Решение Самарского областного суда от 13 октября 2020 г. N 3а-1551/2020

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1551/2020 по административному исковому заявлению Г.Г.А. к Думе городского округа Самара о признании недействующим в части Генерального плана г.о. Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 г N 539, установил:

Г.Г.А. обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана г.о. Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 г N 539, в редакции решения Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 года N 181, в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N.

В иске указала, что ей на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 810 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: жилой дом и дачное подсобное хозяйство, расположенный по адресу: <адрес>. Решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, в редакции от 07.02.2012 г. N 181, утвержден Генеральный план городского округа Самара. Схемой N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", входящей в состав Генерального плана, определено, что земельный участок с кадастровым номером N относится к территории общего пользования и находится в границах красных линий.

Административный истец полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят без учета фактически сложившегося землепользования, нарушает требования Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом, схема N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана в части установления красных линий, в границах принадлежащего Г.Г.А. земельного участка нарушает её права и законные интересы, поскольку лишает истца возможности в полной мере осуществлять владение и пользование земельным участком.

В судебном заседании представитель административного истца Г.Г.А. - С.М.С., действующая на основании доверенности административные исковые требования поддержала, сославшись на доводы, изложенные выше.

Представитель административного ответчика Думы городского округа Самара К.П.А., действующий на основании доверенности, в судебном заседании заявленные требования не признал, просил отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в письменных возражениях, согласно которым, оспариваемый нормативный правовой акт принят Думой городского округа Самара с соблюдением установленного порядка и процедуры, с учетом результатов публичных слушаний, в пределах своих полномочий. По информации Департамента градостроительства г.о. Самара, за которым в соответствии со ст. 28 Устава городского округа Самара закреплены полномочия по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), осуществляемой на территории городского округа Самара, спорный земельный участок с кадастровым номером N принадлежит территории общего пользования, поскольку расположен в границах красных линий улицы Автобусный проезд. Красные линии впервые были отображены на схеме N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 г N 539. Далее в редакции решения Думы городского округа Самара от 07.02.2012 г. N 181 с основного чертежа красные линии были удалены и отображены на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" (по настоящее время). Статьей 2 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлено, что утвержденная до введения в действие Градостроительного кодекса градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) действуют в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации. В отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В соответствии с пунктом 4.2.8 Приложения ("Положение о территориальном планировании, карты и схемы") к Решению Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, при разработке Генерального плана городского округа Самара использовалась ранее разработанная градостроительная документация: "Схема магистралей, городского и внешнего транспорта" по Генеральному плану г. Куйбышева, утвержденному в 1987 году, а также "Схема развития улично-дорожной сети по комплексной схеме транспорта" 1993 года. Таким образом, на момент принятия оспариваемого Генерального плана имелась действующая, с учетом статьи 2 Федерального закона от 29.12.2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", градостроительная документация, содержащая красные линии территории города Самары. Следовательно, красные линии на земельном участке административного истца установлены Генеральным планом г. Куйбышева, утвержденным Постановлением Совета министров РСФСР от 01.06.1987 года N 226, то есть до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, до настоящего времени они не изменялись, в связи с чем, спорные красные линии не могут быть признаны произвольно установленными и не подлежащими учету при осуществлении землепользования и градостроительной деятельности. Статьей 9 Федерального закона от 29.12.2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлено, что Градостроительный кодекс Российской Федерации применяется к отношениям по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства, возникшим после его введения в действие. В этой связи требования ГрК РФ, устанавливающие порядок разработки и утверждения красных линий, в том числе о необходимости утверждения красных линий в составе проекта планировки и проекта межевания, применяются только в отношении новых красных линий, устанавливаемых или изменяемых после 30.12.2014 года. Учитывая, что изменение границ красных линий в отношении земельного участка истца не планировалось (не планировалась реконструкция улицы), оснований для разработки проекта планировки на данной территории у органов местного самоуправления городского округа Самара не имелось. Оспариваемый нормативный правовой акт прав и законных интересов административного истца не нарушает, с заявлением о внесении изменений в нормативный правовой акт административный истец не обращался.

Представители заинтересованных лиц: Департамента градостроительства г.о. Самара, Администрации г.о. Самары, Главы г.о. Самары в судебное заседание не явились, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом, письменных возражений на административное исковое заявление в адрес суда не направили.

В соответствии с положениями ст. 150, ч. 5 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав объяснения представителя административного истца и представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 года N 131-ФЗ, пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30.03.2015 года N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Установлено, что Решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539 утвержден Генеральный план городского округа Самара с последующим внесением в него изменений решениями Думы городского округа Самара от 07.02.2012 года N 181, от 06.09.2012 года N 252, от 25.07.2013 года N 350, от 24.04.2014 года N 421, от 20.09.2016 года N 124, от 05.12.2019 N 477, с изм. от 10.09.2020.

Среди прочего Генеральный план включает схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" с отображением красных линий застройки.

Документ официально опубликован в издании "Самарская Газета" N 59 (3852) от 03.04.2008 (карты и схемы), N 64 (3857) от 10.04.2008 года.

Изменения, внесенные Решением Думы городского округа Самара от 07.02.2012 года N 181 в части удаления красных линий застройки со схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесения их на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", опубликованы в "Самарской Газете" N 29 (4806) от 18.02.2012 года.

Указанный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции и по процедуре его принятия не оспаривается.

С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуется.

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах, утверждаемых в составе генерального плана муниципального образования, отображаются автомобильные дороги местного значения, а также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что административному истцу Г.Г.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 810 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: жилой дом и дачное подсобное хозяйство, расположенный по адресу: <адрес>. Дата присвоения земельному участку кадастрового номера - 25.03.2015 г.

На указанном земельном участке находится жилой дом, 2016 года постройки с кадастровым номером N, площадью 191,0 кв. м. и нежилое здание - гараж с кадастровым номером N, площадью 505,0 кв. м.

Из материалов дела следует, что указанный выше земельный участок образован из объектов недвижимости с кадастровыми номерами: N, N, N, N, N, N, N, N. Данное обстоятельство подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 09.06.2018 г. NN.

Земельные участки с вышеуказанными кадастровыми номерами были образованы в свою очередь в результате раздела земельного участка с кадастровым номером N, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка с кадастровым номером N (предыдущий номер N) от 31.05.2013 г. NN.

Земельный участок с кадастровым номером N, площадью 422 кв. м., расположенный по адресу: <адрес>, поставлен на государственный кадастровый учет 05.12.2005 г. Данный земельный участок принадлежал ФИО1 на основании свидетельства о праве собственности на землю NN от 20.01.1994 г., что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права серии N, выданным Управлением Росреестра по Самарской области 10.12.2009 г.

Земельный участок с кадастровым номером N был образован путем объединения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка от 14.01.2014 г. NN.

Земельные участки с кадастровыми номерами N и N были образованы из земельного участка с кадастровым номером N, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка с кадастровым номером N (предыдущий номер N) от 26.03.2013 г. NN.

Земельный участок с кадастровым номером N, площадью 944 кв. м., расположенный по адресу: <адрес>, поставлен на государственный кадастровый учет 12.07.2012 г., что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 18.09.2020 г. NN.

Согласно информации, представленной Управлением Росреестра по Самарской области от 10.07.2020 г., указанный земельный участок был сформирован из двух земельных участков, площадью по 466,15 кв. м. каждый, предоставленных под жилой дом и подсобное хозяйство в пожизненное наследуемое владение на основании Постановления администрации г. Самары N 1848 от 24.12.1993 г., о чем выданы свидетельства NN от 03.02.1994 г. и NN от 20.01.1994 г.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что земельный участок с кадастровым номером N образован из земельных участков с кадастровыми номерами N и N границы которых сформированы до утверждения Генерального плана городского округа Самара решением Думы г.о. Самара N 539 от 20.03.2008 года.

Согласно выписке от 09.06.2018 г. из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на земельный участок с кадастровым номером N ограничение прав и обременение данного объекта недвижимости не зарегистрированы.

Вместе с тем, согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара от 21.05.2019 г. земельный участок с кадастровым номером N полностью расположен в границах красных линий и является территорией общего пользования. Граница территории общего пользования в районе указанного объекта установлена в соответствии со Схемой N 5 ("Схемой границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры") Генерального плана г.о. Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 г. N 539.

Как видно из выкопировки из ИСОГД городского округа Самары в соответствии с Генеральным планом г.о. Самара (схема N 5) земельный участок с кадастровым номером N и расположенные на нем объекты капитального строительства полностью находятся в границах линий, обозначенных красным цветом, что свидетельствует об отнесении оспариваемым нормативным правовым актом участка к территории общего пользования.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ).

Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2016 года N 1963-О).

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности, по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия решения Думы городского округа Самара от 07.02.2012 года N 181, которым красные линии были исключены из схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29.10.2002 года N 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 06.04.1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт четвертый раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что красные линии могут обозначаться на документах генерального плана городского округа. Такое толкование учитывает и позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25.02.2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Действующий с 09.06.2017 года порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25.04.2017 года N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории (пункт 1.7 Порядка).

Поскольку Генеральный план городского округа Самара в оспариваемой части принят после введения в действие Градостроительного кодекса РФ, то в силу ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191 "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", не может содержать положений ему противоречащих, в частности, о красных линиях. В связи с этим не могут быть признаны обоснованными ссылки административного ответчика на ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191, содержание которой не предполагает отражение красных линий в Генеральном плане городского округа, а указывает лишь на возможность применения ранее утвержденной градостроительной документации, но только в части, не противоречащей ГрК РФ.

Утвержденные проекты планировки территории или проекты межевания территории суду не представлены.

Доказательства, подтверждающие, что красные линии, в пределах которых находится земельный участок и расположенные на нем объекты капитального строительства обозначает фактически существующую в настоящее время улицу либо автомобильную дорогу, отсутствуют.

С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу, что требования административного истца об оспаривании Генерального плана городского округа Самара, утвержденного Решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 07.02.2012 г. N 181, в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий земельного участка с кадастровым номером N заявлены обоснованно.

Доводы административного ответчика о том, что наличие красных линий в границах указанного выше земельного участка не влечет нарушения прав и охраняемых законом интересов Г.Г.А. суд полагает несостоятельными, поскольку наличие красных линий лишает административного истца возможности в полной мере осуществлять владение и пользование земельным участком, производить реконструкцию имеющихся строений либо возводить новые строения.

Несостоятельны также доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что Г.Г.А. избран ненадлежащий способ защиты прав и законных интересов, поскольку право оспорить Генеральный план в судебном порядке предоставлено правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства пунктом 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом, Градостроительным кодексом Российской Федерации не установлено, что реализация права на судебную защиту обусловлена предварительным обращением административных истцов в соответствующие органы. Более того, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации не установлен обязательный досудебный порядок урегулирования споров для данной категории дел.

Поскольку оспариваемый Генеральный план длительное время применялся и с учетом его положений были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд признает его недействующим в части со дня вступления настоящего решения в законную силу.

При таких обстоятельствах, суд полагает необходимым административные исковые требования Г.Г.А. удовлетворить и признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, в редакции решения Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 года N 181, в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 810 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: жилой дом и дачное подсобное хозяйство, расположенного по адресу: <адрес>.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании "Самарская газета".

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление Г.Г.А. - удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утвержденный Решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, в редакции решения Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 года N 181, в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 810 кв. м., категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: жилой дом и дачное подсобное хозяйство, расположенного по адресу: <адрес>.

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании "Самарская газета" в течение месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 23 октября 2020 года