Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2021 г. N 19-КАД20-7-К5 Суд отменил кассационное определение по вопросу законности судебного акта о направлении дела по подсудности из суда субъекта РФ в районный суд, оставив в силе апелляционное определение, поскольку вопрос о наличии у административного ответчика компетенции на принятие оспариваемого приказа подлежал разрешению при рассмотрении административного иска по существу

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2021 г. N 19-КАД20-7-К5

Судья Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации Горчакова Е.В., рассмотрев в порядке статьи 327 ¹ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационную жалобу Ерохиной Екатерины Викторовны на кассационное определение судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 3 сентября 2020 года по административному делу N 2а-3809/2020 по административному исковому заявлению Ерохиной Е.В., общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Профи" (далее - ООО УК "Профи") о признании недействующим пункта 4 приказа управления Ставропольского края по строительству и жилищному надзору (далее также - Управление) от 29 июля 2019 года N 174-од "Об утверждении Перечней должностных лиц управления Ставропольского края по строительству и жилищному надзору, уполномоченных на осуществление регионального государственного жилищного надзора, регионального государственного строительного надзора, регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, лицензионного контроля предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и составление протоколов об административных правонарушениях" (далее - Приказ Управления от 29 июля 2019 года),

установила:

Приказом Управления от 29 июля 2019 года установлен перечень лиц, уполномоченных на осуществление контроля (надзора) в соответствующих областях общественных отношений и на составление протоколов об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 4 этого приказа он вступает в силу со дня подписания.

Ерохина Е.В. и ООО УК "Профи", считая приведённую норму противоречащей имеющим большую силу нормативным правовым актам, предъявили в порядке производства о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части административное исковое заявление о признании пункта 4 Приказа Управления от 29 июля 2019 года недействующим, принятое к производству Ставропольского краевого суда определением от 6 ноября 2019 года.

Определением Ставропольского краевого суда от 11 марта 2020 года настоящее административное дело передано на рассмотрение в Ленинский районный суд города Ставрополя по подсудности для рассмотрения в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей порядок разрешения требований в том числе об оспаривании решений органа государственной власти.

Апелляционным определением судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июня 2020 года указанный судебный акт отменён, административное дело направлено в Ставропольский краевой суд для рассмотрения по существу в качестве суда первой инстанции.

Кассационным определением судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 3 сентября 2020 года апелляционное определение отменено, оставлено в силе определение Ставропольского краевого суда от 11 марта 2020 года.

В связи с необходимостью проверки доводов поступившей в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобы Ерохиной Е.В., считающей неправильным вывод кассационного суда общей юрисдикции о том, что Приказ Управления от 29 июля 2019 года не является нормативным правовым актом, по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2020 года административное дело истребовано, определением от 10 марта 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения кассационным судом общей юрисдикции допущены.

Судья кассационного суда общей юрисдикции, удовлетворяя кассационную жалобу административного ответчика и отменяя апелляционное определение, исходя из положений части 2 статьи 13 и статьи 23 Закона Ставропольского края от 6 ноября 1997 года N 32-кз "О Правительстве Ставропольского края", пунктов 4 и 18 Порядка осуществления регионального государственного жилищного надзора, утверждённого постановлением Правительства Ставропольского края от 12 февраля 2014 года N 41-п, с учётом норм Положения об управлении Ставропольского края по строительству и жилищному надзору, утверждённого постановлением Правительства Ставропольского края от 18 июня 2014 года N 244-п, проанализировав содержание утверждённых Приказом Управления от 29 июля 2019 года перечней должностных лиц, пришёл к заключению, что этот приказ не является нормативным правовым актом.

В обоснование своей позиции судья указал на отсутствие у Управления полномочия принимать обязательные для неопределённого круга лиц акты нормативного характера, на то обстоятельство, что по существу Приказ Управления от 29 июля 2019 года сводится к перечислению должностей в конкретных отделах, в обязанности которых входит осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствии с их должностными регламентами, то есть является, по сути, организационно-распорядительным актом и не обладает обязательными признаками нормативного правового акта, определёнными Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Между тем вывод суда кассационной инстанции основан на неправильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Как следует из преамбулы Приказа Управления от 29 июля 2019 года, он принят в том числе в соответствии с частью 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), постановлением Правительства Ставропольского края от 18 июня 2014 года N 244-п "Об утверждении Положения об управлении Ставропольского края по строительному и жилищному надзору".

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (статья 1.2 КоАП РФ).

КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит наряду с другими вопросами определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названным кодексом, в случаях, предусмотренных его статьей 28.3 (пункты 6 и 6.1 части 1 статьи 1.3.1).

Согласно части 4 статьи 28.3 перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 и 6.2 указанной статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых КоАП РФ отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (абзац второй приведённой выше нормы).

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6 поименованного выше кодекса).

КоАП РФ, регламентируя порядок привлечения лица к административной ответственности, установил, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в которых помимо иных обязательных сведений указывается должность лица, составившего протокол (часть 3 статьи 28.1 и часть 2 статьи 28.2).

Составление протокола об административном правонарушении уполномоченным лицом является одним из условий законности привлечения лица к административной ответственности.

Составление протокола об административном правонарушении неправомочными лицами является на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении основанием для его возвращения в орган, должностному лицу, которые составили протокол (пункт 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ).

Приведённые законоположения в их системном единстве свидетельствуют о том, что перечень должностных лиц, имеющих полномочие по составлению протокола об административном правонарушении, принятый во исполнение предписаний федерального законодателя в статье 28.3 КоАП РФ, рассчитан на многократное применение в отношении неопределённого круга лиц, является обязательным элементом порядка привлечения к административной ответственности, его вступление в законную силу имеет правовые последствия для решения вопроса о правомочности должностного лица по составлению протокола о совершении административного правонарушения.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределённому кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

С учётом изложенного вывод судьи кассационного суда общей юрисдикции о том, что Приказ Управления от 29 июля 2019 года нормативным правовым актом не является, не соответствует приведённым выше федеральным нормам, правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.

Ссылка на региональные нормативные правовые акты, регламентирующие права Правительства Ставропольского края, согласно которым оно является уполномоченным органом, утверждающим в форме постановления перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых КоАП РФ отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не имеет правового значения для решения вопроса, является ли Приказ Управления от 29 июля 2019 года нормативным правовым актом.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 2 части 8 статьи 213).

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими. Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта (абзацы десятый и одиннадцатый пункта 28 названного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации).

Следовательно, вопрос о наличии у административного ответчика компетенции на принятие оспариваемого приказа подлежал разрешению при рассмотрении административного иска по существу.

Таким образом, утверждение в кассационном определении, принятом по вопросу законности судебного акта о направлении дела по подсудности из суда субъекта Российской Федерации в районный суд, о том, что Управление не является органом, имеющим право принимать акты нормативного характера, определяющие должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, является неправомерным, правильность вывода судьи апелляционной инстанции о Приказе Управления от 29 июля 2019 года как нормативном правовом акте не опровергает.

В соответствии с частью первой статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишён права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьёй, к подсудности которых оно отнесено законом.

В силу пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При таком положении у кассационного суда общей юрисдикции отсутствовали правовые основания для признания апелляционного определения, отменившего судебный акт о направлении административного дела об оспаривании нормативного правового акта органа государственной власти Ставропольского края для рассмотрения в районный суд, неправильным.

Кассационное определение является незаконным и подлежит отмене, как принятое с существенным нарушением норм материального и процессуального права, повлёкшим нарушение конституционного права административного истца на рассмотрение заявленных им требований судом, к подсудности которого оно отнесено законом.

Руководствуясь статьями 327 ¹-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья

определила:

кассационное определение судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 3 сентября 2020 года отменить, оставить в силе апелляционное определение судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июня 2020 года.

Судья Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

Е.В. Горчакова