Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 5 апреля 2012 г. N Ф10-757/12 по делу N А14-3755/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 02.04.2012.

В полном объеме постановление изготовлено 05.04.2012.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

Председательствующего	Ключниковой Н.В.
Судей:	Панченко С.Ю.
	Шелудяева В.Н.
При участии в заседании:
от администрации городского округа город Воронеж (ОГРН 1023601575733, г. Воронеж, ул. Плехановская, 10, 394018) от Воронежской городской Думы (г. Воронеж, ул. Плехановская, 8, 394018)	- Макеевой А.Н. - представителя (дов. от 10.01.2012 N 1045), - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (394000, г. Воронеж, ул. Карла Маркса, 55) от третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Северянка" (г. Воронеж, Ленинский пр-т, д. 155/2) индивидуального предпринимателя Тереховой М.Б. (г. Воронеж, ул. Б. Хмельницкого, д. 56) общества с ограниченной ответственностью "Комбинат питания" (г. Воронеж, Проспект Труда, д. 50) МАУ "Школьное питание" (г. Воронеж, площадь Генерала Черняховского, д. 2А) МАУ "Комбинат детского питания" (г. Воронеж, ул. Героев Сибиряков, д. 53) МАУ "Школьник-2" (г. Воронеж, ул. Ленинградская, д. 122) индивидуального предпринимателя Титова В.А. (г. Воронеж, ул. Ленинградская, д. 128, кв. 41) общества с ограниченной ответственностью "Санта-Мария" (г. Воронеж, Ленинский пр-т, д. 45А)	- не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом; - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;

рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2011 (судьи Донцов П.В., Сергуткина В.А., Ольшанская Н.А.) по делу N А14-3755/2011,

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа город Воронеж (далее - Администрация) и Воронежская городская Дума (далее - Дума) обратились в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 06.04.2011 по делу N 32-15к.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ООО "Северянка", индивидуальный предприниматель Титов В.А., ООО "Санта-Мария", индивидуальный предприниматель Терехова М.Б., ООО "Комбинат питания", МАУ "Школьное питание", МАУ "Комбинат детского питания", МАУ "Школьник-2".

Решением суда от 26.08.2011 в удовлетворении заявленных требований было отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 30.12.2011 решение суда от 26.08.2011 было отменено. Решение УФАС от 06.04.2011 по делу N 32-15к признано незаконным в части признания создания преимущественных условий деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по обслуживанию питанием школьников общеобразовательных учреждений города Воронежа путем принятия постановления от 25.11.2010 N 1092 "О создании муниципального автономного учреждения городского округа город Воронеж "Комбинат детского питания"; постановления от 25.11.2010 N 1093 "О создании муниципального автономного учреждения городского округа город Воронеж "Школьное питание", постановления Главы городского округа город Воронеж от 31.03.2010 N 191 "О реорганизации муниципального унитарного предприятия города Воронежа "Школьник-2" Левобережного района. Апелляционная инстанция обязала Управление исключить из п. 1 резолютивной части решения от 06.04.2011 по делу N 32-15к фразу: "а также создании преимущественных условий деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по обслуживанию питанием школьников общеобразовательных учреждений города Воронежа" и фразу: "постановления N 1092 от 25.11.2010 "О создании муниципального автономного учреждения городского округа город Воронеж "Комбинат детского питания"; постановления N 1093 от 25.11.2010 "О создании муниципального автономного учреждения городского округа город Воронеж "Школьное питание", постановления Главы городского округа город Воронеж от 31 марта 2010 N 191 "О реорганизации муниципального унитарного предприятия города Воронежа "Школьник-2" Левобережного района"; из п. 2 резолютивной части решения от 06.04.2011 по делу N 32-15к фразу: "а также создание преимущественных условий деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по обслуживанию питанием школьников общеобразовательных учреждений города Воронежа". Обязала антимонопольный орган привести установочную часть решения УФАС от 06.04.2011 по делу N 32-15к в соответствие с настоящими изменениями его резолютивной части. Признала предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 06.04.2011 по делу N 32-15к недействительным в части признания создании преимущественных условий деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по обслуживанию питанием школьников общеобразовательных учреждений города Воронежа, а также в части изменения уставов муниципальных автономных учреждений городского округа город Воронеж: "Школьное питание", "Комбинат детского питания". Обязала Управление исключить из п. 1. резолютивной части предписаний от 06.04.2011 по делу N 32-15к фразу: "преимущественных условий деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по обслуживанию питанием школьников общеобразовательных учреждений города Воронежа"; п. 1.3. резолютивной части предписания в адрес Главы Администрации городского округа г. Воронеж от 06.04.2011 по делу N 32-15к исключить полностью.

В кассационной жалобе Управление просит отменить постановление апелляционной инстанции в связи с неправильным применением норм материального права, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в жалобе, заслушав объяснения представителя Администрации, кассационная инстанция считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению исходя из следующего.

Как видно из материалов дела и установлено судом, в соответствии с решением Думы от 03.03.2010 N 47-II Главой городского округа город Воронеж принято постановление от 31.03.2010 N 191, согласно которому муниципальное унитарное предприятие "Школьник-2" было реорганизовано в муниципальное автономное учреждение "Школьник-2" Левобережного района. Устав муниципального автономного учреждения "Школьник-2" утвержден постановлением Администрации городского округа г. Воронеж от 19.07.2010 N 620.

Администрацией также изданы постановления от 25.10.2010 N 1093 и от 25.10.2010 N 1092 о создании муниципальных автономных учреждений городского округа город Воронеж "Школьное питание" (МАУ "Школьное питание") и "Комбинат детского питания" (МАУ "Комбинат детского питания") и утверждении уставов данных учреждений.

Решением Воронежской городской Думы от 08.09.2010 N 209-III "О согласовании создания муниципальных автономных учреждений городского округ город Воронеж "Комбинат детского питания" и "Школьное питание" Администрации рекомендовано с 01.01.2011 перейти на организацию питания школьников муниципальных образовательных учреждений силами муниципальных автономных учреждений (п. 2).

Во исполнение указанных рекомендаций Администрацией были изданы следующие распоряжения:

от 12.01.2011 N 9-р "Об утверждении задания администрации городского округа город Воронеж муниципальному автономному учреждению городского округа город Воронеж "Школьное питание" на 2011 год".

от 12.01.2011 N 10-р "Об утверждении задания администрации городского округа город Воронеж муниципальному автономному учреждению городского округа город Воронеж "Комбинат детского питания" на 2011 год";

от 12.01.2011 N 11-р "Об утверждении задания администрации городского округа город Воронеж муниципальному автономному учреждению городского округа город Воронеж "Школьник-2" Левобережного района на 2011 год".

21 декабря 2010 года в УФАС поступило заявление ООО "Северянка", ИП Титова В.А., ИП Тереховой М.Б., ООО "Санта Мария", оказывающих в течение длительного времени на конкурсной основе услуги по обеспечению питанием школьников в общеобразовательных учреждениях г. Воронежа, о создании Администрацией городского округа г. Воронеж препятствий в осуществлении их деятельности.

По результатам рассмотрения дела 06.04.2011 УФАС принято решение, согласно которому Администрация признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Указанные нарушения выразились в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также создании преимущественных условий деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по обслуживанию питанием школьников общеобразовательных учреждений города Воронежа, путем принятия: постановления от 25.11.2010 N 1092 "О создании муниципального автономного учреждения городского округа город Воронеж "Комбинат детского питания"; постановления от 25.11.2010 N 1093 "О создании муниципального автономного учреждения городского округа город Воронеж "Школьное питание", постановления Главы городского округа город Воронеж от 31.03.2010 N 191 "О реорганизации муниципального унитарного предприятия города Воронежа "Школьник-2" Левобережного района"; распоряжения от 12.01.2011 N 7-р "О внесении изменений в распоряжение главы городского округа город Воронеж от 04.12.2007 N 821-р"; муниципальных заданий и их исполнения муниципальными автономными учреждениями городского округа город Воронеж - "Школьник-2" Левобережного района, "Школьное питание", "Комбинат детского питания".

Воронежская городская Дума признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. Указанные нарушения выразились в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также создании преимущественных условий деятельности хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по обслуживанию питанием школьников общеобразовательных учреждений города Воронеж, путем принятия п. 2 решения от 08.09.2010 N 209-III, в соответствии с которым рекомендовано администрации городского округа город Воронеж перейти на организацию питания школьников муниципальных общеобразовательных учреждений силами муниципальных автономных учреждений.

Заявителям выданы предписания от 06.04.2011 по делу N 32-15к о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. В выданном предписании Администрации предписано:

Изменить постановления N 1092 и N 1093 от 25.11.2010 "О создании муниципального автономного учреждения городского округа город Воронеж "Комбинат детского питания", исключив из их первого абзаца слова "во исполнение решения Воронежской городской Думы от 08.09.2010 N 209-lll "О согласовании создания муниципальных автономных учреждений городского округа город Воронеж "Комбинат детского питания" и "Школьное питание".

Изменить уставы муниципальных автономных учреждений городского округа город Воронеж: "Школьное питание", "Комбинат детского питания", исключив из предметов деятельности учреждений оказание услуг по обеспечению питанием учащихся муниципальных общеобразовательных учреждений.

Изменить распоряжение от 12.01.2011 N 7-р "О внесении изменений в распоряжение главы городского округа город Воронеж от 04.12.2007 N 821-р", исключив пункт 3 названного распоряжения.

Отменить распоряжения Администрации от 12.01.2011 N 10-р, от 12.01.2011 N 11-р, от 12.01.2011 N 9-р.

Воронежской городской Думе в выданном предписании предписано исключить п. 2 из решения от 08.09.2010.

Не согласившись с указанным решением и предписанием, Администрация и Дума оспорили их в суде.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что действия Воронежской городской Думы по изданию рекомендаций о переходе на организацию питания школьников муниципальных общеобразовательных учреждений силами муниципальных автономных учреждений и действия Администрации по отмене конкурсных процедур на право оказания услуг по обслуживанию питанием школьников общеобразовательных учреждения города Воронежа влекут создание преимущественных условий для деятельности МАУ "Школьник-2" Левобережного района, МАУ "Школьное питание", МАУ "Комбинат детского питания" как хозяйствующих субъектов по отношению к другим хозяйствующим субъектам, что создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур (конкурса), и в случае признания победителями - оказывать соответствующие услуги на рынке обслуживания питанием школьников в общеобразовательных учреждениях г. Воронежа, а также данные действия приводят или могут привести к ограничению конкуренции.

Суд апелляционной инстанции, не соглашаясь с решением суда первой инстанции и отменяя его, исходил из того, что решение и предписание антимонопольного органа нарушают права и законные интересы Администрации, что выразилось в необоснованном ограничении конституционного права на свободу экономической деятельности и права на создание муниципальных автономных учреждений, закрепленного в ст. 120 Гражданского кодекса РФ.

С данным выводом суда апелляционной инстанции суд кассационной инстанции не может согласиться на основании следующего.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и не занимается экономической деятельностью.

По данному делу спор возник из публичных правоотношений, а не из гражданских, поэтому разрешая спор по существу, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ запрещается органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции. К таким запретам относится необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

По смыслу ст. 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В силу п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа.

Из буквального толкования данной норы права усматривается, что в полномочия органов местного самоуправления входит организация предоставления общедоступного и бесплатного общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, организация предоставления дополнительного образования детям. Реализуются указанные полномочия, в частности, путем создания муниципальных образовательных учреждений.

Согласно ст. 11 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон N 3266-1) учредителями образовательных учреждений могут являться органы местного самоуправления. В силу п. 3 ст. 12 Закона N 3266-1 действие законодательства РФ в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории РФ независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности.

Согласно п.п. 1, 2 ст. 12 Закона N 3266-1 образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников; образовательное учреждение является юридическим лицом.

Статьей 51 Закона N 3266-1 установлено, что организация питания в образовательном учреждении возлагается на образовательные учреждения; в образовательном учреждении должно быть предусмотрено помещение для питания обучающихся, воспитанников.

В связи с чем, вопросы организации питания в муниципальных образовательных учреждениях решаются непосредственно образовательными учреждениями; к полномочиям же органов местного самоуправления относится создание муниципальных образовательных учреждений (п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон "Об автономных учреждениях"), автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Как следует из приведенных норм, муниципальные автономные учреждения (далее - МАУ) могут быть созданы муниципальным образованием исключительно в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления. Поскольку, как указано выше, организация питания в муниципальных образовательных учреждениях к полномочиям муниципального образования не отнесена, а является обязанностью образовательных учреждений, создание МАУ в сфере организации питания учащихся муниципальных образовательных учреждениях, противоречит приведенным выше нормам Федерального закона "Об автономных учреждениях".

В связи с чем, принятые Администрацией постановления от 25.11.2010 N 1092 "О создании муниципального автономного учреждения городского округа город Воронеж "Комбинат детского питания"; от 25.11.2010 N 1093 "О создании муниципального автономного учреждения городского округа город Воронеж "Школьное питание", которые были приняты в соответствии решением Думы от 08.09.2010 N 209-lll "О согласовании создания муниципальных автономных учреждений городского округа город Воронеж "Комбинат детского питания" и "Школьное питание", именно в целях организации питания учащихся в муниципальных образовательных учреждениях г. Воронежа, не соответствуют ни Закону "Об образовании" ни Закону "Об автономных учреждениях", что привело к возможности ограничения конкуренции в сфере размещения муниципальными образовательными учреждениями заказов на приобретение услуг по организации питания учащихся, путем ограничения выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих такие услуги и создают необоснованное препятствование осуществления деятельности хозяйствующих субъектов и приводят или могут привести к ограничению конкуренции.

Из содержания учредительных документов муниципальных автономных учреждений следует, что целью их создания является решение вопроса по организации питания учащихся в муниципальных образовательных учреждениях вне проведения процедур торгов с участием иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Исходя из изложенного, суд кассационной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, что действия Администрации городского округа город Воронеж по отмене конкурсных процедур на право оказания услуг по обслуживанию питанием школьников общеобразовательных учреждения города Воронежа влекут создание преимущественных условий для деятельности МАУ "Школьник-2", МАУ "Школьное питание", МАУ "Комбинат детского питания" как хозяйствующих субъектов по отношению к другим хозяйствующим субъектам, что создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способным конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур (конкурса), и в случае признания победителями - оказывать соответствующие услуги на рынке обслуживания питанием школьников в общеобразовательных учреждениях г. Воронежа. Тем самым, действия Администрации приводят или могут привести к ограничению конкуренции, что является нарушением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Действия Думы по изданию рекомендаций, которые создали реальные предпосылки для нарушения прав хозяйствующих субъектов на рынке оказания услуг по питанию школьников в общеобразовательных учреждениях г. Воронежа и оказали влияние на принятие решений Администрации по данному вопросу, создают необоснованное препятствование осуществления деятельности хозяйствующих субъектов и приводят или могут привести к ограничению конкуренции, что также является нарушением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Всем остальным доводам лиц, участвующих в деле, суд первой инстанции дал оценку и кассационная инстанция соглашается с ним.

Руководствуясь п. 5 ч. 1 ст. 287, ч. 2 ст. 288, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2011 по делу N А14-3755/2011 отменить, оставив в силе решение Арбитражного суда Воронежской области от 26.08.2011 по этому же делу.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий

Н.В. Ключникова

Судьи

С.Ю. Панченко В.Н. Шелудяев