Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2014 г. N 19АП-805/14

город Воронеж

12 марта 2014 г.

Дело N А36-5529/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 6 марта 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 марта 2014 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от Департамента транспорта, дорог и благоустройства администрации г.Липецка: Ситниковой Н.А., заместителя председателя департамента по доверенности от 02.12.2013 N 3821-25-01-99, Бессоновой Е.А., главного консультанта юридического отдела по доверенности от 02.12.2013 N 3820-25-01-09;

от Управления федеральной антимонопольной службы по Липецкой области: Ларшина А.Г., начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти по доверенности N 72 от 27.02.2014;

от Муниципального казенного ремонтно-строительного дорожного предприятия: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления федеральной антимонопольной службы по Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 26.12.2013 по делу N А36-5529/2013 (судья Тонких Л.С.) по заявлению Департамента транспорта, дорог и благоустройства администрации г.Липецка (ОГРН 1044800232157, ИНН 4826044866) к Управлению федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (ОГРН 1024840864432, ИНН 4826018513) о признании незаконными решения и предписания от 08.08.2013 по делу N 46\13,

УСТАНОВИЛ:

Департамент транспорта, дорог и благоустройства администрации г.Липецка (далее - Департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконными решения и предписания от 08.08.2013, принятых Управлением федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее - Липецкое УФАС) по делу N 46\13.

Дело рассматривалось с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора - Муниципального казенного ремонтно-строительного дорожного предприятия.

Решением суда от 26.12.2013 заявленные требования удовлетворены частично. Решение Управления Федеральной антимонопольной службы России по Липецкой области от 08.08.2013 N 46\13 признано незаконным в части пунктов 3 и 4.

Не согласившись с указанным решением, Управление федеральной антимонопольной службы по Липецкой области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить в части признания незаконными пунктов 3 и 4 решения антимонопольного органа, а также предписания от 08.08.2013.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то, что соглашение от 16.01.2013 фактически представляет собой размещение заказа для муниципальных нужд. Департамент, заключив соглашение, лишил хозяйствующих субъектов, выполняющих данный вид работ, доступа к соответствующему товарному рынку (выполнение работ по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержа6нию искусственных сооружений на них), что свидетельствует об ограничении конкуренции. Оспариваемые решение и предписание вынесены в пределах полномочий антимонопольного органа и являются законными.

В отзыве на жалобу Департамент указывает, что соглашение не оказывало влияние на ограничение числа хозяйствующих субъектов в конкурсном отборе на получение субсидии. Заключение соглашения никак не повлекло устранение с рынка оказания услуг по ремонту дорог местного значения иных хозяйствующих субъектов.

В судебное заседание Муниципальное казенное ремонтно-строительное дорожное предприятие не явилось, о месте и времени рассмотрения дела извещено надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанного лица в порядке ст.ст. 156, 266 АПК РФ.

В судебном заседании 28.02.2014 объявлялся перерыв до 06.03.2014 (01.02.2014 и 02.02.2014 - выходные дни).

Как видно из материалов дела, решением Липецкого городского Совета депутатов от 11.12.2012 N 564 (далее - Решение горСовета) утвержден бюджет города Липецка на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (далее - Бюджет, решение опубликовано в "Липецкой газете" 26.12.2012).

В пункте 11 приложения N 23 к Бюджету установлена субсидия на возмещение затрат по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них в размере 70028,0 тыс. руб. Согласно той же норме субсидия предоставляется на безвозмездной и безвозвратной основе. Субсидия предоставляется юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим деятельность по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них. Предоставление субсидий осуществляется на основании отчета о фактически выполненных работах и акта проверки выполненных работ, в соответствии с порядком предоставления субсидий, утвержденным нормативно-правовым актом администрации города Липецка.

27.12.2012 Департаментом направлены письма в адрес семи предприятий, уведомляющие их о принятии названного Решения горСовета с приложением проекта Порядка предоставления субсидий и сообщением о том, что отбор на право заключения соглашения о предоставлении субсидии будет проведен в Департаменте по соответствующему адресу 15.01.2013 в 15 часов (л.д.10-22 - т.2).

Отбор на право заключения соглашения о предоставлении субсидий будет проведен 15.01.2013 в Департаменте транспорта, дорог и благоустройства по адресу Проспект Победы, 85, в 15 часов 00 минут.

15.01.2013 комиссией Департамента принято решение о предоставлении субсидий единственному участнику - МК РСДП в размере, предусмотренном бюджетом- 70028,0 рублей, о чем 16.01.2013 заключено соглашение N 2.

По инициативе антимонопольного органа Липецким УФАС на основании приказов от 24.04.2013 N 123, от 28.06.2013 N 183 были возбуждены дела N 46\13 и N 64\13 о нарушении антимонопольного законодательства (л.д.4, 128 - т.2).

Определением от 04.07.2013 указанные дела объединены в одно производство с присвоением объединенному делу номера 46\13 (л.д.133-134 - т.2).

По результатам рассмотрения указанного дела принято решение от 08.08.2013 N 46\13, которым антимонопольный орган признал в действиях Департамента нарушения пункта 6 части 1 статьи 15 и статьи 16 Федерального Закона "О защите конкуренции" (см. л.д.208-217 - т.2).

На основании решения Департаменту выдано предписание от 08.08.2013 в срок до 01.11.2013 устранить нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции путем прекращения действия соглашения N 2 от 16.01.2013 о предоставлении субсидии на возмещение затрат по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них (л.д.218-219 - т.2).

Считая вынесенные решение и предписание незаконными, Департамент обратился в Арбитражный суд Липецкой области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя частично заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что антимонопольным органом подтверждено нарушение Департаментом положений пункта 6 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в предоставлении отдельным хозяйствующим субъектам информации, недоступной для неопределенного круга лиц, о порядке, времени и месте обора претендентов на получение субсидии из местного бюджета.

Отказывая в удовлетворении остальной части требований, суд первой инстанции исходил из того, что нарушение ст.16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в заключении 16.01.2013 между Департаментом и МК РСДП соглашения о предоставлении субсидии, антимонопольным органом не доказано.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, считает их правомерными, обоснованными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

В пункте 6 части 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ установлен запрет на принятие, в частности федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, актов, а также на осуществление ими действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия таких актов и (или) осуществления таких действий), и свидетельствуют о предоставлении хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Оспариваемые решение и предписание вынесены антимонопольным органом в пределах установленной законодательством компетенции, поскольку Закон о защите конкуренции не ограничивает полномочия антимонопольного органа по проверке актов и действий государственных органов на соответствие их антимонопольному законодательству и вынесению по результатам проверки решений и предписаний.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Термин "акт" используется в ст. 23 Закона о защите конкуренции в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые акты, так и ненормативные акты органов местного самоуправления.

По смыслу пункта 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", применяя часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом должна быть указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Как подтверждается материалами дела и было установлено судом области, 27.12.2012 Департаментом направлены письма в адрес семи предприятий, уведомляющие их о принятии названного Решения горСовета с приложением проекта Порядка предоставления субсидий и сообщением о том, что отбор на право заключения соглашения о предоставлении субсидии будет проведен в Департаменте по соответствующему адресу 15.01.2013 в 15 часов (л.д.10-22 - т.2).

В тоже время согласно информации, предоставленной Муниципальным учреждением "Управление главного смотрителя г.Липецка", в 2012 году в установленном порядке Учреждением было размещено 32 заказа на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них (л.д.93-111 - т.2).

Согласно сведениям органа статистики количество предприятий на территории Липецкой области и города Липецка, осуществляющих общестроительные работы по строительству автодорог, значительно превышает семь (л.д.112-124 - т.2).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что рынок указанных работ представлен значительно большим количеством предприятий, чем было уведомлено Департаментом об отборе на право получения субсидии.

Порядок предоставления субсидии был утвержден постановлением главы администрации города Липецка от 15.01.2013 N 36 (л.д.140-143 - т.2).

Постановление главы администрации города в силу ст.35 Устава города Липецка относится к муниципальным правовых актам, касается права граждан города на получение субсидии из местного бюджета.

Следовательно, в силу ст.36 Устава города Липецка постановление N 36 от 15.01.2013 подлежало опубликованию.

Вместе с тем опубликовано оно только в "Липецкой газете" 15.03.2013.

Таким образом, на момент направления Департаментом писем 27.12.2012 порядок и время распределения субсидии на ремонт автодорог был известен только узкому кругу лиц, уведомленным об этом Департаментом.

Фактически отбор претендентов на получение субсидии состоялся в указанном Департаменте месте и время 15.01.2013 (протокол от 15.01.2013 - л.д.178-181 - т.2).

Следовательно, антимонопольным органом подтверждено нарушение Департаментом положений пункта 6 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в предоставлении отдельным хозяйствующим субъектам информации, недоступной для неопределенного круга лиц, о порядке, времени и месте обора претендентов на получение субсидии из местного бюджета.

При принятии решения антимонопольный орган пришел к выводу, что Департаментом были нарушены положения ст.16 Закона о защите конкуренции.

Нарушение положений ст.16 Закона о защите конкуренции выразилось, по мнению антимонопольного органа, в устранении с рынка выполнения работ по ремонту автомобильных дорог местного значения города Липецка и содержанию искусственных сооружений на них иных хозяйствующих субъектов (кроме МК РСДП) путем заключения Департаментом и МК РСДП соглашения N 2 от 16.01.2013.

Согласно части 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

При этом, антимонопольному органу необходимо установить наличие одновременно: не предусмотренных законом соглашения между указанными лицами или их согласованных действий; доказательства наступления (возможности наступления) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции вследствие указанных соглашения или согласованных действий.

Установленный данной нормой запрет ориентирован на органы публичной власти и распространяется на акты и действия указанных органов в сфере публичных правоотношений. Этот запрет преследует цель предотвращения негативного влияния органов власти на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия, в том числе путем соглашения с хозяйствующим субъектом.

Согласно п. 18 ст. 4 Закона N 135-ФЗ для целей соответствующего правового регулирования под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

В резолютивной части решения УФАС вменено нарушение ст.16 Закона о защите конкуренции в целом.

В мотивировочной части об ограничении доступа к соответствующему товарному рынку других хозяйствующих субъектов (л.9 решения УФАС - л.д.216 - т.2), что относится к положениям п.4 ст.16 Закона о защите конкуренции.

Поскольку нарушения, связанные с применением пунктов 1-3 статьи 16 Закона о защите конкуренции, в тексте решения от 08.08.2013 УФАС не поименованы, суд обоснованно рассмотрел указанное решение на соответствие общим положениям указанной статьи (ч.1), а также пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Как следует из материалов дела, отбор претендентов на получение субсидии осуществлялся с извещением ряда хозяйствующих субъектов, занимающихся тем же видом деятельности.

В отборе претендентов на получение субсидии на ремонт автодорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них принял участие единственный претендент - муниципальное казенное ремонтно-строительное дорожное предприятие (МК РСДП) (см. л.д.144-181 - т.2).

МК РСДП являлся единственным претендентом на получение субсидии.

Согласно Уставу МК РСДП ремонт и содержание автодорог местного значения является одним из видов его деятельности, отвечающее целям его создания (см. пп.2.1 и 2.2 - л.д.53 - т.2).

Осуществление МК РСДП этого вида деятельности подтверждается материалами дела (см., например, акты - л.д.196-201 - т.2).

Равным образом материалами дела подтверждаются затраты МК РСДП на осуществление работ по ремонту автодорог местного значения (см. акты о приемке выполненных работ).

На основании протокола заседания комиссии от 15.01.2013 Департаментом с МК РСДП было заключено соглашение о предоставлении субсидии, сформирован заказ на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог местного значения и содержанию искусственных сооружений на них на 2013 год (далее - Соглашение от 16.01.2013) (л.д.182-190, 125-127 - т.2).

Соглашение, заключенное между Департаментом и МК РСДП 16.01.2013, касалось предоставления МК РСДП субсидии из местного бюджета (см. л.д.125-127 - т.2).

Предоставление субсидии из местного бюджета предусмотрено решением горСовета от 11.12.2012 N 564.

Предоставление субсидии непосредственно МК РСДП основано на решении комиссии по отбору юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг на предоставление субсидии (см. л.д.178-181 - т.2).

Следовательно, заключение между Департаментом и МК РСДП 16.01.2013 Соглашения явилось следствием указанных актов органов власти муниципального образования.

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает исходить из следующего.

Как было рассмотрено выше, нарушение Департаментом положений пункта 6 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено и подтверждено, что отдельным хозяйствующим субъектам предоставлялась информация, недоступная для неопределенного круга лиц, о порядке, времени и месте обора претендентов на получение субсидии из местного бюджета.

То есть, соглашение от 16.01.2013 являлось следствием действий Департамента посредством направления писем только в адрес семи предприятий, в то время как, в праве на отбор заключения соглашения о предоставлении субсидии могли принять участие большее количество организаций.

Соглашение от 16.01.2013 в данном случае неправомерно трактовать в контексте ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку ограничение доступа на товарный рынок было произведено не в результате заключения данного соглашения, а в результате действий Департамента по предоставлению информации об отборе участников, и предшествующее этим действиям решение Липецкого городского Совета депутатов от 11.12.2012 N 564.

При этом, в решении УФАС оценка на предмет нарушения закона о конкуренции акта Липецкого городского Совета депутатов от 11.12.2012 N 564 дана не была.

Хозяйствующие субъекты решение Комиссии от 15.01.2013 не оспаривали.

Таким образом, соглашение от 16.01.2013 в контексте ч.4 ст.16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не могло оказать влияния на ограничение конкуренции.

С учетом того, что предписание было вынесено по итогам выявленных нарушений и в результате принятия оспариваемого решения, которое является незаконным в части пунктов 3 и 4, то и предписание является незаконным.

В качестве довода жалобы указывается, что соглашение от 16.01.2013 фактически представляет собой размещение заказа для муниципальных нужд.

Данный довод жалобы подлежит отклонению, как несостоятельный и основанный на неверном толковании норм права.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, оценив представленные доказательства, что решение в части пунктов 3 и 4 и предписание являются незаконными.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, антимонопольным органом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, суд апелляционная инстанции считает, что судом первой инстанции фактические обстоятельства дела установлены полно, представленным доказательствам дана надлежащая оценка, оспариваемый судебный акт соответствует нормам материального права.

Учитывая изложенное, и руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 26.12.2013 по делу N А36-5529/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

Н.Д. Миронцева Е.А. Семенюта