о бухгалтерском учете, в частности Правила ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории РФ (приложение к Положению Банка России от 05.12.2002 N 205-П), исходят из того, что операции с клиентами кредитной организации, в том числе со средствами на счетах бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, с одной стороны, и межбанковские операции, к которым относятся расчеты на организованном рынке ценных бумаг, - с другой, имеют различное экономическое содержание и, следовательно, различный правовой режим соответствующих счетов.

Выводы КС РФ

Рассматривая обращения заявителей по существу, КС РФ посчитал, что в правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, предусмотренном п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ, бюджетные права сохраняются за их носителями.

Данными положениями определяется лишь субъект обслуживания счетов бюджетов (Банк России либо кредитные организации). Поэтому сами по себе взаимосвязанные положения указанных норм - как содержащие в качестве общего правила предписание об обслуживании счетов бюджетов в учреждениях Банка России - не могут рассматриваться как противоречащие Конституции РФ.

В то же время федеральным законом могут предусматриваться дифференцированные подходы к регулированию вопросов обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ, имеющие в своей основе объективно обусловленные социально-экономические критерии развития тех или иных субъектов РФ. Общеправовые требования непротиворечивости, ясности, определенности правового регулирования предполагают в этом случае необходимость установления как критериев разделения субъектов РФ на недотационные и дотационные (высокодотационные), так и требований, предъявляемых к сторонам и условиям заключения договоров об обслуживании счетов бюджетов субъектов РФ в кредитных организациях.

При этом конституционные требования о правовой определенности норм в таких случаях относятся не только к содержанию, но и к надлежащей форме правового акта. Данный тезис продиктован тем, что правовое равенство субъектов РФ не означает равенство их потенциалов и уровня социально-экономического развития (постановление КС РФ от 15.07.96 по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона РФ от 18.10.91 "О дорожных фондах в Российской Федерации"). Кроме того, ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" (ст. 49) было предусмотрено право субъектов РФ, не получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, на обслуживание счетов бюджетов кредитными организациями на конкурсной основе по специально заключенному договору, что было исключением из общего порядка обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ, установленного БК РФ.

Однако несмотря на наличие соответствующего предложения в проекте федерального закона о бюджете на 2004 год, оно не нашло своего подтверждения в принятом Законе. Что касается требования к надлежащей форме правового акта, то здесь следует иметь в виду правовую позицию КС РФ о правовой природе федерального закона о федеральном бюджете (постановление от 23.04.2004 по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов: "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского).

Толкование

КС РФ также пояснил, что в п. 2 ст. 156 БК РФ под "соответствующей территорией" понимается как территория одного субъекта РФ или муниципального образования (если в них действуют территориальное учреждение Банка России по данному субъекту РФ и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования), так и территория нескольких субъектов РФ или определенного числа муниципальных образований (если в соответствующих территориальных границах действуют территориальное учреждение Банка России по нескольким субъектам РФ и (или) подразделения расчетной сети, деятельность которых распространяется на их территорию).

Положение же о "невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов" - в отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосредственно в законе - должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов.

При отсутствии вышеобозначенных обстоятельств данные учреждения не вправе отказываться от заключения соответствующего договора с органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Публичные субъекты бюджетных отношений в любом случае не могут остаться без обслуживания счетов бюджетов, что гарантируется в том числе возможностью судебной защиты прав субъектов РФ и муниципальных образований при возникновении спора по поводу невозможности выполнения функции по обслуживанию счетов бюджетов учреждениями Банка России или ввиду их отсутствия на территории субъекта РФ и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования.

В настоящее время действующее законодательство не содержит каких-либо санкций за нарушение правил открытия счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Абзац 22 ст. 283 БК РФ, оспариваемый заявителями во взаимосвязи с п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 Кодекса, предусматривал, что открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Данный абзац признан КС РФ не соответствующим Конституции РФ как не отвечающий конституционному принципу равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, конституционным принципам юридической ответственности.

В связи с этим федеральному законодателю следует обеспечить надлежащее правовое регулирование ответственности за нарушения установленного действующим бюджетным законодательством порядка обслуживания счетов бюджетов с учетом постановления КС РФ от 17.06.2004 N 12-П.

По данным Банка России, на счетах кредитных организаций, у которых по состоянию на 01.03.2004 была отозвана лицензия на осуществление банковских операций (запись в ЕГРЮЛ в связи с их ликвидацией не внесена), числились средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на сумму 1954,2 млн. рублей. Большая часть этой суммы (1376,6 млн. рублей) - средства региональных бюджетов. При этом данные об удовлетворении требований кредиторов ликвидированных кредитных организаций свидетельствуют, что средний процент удовлетворения требований кредиторов соответствующей очереди, заявленных в установленный срок и признанных конкурсным управляющим (ликвидатором, ликвидационной комиссией), остается стабильно незначительным - 2,2%.

В настоящее время вопрос об обслуживании счетов бюджетов в кредитных организациях касается в основном регионов-доноров, среди которых - Москва, Санкт-Петербург, Красноярский край, Тюменская область, Республика Татарстан и другие (в 2003 году - всего 18 регионов).

В. Лушников,

советник Управления конституционных основ

административного права Секретариата КС РФ

"эж-ЮРИСТ", N 31, август 2004 г.