Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 9 ноября 2011 г. N Ф10-3956/11 по делу N А62-6257/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 02.11.2011.

В полном объеме постановление изготовлено 09.11.2011.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

Председательствующего Ключниковой Н.В.

Судей Шелудяева В.Н. Панченко С.Ю.

При участии в заседании:

от администрации г. Смоленска (ОГРН 1026701449719, г. Смоленск, ул. Октябрьской революции, д. 1/2)

- Колосовой С.Ю. - представителя (дов. от 30.12.2010 N 1-7949),

- Мартинович М.П. - представит. (дов. от 01.11.2011 N 1-5922);

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области (ОГРН 1026701444615, г. Смоленск, ул. Октябрьской революции, д. 14-А)

от третьего лица:

общества с ограниченной ответственностью "Бахус-Ойл" (ОГРН 1026701438543, г. Смоленск, пр. Гагарина, д. 46, 214001)

- Демина А.А. - представителя (дов. от 06.12.2010 N 67-03-31Б);

- Кривенковой Е.В.-представителя (дов. от 01.11.2011),

- Поликарпова В.Я.-представителя (дов. от 01.11.2011),

- Смолина С.А. - представителя (дов. от 01.11.2011);

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Козыревой Н.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Смоленской области, кассационную жалобу Администрации г. Смоленска на постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.07.2011 (судьи Тучкова О.Г., Тиминская О.А., Игнашина Г.Д.) по делу N А62-6257/2010,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Смоленска (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области (далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 22.12.2010 по делу N 72-10 (с учетом уточнений в порядке ст. 49 АПК РФ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственность "Бахус-Ойл" (далее - ООО "Бахус-Ойл", Общество).

Решением суда от 28.03.2011 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением апелляционной инстанции от 11.07.2011 решение суда от 28.03.2011 отменено, в удовлетворении заявленных Администрацией требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить постановление суда апелляционной инстанции в связи с неправильным применением норм материального права, не соответствием выводов суда обстоятельствам дела, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, кассационная инстанция не усматривает оснований для отмены оспариваемого судебного акта.

Как видно из материалов дела, согласно постановлению главы г. Смоленска от 01.09.1999 N 1399 ООО "Бахус-Ойл" в бессрочное пользование предоставлен земельный участок площадью 11031 кв. м. для объектов автозаправочного комплекса и торгового центра.

В соответствии с постановлением главы администрации г. Смоленска от 02.03.2000 N 440 введена в эксплуатацию автозаправочная станция в связи с окончанием строительства первой очереди центра по обслуживанию автомобилей. Постановлением главы г. Смоленска от 15.06.2004 N 1143 введен в эксплуатацию павильон АЗС с пристройкой служебных помещений ООО "Бахус-Ойл".

Как следует из проектных материалов, здание автомойки запланировано пристроить к существующему зданию гаражей и надстроить второй этаж, предназначенный для размещения магазина непродовольственных товаров.

Планируемый к постройке объект носит название "здание автомойки на 3 поста с 2-мя гаражами и пристройкой второго этажа, общей площадью 800 кв. м., по адресу: г. Смоленск, пр-т Гагарина, д. 28".

Постановлением главы г. Смоленска от 26.08.2009 N 347 "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка по проспекту Гагарина, 28" (с изменениями, внесенными постановлением от 18.12.2009 N 548) ООО "Бахус-Ойл" предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 67:27:002 08 62:0041 по проспекту Гагарина, 28 для размещения автомойки на 3 поста с 2-мя гаражами и пристройкой 2-го этажа.

5 октября 2009 года ООО "Бахус-Ойл" обратилось к главе города Смоленска с заявлением об оформлении разрешения на строительство нулевого цикла объекта капитального строительства: автомойки на 3 поста с двумя гаражами, пристройкой 2-го этажа, по адресу: г. Смоленск, проспект Гагарина, 28, рядом с АЗС на земельном участке, принадлежащем на праве собственности ООО "Бахус-Ойл".

В письме Управления архитектуры и градостроительства администрации г. Смоленска от 14.10.2009 N 5711/23 указано, что Обществу необходимо представить документы согласно п. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ), а также разработать проект санитарно-защитной зоны.

Впоследствии ООО "Бахус-Ойл" неоднократно обращалось в администрацию г. Смоленска с заявлением о выдаче разрешения на строительство автомойки на 3 поста с 2-мя гаражами и пристройкой 2-го этажа, общей площадью 800 кв. м., расположенный по адресу: г. Смоленск, пр-т Гагарина, 28.

Администрацией было отказано в выдаче разрешения на строительство в связи с тем, что не представлено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации.

ООО "Бахус-Ойл" 21.04.2010 вновь обратилось с заявлением в Администрацию, на которое письмом заместителя главы города Смоленска от 30.04.2010 N 6-2564 сообщено, что согласно ответу управления государственной экспертизы по Смоленской области проектная документация на строительство автомойки на 3 поста с двумя гаражами и пристройкой 2-го этажа по проспекту Гагарина, 28 не подпадает под действие п. 5 ч. 2 ст. 49 ГрК РФ. Согласно ч. 1 ст. 49 ГрК РФ проектная документация указанного объекта подлежит государственной экспертизе. Для получения разрешения на строительство указанного объекта, согласно п. 7 ст. 51 ГрК РФ, необходимо представить положительное заключение государственной экспертизы проектной документации.

Впоследствии на другие обращения ООО "Бахус-Ойл" Администрация со ссылкой на отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации также отказывала в выдаче разрешения на строительство указанного объекта.

По заявлению ООО "Бахус-Ойл" УФАС возбуждено в отношении Администрации дело о нарушении антимонопольного законодательства, решением Управления от 22.12.2010 действия администрации о предъявлении к ООО "Бахус-Ойл" требования о представлении положительного заключения государственной экспертизы проектной документации планируемого к строительству объекта признаны нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), так как ограничивают конкуренцию, препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом.

На основании указанного решения Управлением в адрес Администрации направлено предписание от 22.12.2010, согласно которому: Администрации в срок до 24.12.2010 прекратить нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-Ф), выразившееся в совершении действий, необоснованно препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом ООО "Бахус-Ойл", путем прекращения предъявления необоснованного требования о предоставлении положительного заключения государственной экспертизы в отношении проектной документации объекта - здания автомойки на 3 поста с 2-мя гаражами и пристройкой 2-го этажа, общей площадью 800кв.м., по адресу: г. Смоленск, пр-т Гагарина, д. 28 для получения разрешения на строительство данного объекта (исключить необоснованный отказ ООО "Бахус-Ойл" в выдаче разрешения на строительство).

Администрация, полагая, что Управлением необоснованно признаны нарушающими антимонопольное законодательство действия заявителя, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными названных решения и предписания.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу, что планируемый к строительству объект является производственным, в связи с чем не подпадает под действия ч. 2 ст. 49 ГрК РФ, следовательно, требуется проведение государственной экспертизы проектной документации.

Апелляционная инстанция посчитала такой вывод суда незаконным.

Кассационная инстанция считает, что при принятии оспариваемого постановления апелляционная инстанция правомерно исходила из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно положениям п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно положениям п. 4 ч. 2 ст. 49 ГрК РФ государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации отдельно стоящих объектов капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, за исключением объектов, которые в соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами.

В соответствии с положениями ст. 209 Трудового кодекса РФ под производственной деятельностью понимается совокупность действий работников с применением средств труда, необходимых для превращения ресурсов в готовую продукцию, включающих в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг.

Согласно определению, приведенному в ст. 2 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", продукция это результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.

"Общероссийский классификатор продукции. ОК 005-93" , утвержденный постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 N 301 не содержит наименований какой-либо продукции, которая может быть произведена в результате операций, производимых на автомойках.

Цикл операций, осуществляемых на автомойках, также не предусматривает превращение ресурсов в какую-либо готовую продукцию.

Согласно имеющемуся в деле письму Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 31.03.2011 N 22-3-1094 производственная деятельность возникает тогда, когда ресурсы работодателя объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции.

Помимо этого, согласно нормам СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", введенным в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74, рассматриваемый объект относят к пункту 7.1.12 ("Класс IV", подпункт 16, "мойка автомобилей с количеством постов от 2 до 5"), который носит название "Сооружения санитарно-технические, транспортной инфраструктуры, объекты коммунального назначения, спорта, торговли и оказания услуг".

В соответствии с п. 2 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87, объекты капитального строительства в зависимости от функционального назначения и характерных признаков подразделяются на следующие виды:

а) объекты производственного назначения (здания, строения, сооружения производственного назначения, в том числе объекты обороны и безопасности), за исключением линейных объектов;

б) объекты непроизводственного назначения (здания, строения, сооружения жилищного фонда, социально-культурного и коммунально-бытового назначения, а также иные объекты капитального строительства непроизводственного назначения);

в) линейные объекты (трубопроводы, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи и др.).

Согласно п. 1 технических условий от 13.04.2009 N 59, выданных СМУП "Горводоканал", водоснабжение проектируемой автомобильной мойки будет связано с существующей городской системой коммунального водоснабжения, независимо от действующей АЗС.

В соответствии с п. 7.1.12 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" нормативная ширина санитарно-защитной зоны для группы таких предприятий составляет 100 м.

В п. 4.3 данных СанПиН предусмотрено, что главный государственный санитарный врач субъекта РФ имеет право уменьшить ширину санитарно-защитной зоны при соответствующем обосновании.

Согласно экспертному заключению от 20.10.2009 N 438 единая расчетная санитарно-защитная зона для существующей АЗС с проектируемой автомойкой на 3 поста ООО "Бахус-Ойл" может быть установлена от территории земельного участка в размерах: в северном направлении - 80 м., в восточном и южном направлениях - 85м., в западном направлении - 30 м., в юго-западном направлении - 50 м.

На основании данного заключения было выдано санитарно-эпидемиологическое заключение от 17.11.2008 N 71.ТЦ.04.000.Т.000743.11.08, подтверждающее соответствие проектной документации государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.

Согласно письму Управления государственной экспертизы по Смоленской области от 14.06.2011 N 1/177, полученному на запрос суда апелляционной инстанции, проектная документация на строительство автомойки на 3 поста с двумя гаражами и пристройкой второго этажа по проспекту Гагарина, д. 28А по всем параметрам и характеристикам соответствует п. 4 ч. 2 ст. 49 ГрК РФ.

Таким образом, орган исполнительной власти Смоленской области, наделенный полномочиями по проведению государственной экспертизы проектной документации сообщил, что проведение государственной экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, разрешение на строительство которого испрашивает ООО "Бахус-Ойл" не требуется.

Также в деле имеется письмо Главного управления государственного строительного надзора Смоленской области от 02.06.2011 N 338, которое также подтверждает, что планируемый к строительству объект по всем характеристикам подходят под положения п. 4 ч. 2 ст. 49 ГрК РФ.

Обстоятельство, что санитарно-защитная зона планируемого Обществом к строительству объекта капитального строительства выходит за пределы земельного участка, на котором он будет расположен, не является существенным для рассматриваемого дела, так как данный объект по своим характеристикам не требует нахождения его санитарно-защитной зоны в границах участка. Данное требование установлено для объектов, указанных в пункте 5 части 2 статьи 49 ГрК РФ.

Из проектной документации планируемого Обществом к строительству объекта "здания автомойки на 3 поста с 2-мя гаражами и пристройкой второго этажа, общей площадью 800 кв. м., по адресу: г. Смоленск, пр-т Гагарина, д. 28" следует, что рассматриваемый объект: будет иметь площадь менее 1500 кв. м. (его площадь будет составлять 800 кв. м.), количество этажей объекта не более 2, не является особо опасным, технически сложным или уникальным объектом, здание не предназначено для проживания людей (исходя из указанного назначения его использования - осуществление услуг по мойке транспортных средств), не предназначено для осуществления производственной деятельности.

Поскольку планируемый к строительству объект имеет коммунально-бытовое назначение и не предназначен для производства какой-либо продукции, является отдельно стоящим, то он по всем параметрам подпадает под исключения, предусмотренные пунктом 4 части 2 статьи 49 ГрК РФ и не подлежит государственной экспертизе.

Администрация в кассационной жалобе указывая на то, что рассматриваемый объект является второй очередью строительства центра по обслуживанию автомобилей, а не отдельно стоящим объектом, ссылается на документы, датированные 1999 годом, а именно: акт выбора земельного участка от 12.07.1999, постановление главы Администрации от 01.09.1999, кадастровую выписку о земельном участке.

В то же время, в соответствии с постановлением главы Администрации от 02.03.2000 N 440 введена в эксплуатацию автозаправочная станция. Постановлением главы города Смоленска от 15.06.2004 N 1143 был введен в эксплуатация павильон АЗС с пристройкой служебных помещений ООО "Бахус-Ойл".

Таким образом, Обществом было окончено строительство первой очереди центра по обслуживанию автомобилей.

Учитывая изложенное, является верным вывод антимонопольного органа о том, что неоднократные, противоречащие нормам Градостроительного кодекса РФ отказы Администрации в выдаче разрешения на строительство вышеуказанного объекта создают необоснованные административные барьеры для получения Обществом разрешения на строительство. Данные действия Администрации не позволяют ООО "Бахус-Ойл" выйти на рынок оказания услуг мойки транспортных средств, чем ограничивают конкуренцию и необоснованно препятствуют осуществлению деятельности данным хозяйствующим субъектом, а запрет на подобные действия (бездействие) органов местного самоуправления установлен ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

В связи с этим, оспариваемые решение и предписание УФАС соответствуют требованиям ст. 15 Закона N 135-Ф3.

Оснований для отмены постановления апелляционного суда от 11.07.2011, предусмотренных статьей 288 АПК РФ не имеется.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.07.2011 по делу N А62-6257/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий

Н.В. Ключникова

Судьи

В.Н. Шелудяев С.Ю. Панченко