Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 25 июня 2014 г. N Ф10-1841/14 по делу N А36-5529/2013

г.Калуга

25 июня 2014 г.

Дело N А36-5529/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 18.06.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 25.06.2014.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Смолко С.И.
судей	Ключниковой Н.В.
при ведении протокола помощником судьи	Шелудяева В.Н. Тарасовой О.В.
при участии в заседании:
от заявителя - Департамента транспор-та, дорог и благоустройства админист-рации г.Липецка, ОГРН 10444800232157	Яриковой Т.В. - дов. от11.12.2013 N 3951-25-01-09 Ситниковой Н.А.-дов.от 02.12.2013 N 3821-25-01-09
от заинтересованного лица - УФАС по Липецкой области, г.Липецк, ОГРН 1024840864432 от третьего лица - Муниципального ка-зенного ремонтно-строительного доро-жного предприятия, г.Липецк, ОГРН 1024840838758	Ролдугиной Т.Н.-дов. от 18.06.2014 N 122 не явились

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Липецкой области, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 26.12.2013 (судья Тонких Л.С.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014 (судьи Протасов А.И., Миронцева Н.Д., Семенюта Е.А.) по делу N А36-5529/2013,

УСТАНОВИЛ:

Департамент транспорта, дорог и благоустройства администрации г. Липецка (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее - УФАС, Управление) от 08.08.2013 по делу N 46/13.

Дело рассматривалось с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Муниципального казенного ремонтно-строительного дорожного предприятия (далее - казенное предприятие).

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 26.12.2013, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014, требования Департамента удовлетворены частично. Признаны незаконными решение УФАС от 08.08.2013 N 46/13 в части пунктов 3 и 4 и предписание УФАС от 08.08.2013 N 46/13. В остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе Управление просит принятые судебные акты отменить в части признания незаконными пунктов 3 и 4 решения, а также предписания УФАС от 08.08.2013 по делу N 46/13, ссылаясь на нарушение судами норм материального права.

В судебном заседании представитель УФАС поддержала доводы кассационной жалобы по изложенным в ней мотивам. Представители Департамента просили оставить судебные решения без изменения, а жалобу без удовлетворения.

Казенное предприятие надлежаще извещено о времени и месте судебного разбирательства, но его представитель в суд округа не явился. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие не явившегося в судебное заседание представителя предприятия в силу ч.3 ст.284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ).

Проверив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, заслушав пояснения представителей Управления и Департамента, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как усматривается из материалов дела и установлено судами, решением Липецкого городского Совета депутатов от 11.12.2012 N 564 утвержден Бюджет города Липецка на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. Решение опубликовано в "Липецкой газете" 26.12.2012.

В пункте 11 приложения N 23 к Бюджету установлена субсидия на возмещение затрат по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них в размере 70028,0 тыс. руб.; субсидия предоставляется на безвозмездной и безвозвратной основе юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим деятельность по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них. Предоставление субсидий осуществляется на основании отчета о фактически выполненных работах и акта проверки выполненных работ, в соответствии с порядком предоставления субсидий, утвержденным нормативно-правовым актом администрации города Липецка.

27.12.2012 Департаментом направлены письма в адрес семи предприятий, уведомляющие их о принятии названного решения городского Совета с приложением проекта Порядка предоставления субсидий и сообщением о том, что отбор на право заключения соглашения о предоставлении субсидии будет проведен в Департаменте, по адресу: проспект Победы, 85, 15.01.2013 в 15 часов.

Порядок предоставления субсидии был утвержден постановлением главы администрации г.Липецка 15.01.2013 N 36. Данное постановление опубликовано в "Липецкой газете" 15.03.2013 и с этого дня считается вступившим в законную силу.

15.01.2013 комиссией Департамента принято решение о предоставлении субсидии единственному участнику - казенному предприятию в размере 70028000,00 руб.

На основании данного решения 16.01.2013 между Департаментом и казенным предприятием заключено соглашение N 2 о предоставлении субсидии на возмещение затрат по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них.

По инициативе УФАС на основании приказов от 24.04.2013 N 123 и 28.06.2013 N 183 были возбуждены дела N 46/13 и N 64/13 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением УФАС от 04.07.2013 указанные дела объединены в одно производство с присвоением объединенному делу номера 46/13.

По результатам рассмотрения дела 08.08.2013 УФАС приняло решение, которым признало в действиях Департамента нарушения пункта 6 части 1 статьи 15 и статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившееся в предоставлении отдельным хозяйствующим субъектам в приоритетном порядке доступа к информации о предоставлении субсидии на возмещение затрат по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них (пункт 1); нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в устранении с рынка выполнения работ по ремонту автомобильных дорог местного значения города Липецка и содержанию искусственных сооружений на них иных хозяйствующих субъектов путем заключения с казенным предприятием соглашения N 2 от 16.01.2013, которым работы по ремонту автомобильных дорог местного значения города Липецка и содержанию искусственных сооружений на них в 2013 году выполняет казенное предприятие (пункт 3); постановило выдать Департаменту и казенному предприятию предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства путем прекращения действия соглашения N 2 от 16.01.2013 (пункт 4).

На основании данного решения УФАС выдало предписание от 08.08.2013, которым обязало Департамент и казенное предприятие в срок до 01.11.2013 устранить нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции путем прекращения действия соглашения N 2 от 16.01.2013 о предоставлении субсидии на возмещение затрат по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них.

Полагая, что решение и предписание УФАС являются незаконными и нарушают права и интересы Департамента, последний обратился в арбитражный суд с указанным заявлением.

Удовлетворяя частично требования Департамента и признавая недействительными пункты 3 и 4 решения УФАС и предписание УФАС, суд первой инстанции свой вывод мотивировал тем, что ограничение числа хозяйствующих субъектов имело место в конкурсном отборе на получение субсидии 15.01.2013 и вызвано нарушением Департаментом части 6 пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции; соглашение от 16.01.2013 не оказывало влияния на указанное ограничение.

Суд второй инстанции согласился с выводом суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с принятыми судебными актами в части удовлетворения требований Департамента, так как они приняты с нарушением норм материального права.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Оспариваемые решение и предписание вынесены антимонопольным органом в пределах своей компетенции.

При принятии решения антимонопольный орган пришел к выводу о том, что Департаментом были нарушены положения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Согласно указанной норме права запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

По мнение антимонопольного органа, нарушение положений ст. 16 Закона о защите конкуренции выразилось в устранении с рынка выполнения работ по ремонту автомобильных дорог местного значения города Липецка и содержанию искусственных сооружений на них иных хозяйствующих субъектов путем заключения Департаментом с казенным предприятием соглашения N 2 от 16.01.2013.

Согласно п.5 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п.6 ст.3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Из указанных норм права следует, что выполнение работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог местного значения является муниципальной нуждой и удовлетворение муниципальной нужды должно осуществляться только на основании положений, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (данный закон действовал на 15.01.2013, далее - Закон N 94-ФЗ), - путем размещения муниципального заказа на выполнение данных работ.

В соответствии с ч.4.1 ст.10 Закона N 94-ФЗ размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, для нужд заказчиков осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме. Размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, осуществляется путем проведения конкурса или открытого аукциона в электронной форме.

Пунктами 1, 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

В силу ч.2 ст.54 Закона N 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Таким образом, финансирование затрат на содержание автомобильных дорог должно производиться из местного бюджета на основании утвержденных нормативов путем заключения соответствующего контракта по результатам торгов.

Конкурсный отбор на предоставление субсидий на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог местного значения, фактически представляет собой размещение заказов для муниципальных нужд.

В соответствии с п.1 ст.78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Поскольку удовлетворение муниципальных нужд осуществляется в рамках размещения заказа, отношения между муниципальным образованием в лице уполномоченного органа и исполнителем работ (услуг) носят возмездный и возвратный характер, так как взамен выделенных исполнителю бюджетных средств, последний обязан выполнить работы (оказать услугу), поэтому такие отношения нельзя квалифицировать как предоставление субсидий.

Предоставление субсидий в том порядке, который установлен постановлением главы администрации г.Липецка от 15.01.2013 N 36, фактически предусматривает финансирование работ для муниципальных нужд, а условия предоставления субсидии, предусмотренные Порядком предоставления субсидии, существенно снижают количество хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичной процедуры торгов при размещении заказов на содержание и ремонт автомобильных дорог.

Как следует из материалов дела, в отборе претендентов на получение субсидии на ремонт автодорог местного значения и содержание искусственных сооружений на них принял участие единственный претендент - казенное предприятие.

Согласно пункту 1.4 Устава казенного предприятия оно учреждено Департаментом транспорта, дорог и благоустройства администрации г.Липецка.

Заключая соглашение N 2 от 16.01.2013 в обход требований Закона N 94-ФЗ, то есть, без проведения торгов, Департамент и казенное предприятие нарушили п.4 ст.16 Закона о защите конкуренции, что выразилось в устранении с рынка выполнения работ по ремонту автомобильных дорог местного значения города Липецка и содержанию искусственных сооружений на них иных хозяйствующих субъектов.

Вывод судов о том, что заключение Департаментом с казенным предприятием соглашения о предоставлении субсидии не привело к нарушению Закона о защите конкуренции не верен и сделан без учета вышеназванных норм Закона N 131-ФЗ, Закона N 94-ФЗ, ст.ст.72, 78 БК РФ.

Таким образом, суд кассационной инстанции приходит к выводу о необходимости решение и постановление отменить в части признания незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 08.08.2013 N 46/13 в части пунктов 3 и 4 и предписания от 08.08.2013 N 46/13 и в удовлетворении требований Департамента транспорта, дорог и благоустройства администрации города Липецка в этой части отказать.

В остальной части решение от 26.12.2013 и постановление от 12.03.2014 оставить без изменения.

Руководствуясь п.2 ч.1 ст.287; ч.1, ч.2 ст.288, ст.289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 26.12.2013 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014 по делу N А36-5529/2013 отменить в части признания незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 08.08.2013 N 46/13 в части пунктов 3 и 4 и предписания от 08.08.2013 N 46/13 и в удовлетворении требований Департамента транспорта, дорог и благоустройства администрации города Липецка в этой части отказать.

В остальной части решение от 26.12.2013 и постановление от 12.03.2014 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий судья

С.И.Смолко

Судьи

Н.В.Ключникова В.Н.Шелудяев