Решение Верховного Суда РФ от 23 апреля 2021 г. N АКПИ21-134 Об отказе в признании недействующим подпункта "б" пункта 16 Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1085

Решение Верховного Суда РФ от 23 апреля 2021 г. N АКПИ21-134

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.

при секретаре Березиной А.В.

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации города Томска о признании недействующим подпункта "б" пункта 16 Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1085,

установил:

согласно пункту 16 Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1085, количество баллов, присуждаемых по критериям оценки "цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги", "стоимость жизненного цикла" (ЦБ,), определяется по формуле:

а) в случае если ,

,

где:

- предложение участника закупки, заявка (предложение) которого оценивается;

- минимальное предложение из предложений по критерию оценки, сделанных участниками закупки;

б) в случае если ,

,

где - максимальное предложение из предложений по критерию, сделанных участниками закупки.

Администрация города Томска обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта "б" пункта 16 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта содержат правовую неопределенность, противоречат принципам выбора лучшего предложения, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку согласно состоявшимся судебным актам по делу N А67-13848/2019 (находящемуся в производстве арбитражных судов) предусмотренная ими формула расчета количества баллов для отрицательной цены не позволяет объективно оценить предложения участников закупки в случае, если они содержат одновременно положительную и отрицательную цену, несколько положительных и отрицательных предложений, а при поступлении от всех участников только отрицательных значений данная формула работает наоборот, чем большую участник предлагает цену за право заключить контракт, тем меньше он получает баллов.

Как указывает административный истец, 24 июля 2019 г. на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (http://zakupki.gov.ru) Администрацией города Томска размещены извещение и документация об открытых конкурсах в электронной форме на право заключения муниципального контракта на выполнение работ (оказание услуг), связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам по муниципальному маршруту N 11 "Сосновый бор - микрорайон Подсолнухи" и на право заключения муниципального контракта на выполнение работ (оказание услуг), связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам по муниципальному маршруту N 12 "Улица Мостовая/станция Товарная - Садоводческое общество "Весна". Из предложенных окончательных предложений о цене контракта наименьшим ценовым предложением Ц _min (минимальное предложение из предложений по критерию оценки, сделанных участниками закупки) является предложение ИП Тиунова Д.Г. (- 6000000,00 руб.). Конкурсная комиссия Администрации города Томска присвоила ИП Тиунову Д.Г. с учетом оценки по нестоимостному критерию (квалификация) 30,14 балла (из 40) и по стоимостному критерию (цена контракта) максимальное количество баллов - 60 (из 60), присвоена итоговая оценка в 90,14 балла, что является меньшим рейтингом, чем у победителя ООО "Лана" (94,42 балла из 100). По двум муниципальным маршрутам конкурсная комиссия не имела законных оснований присвоить ИП Тиунову Д.Г., предложившему самую высокую цену за право заключить контракт, первый номер заявки. Однако Арбитражным судом Томской области и Седьмым арбитражным апелляционным судом вынесены решения по делу N А67-13848/2019 о том, что Администрация города Томска в лице созданной ею конкурсной комиссии при оценке заявок участников по критерию оценки "цена контракта" неправомерно присвоила одинаковое количество баллов в рамках проведенных конкурсов для ИП Тиунова Д.Г. в 100 баллов, а также 100 баллов по стоимостному критерию участникам, предложившим меньший размер доплаты заказчику за право заключения контракта - ООО "Лана", или даже не предложившему такую доплату - ИП Радишевской О.Н. В результате суды двух инстанций пришли к выводу, что при определении рейтинга предложений в рамках спорных конкурсов конкурсной комиссией оценка предложений по ценовому критерию проведена без учета наиболее выгодного предложения о цене контракта, поскольку нескольким участникам с разными предложениями о цене контракта начислено одинаковое, в том числе максимальное (100 баллов), количество баллов. Соответственно, итоговый рейтинг участников конкурса был рассчитан независимо от лучшего предложения о цене контракта.

По мнению административного истца, арбитражные суды своими решениями в части применения норм права, их толкования вышли за рамки имеющихся полномочий, поскольку фактически признали недействующей формулу расчета ценовых предложений, установленную подпунктом "б" пункта 16 Правил, указав, что расчет рейтинга заявки и присвоение баллов остальным участникам закупки по рассматриваемому стоимостному критерию оценки должен осуществляться относительно лучшего предложения о цене контракта.

Административный истец Администрация города Томска о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело без участия его представителя.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству финансов Российской Федерации (поручение от 3 марта 2021 г. N АБ-П13-2728).

Представитель Правительства Российской Федерации Шиляев А.П. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации Шиляева А.П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

Согласно части 8 статьи 32 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 28 ноября 2013 г. N 1085 утвердило Правила.

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 2 декабря 2013 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 9 декабря 2013 г., N 49, действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2020 г. N 921.

Правила определяют порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях выявления лучших из предложенных условий исполнения контракта при проведении закупки, а также предельные величины значимости каждого критерия оценки заявок, окончательных предложений участников закупки (пункт 1).

По формуле, приведенной в подпункте "б" пункта 16 Правил, определяется количество баллов, присуждаемых по критериям оценки "цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги", "стоимость жизненного цикла" (ЦБ1), что соответствует законодательству Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и не нарушает права административного истца.

Регулируя вопросы осуществления закупок, Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в части 1 статьи 32 для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки предусматривает установление заказчиком в документации о закупке таких критериев как; цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги; расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации. Частью 5 статьи 32 названного Федерального закона предусмотрены предельные параметры оценки по всем применяемым критериям оценки, которые заказчики обязаны указывать в документации о закупке.

На основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия в соответствии с частью 7 статьи 53 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта. Заявке на участие в конкурсе, в которой содержатся лучшие условия исполнения контракта, присваивается первый номер. В случае, если в нескольких заявках на участие в конкурсе содержатся одинаковые условия исполнения контракта, меньший порядковый номер присваивается заявке на участие в конкурсе, которая поступила ранее других заявок на участие в конкурсе, содержащих такие же условия. Победителем конкурса признается участник конкурса, который предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер (часть 8 статьи 53).

Подпункт "б" пункта 16 Правил устанавливает способ оценки заявок (предложений) при условии, если минимальная цена заявки (предложения) представляет собой величину менее "О", то есть имеет отрицательное значение. Отрицательная величина (со знаком "минус") заявки (предложения) означает встречное предложение участника закупки на право заключения контракта.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы иначе устанавливал способ оценки заявок (предложений) по стоимостным критериям оценки, не имеется.

Согласно статье 6 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), и возлагает на заказчиков в контрактной системе обязанность учитывать минимальные (наиболее выгодные) предложения цены, сделанные участниками конкурсов (аукционов).

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 23 июня 2020 г. N 28-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 4.6 и части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда", неопределенность правовой нормы влечет ее неоднозначное понимание и, следовательно, возможность ее произвольного применения, а потому и нарушение принципа равенства, соблюдение которого может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; неопределенность же ее содержания порождает опасность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных Конституцией Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Подпункт "б" пункта 16 Правил определяет один из способов оценки заявок (предложений) по стоимостным критериям оценки и по своему содержанию является ясным и определенным.

Доводы Администрации города Томска о несогласии с судебными постановлениями арбитражных судов не могут рассматриваться как нарушающие права и охраняемые законом интересы административного истца, который не лишен права обжалования судебных постановлений в порядке, установленном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Администрации города Томска о признании недействующим подпункта "б" пункта 16 Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1085, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации

Н.С. Романенков

Судьи Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов

А.М. Назарова