Постановление Верховного Суда РФ от 26 марта 2021 г. N 5-АД21-3 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения и направил дело о привлечении директора общества к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель на новое рассмотрение, поскольку суды не установили, применимы ли в данном случае положения Правил землепользования и застройки и соблюдены ли условия, при наличии которых применение вспомогательных видов разрешенного использования являлось бы допустимым

Постановление Верховного Суда РФ от 26 марта 2021 г. N 5-АД21-3

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу Розинкина Василия Григорьевича на вступившие в законную силу постановление заместителя главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 19 февраля 2019 г. N 271/04/2018, решение главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 30 июля 2019 г. N 271/04/2018, решение судьи Лефортовского районного суда г. Москвы от 6 ноября 2019 г., решение судьи Московского городского суда от 20 декабря 2019 г. и постановление судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 г., вынесенные в отношении директора акционерного общества "Недвижимость и Инвестиции" (далее - АО "Недвижимость и инвестиции", общество) Розинкина Василия Григорьевича по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

установил:

постановлением заместителя главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 19 февраля 2019 г. N 271/04/2018 (далее также постановление должностного лица от 19 февраля 2019 г. N 271/04/2018) директор АО "Недвижимость и Инвестиции" Розинкин В.Г. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.

Решением главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 30 июля 2019 г. N 271/04/2018, оставленным без изменения решением судьи Лефортовского районного суда г. Москвы от 6 ноября 2019 г., решением судьи Московского городского суда от 20 декабря 2019 г. и постановлением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 г., постановление должностного лица от 19 февраля 2019 г. N 271/04/2018 изменено, с применением положений частей 2.2, 2.3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях размер административного штрафа снижен до 150 000 рублей, в остальной части указанный акт оставлен без изменения.

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Розинкин В.Г. ставит вопрос об отмене актов, состоявшихся в отношении его по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.

В соответствии с частью 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.

Изучив с учетом положений указанной нормы материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1, пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на указанные в пункте 1 статьи 7 названного кодекса категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В силу статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 (далее также классификатор видов разрешенного использования).

В соответствии с частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Из материалов дела следует, что 20 июня 2018 г. на основании задания заместителя руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) по Москве от 1 июня 2018 г. должностным лицом указанного органа проведено административное обследование земельного участка с кадастровым номером 77:04:0001019:40 площадью 16 078 м ², расположенного по адресу: г. Москва, ул. Новоостаповская, вл. 6А, результаты которого зафиксированы в акте административного обследования объекта земельных отношений от 20 июня 2018 г. N 116.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости указанный земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - для эксплуатации зданий, строений и предоставлен АО "Недвижимость и инвестиции" в пользование для целей эксплуатации зданий, строений на основании договора аренды земельного участка от 14 августа 2015 г. N М-04-047539.

В ходе административного обследования установлено, что данный земельный участок фактически используется АО "Недвижимость и инвестиции", директором которого является Розинкин В.Г., не только для эксплуатации зданий и строений, а также для размещения шиномонтажа, автомойки и магазина.

Приведенные обстоятельства послужили основанием для вывода об использовании обществом в нарушение статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации земельного участка не в соответствии с его целевым назначением с учетом того, что вид разрешенного использования "для эксплуатации зданий и строений" в соответствии с названным выше классификатором соответствует виду "производственная деятельность" (код 6.0), который не предусматривает размещение на земельном участке автомойки, шиномонтажа, магазина.

23 августа 2018 г. по факту использования земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным использованием в отношении директора АО "Недвижимость и инвестиции" Розинкина В.Г. должностным лицом Управления Росреестра по Москве составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением должностного лица указанного органа, с выводами которого согласились вышестоящее должностное лицо и судебные инстанции, директор АО "Недвижимость и инвестиции" Розинкин В.Г. привлечен к административной ответственности, установленной данной нормой.

Вместе с тем имеются основания для отмены решения вышестоящего должностного лица и судебных актов ввиду следующего.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2020 г. N 42-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой" данная норма признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 36 (часть 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Данным постановлением Конституционного Суда Российской Федерации установлено, что впредь до внесения в законодательство необходимых изменений - принимая во внимание, что в демократическом правовом государстве, высшей ценностью которого являются человек, его права и свободы (статья 2 Конституции Российской Федерации), неустранимые сомнения в правовом регулировании публичных (административных) отношений, сопряженные с возможностью привлечения к ответственности за его нарушение частных лиц, не предполагают, по общему правилу, допустимость расширительного толкования юридических обязанностей таких лиц (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2018 г. N 14-П), - собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования.

Статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

Согласно пункту 7, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации территориальными зонами являются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты, в которых, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны установлены виды разрешенного использования земельных участков.

В силу пунктов 2, 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительные регламенты территориальных зон определяют основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 1 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки города Москвы утверждены постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. N 120-ПП (далее - Правила землепользования и застройки, положения правил приведены в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении).

Согласно подпунктам 1, 2 пункта 3.2.1 Правил землепользования и застройки в целях градостроительного зонирования территории г. Москвы в составе указанных правил устанавливаются и указываются на картах градостроительного зонирования: буквенные обозначения территориальных зон и подзон территориальных зон сохраняемого землепользования (индекс "Ф"), а также территорий, для которых градостроительный регламент не устанавливается (индекс "Н"); числовые обозначения кодов видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, указанных в таблице 1.

В абзацах первом и втором пункта 3.2.2 Правил землепользования и застройки определено, что виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, указанные в названных правилах, приведены в таблице 1. Указанные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства сформированы на основании приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", а также с учетом постановления Правительства Москвы от 21 мая 2015 г. N 306-ПП "О функциональном назначении объектов капитального строительства в городе Москве".

Во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс "Ф") в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (пункт 3.3.2 Правил землепользования и застройки).

При этом в силу пункта 3.3.4 Правил землепользования и застройки вспомогательными видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для всех территориальных зон, за исключением территориальных зон, указанных в пункте 3.3.6 означенных правил, являются виды разрешенного использования, в том числе с кодами 4.4.0 (N 30), 4.9.1.4 (N 67), если иное не установлено требованиями нормативов градостроительного проектирования, технических регламентов, иными обязательными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Перечнем видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (таблица 1 Правил землепользования и застройки) вид разрешенного использования с кодом 4.9.1.3 предусмотрен для размещения автомобильных моек и прачечных для автомобильных принадлежностей (N 66); с кодом 4.9.1.4 - для размещения мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей, и прочих объектов придорожного сервиса (N 67).

Согласно информации, представленной департаментом городского имущества г. Москвы (письмо от 3 августа 2018 г. N ДГИ-1-59290/18-1), земельному участку с кадастровым номером 77:04:0001019:40 установлен вид разрешенного использования - для эксплуатации зданий, строений. Полное наименование указанного вида разрешенного использования - земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, коммунального хозяйства, материально-технического, производственного снабжения, сбыта и заготовок. Земельный участок расположен в границах территориальной зоны сохраняемого землепользования с индексом "Ф".

В этом письме, иных материалах дела и обжалуемых актах указано, что по названному выше классификатору данный вид разрешенного использования соответствует виду "производственная деятельность" (код 6.0), в рамках которого предусмотрено размещение объектов капитального строительства в целях добычи недр, их переработки, изготовления вещей промышленным способом.

Равным образом согласно Правилам землепользования и застройки данному коду соответствует вид разрешенного использования "промышленно-производственная деятельность", допускающий размещение перечисленных объектов.

Размещение на указанном земельном участке автомойки, шиномонтажа и магазина (шаурма, выпечка) в соответствии с названным классификатором отнесено к иному виду разрешенного использования с кодом 4.9.1 "объекты придорожного сервиса", предусматривающему размещение, в том числе магазинов сопутствующей торговли, зданий для организации общественного питания в качестве объектов придорожного сервиса, автомобильных моек, мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей.

Как указано выше, в соответствии с Правилами землепользования и застройки код 4.9.1.3 предусматривает размещение автомобильных моек и прачечных для автомобильных принадлежностей, код 4.9.1.4 - размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей, и прочих объектов придорожного сервиса.

Должностные лица и судебные инстанции сделали вывод о том, что земельный участок используется обществом, директором которого является Розинкин В.Г., не только по целевому назначению для эксплуатации зданий и строений, но и для размещения автомойки, шиномонтажа и магазина, что не соответствует заявленному виду разрешенного использования земельного участка, сведения о котором содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, и образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем при рассмотрении дела и жалоб на постановление о назначении административного наказания не исследованы и не получили оценку имеющие правовое значение обстоятельства, связанные с тем, применимы ли к данной правовой ситуации нормативные положения Правил землепользования и застройки (в частности, пункты 3.3.4 и 3.3.6), а также соблюдены ли в рассматриваемом случае условия, при наличии которых применение вспомогательных видов разрешенного использования являлось бы допустимым (пункт 3.3.5).

Такое разрешение дела и жалоб на постановление о назначении административного наказания нельзя признать отвечающим установленным статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачам производства по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных данным кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах решение главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 30 июля 2019 г. N 271/04/2018, решение судьи Лефортовского районного суда г. Москвы от 6 ноября 2019 г., решение судьи Московского городского суда от 20 декабря 2019 г. и постановление судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 г., вынесенные в отношении директора общества Розинкина В.Г. по настоящему делу об административном правонарушении, подлежат отмене, а дело - возвращению на новое рассмотрение в Управление Росреестра по Москве главному государственному инспектору в г. Москве по использованию и охране земель.

При новом рассмотрении вышестоящему должностному лицу необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, оценить приведенные доводы и материалы дела по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности в порядке статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и, правильно применив нормы материального и процессуального права, вынести законное и обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации

постановил:

решение главного государственного инспектора в г. Москве по использованию и охране земель от 30 июля 2019 г. N 271/04/2018, решение судьи Лефортовского районного суда г. Москвы от 6 ноября 2019 г., решение судьи Московского городского суда от 20 декабря 2019 г. и постановление судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 г., вынесенные в отношении директора АО "Недвижимость и инвестиции" Розинкина В.Г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Дело об административном правонарушении возвратить на новое рассмотрение в Управление Росреестра по Москве главному государственному инспектору в г. Москве по использованию и охране земель.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

С.Б. Никифоров