Предприятие как объект муниципальной собственности (Н.А. Модин, "Законодательство и экономика", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2004 г.)

Предприятие как объект муниципальной собственности

В целях совершенствования своей финансовой деятельности и в соответствии с Федеральным законом от 8 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их организации и ликвидации.

Согласно ст. 113 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) муниципальное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия, т.е. коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (ст. 294 и 296 ГК РФ).

Указанным нормам закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"*(1) (далее - Закон о муниципальных предприятиях) корреспондируют главы II и V, в которых определяется порядок учреждения муниципального унитарного предприятия.

Учредителем муниципального унитарного предприятия может выступать только муниципальное образование. Порядок создания таких предприятий принимается представительным органом местного самоуправления на основании решения, которым утверждается перечень муниципальной собственности.

Муниципальные образования для осуществления уставной деятельности передают муниципальным унитарным предприятиям часть своего муниципального имущества, которая может быть включена в гражданско-правовой оборот этого предприятия.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации определяют отношения органов местного самоуправления с предприятиями, находящимися в муниципальной собственности.

Это прежде всего определение целей, условий и порядка деятельности предприятия. Местные органы осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности.

Хозяйственная деятельность местных органов иногда затрудняется из-за некоторых противоречий между режимом управления муниципальной собственностью и установленным федеральным законодательством.

Поэтому само предприятие должно рассматриваться в двух аспектах. В первом - обособленно от имущественного комплекса, во втором - не как субъект права, потому что обособленное имущество передается предприятию на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления и включается в его гражданско-правовой оборот.

Ряд ученых*(2) рассматривают предприятие как имущественный комплекс в целом. Данное определение соответствует ст. 132 ГК РФ.

Такое же положение заложено и в ст. 29 Закона о местном самоуправлении, в соответствии с которой в состав муниципальной собственности входят и муниципальные предприятия.

Считаем, что понятия "предприятие" и "имущество предприятия" необходимо рассматривать в отдельности, а не в целом как имущественный комплекс.

Предприятие - это не имущество, а прежде всего определенный цикл управленческого и производственно-организационного механизма.

К имуществу предприятия относится не всякое имущество, а только то, которое включено в гражданско-правовой оборот.

Имущество предприятия подразделяется на:

обособленное имущество, переданное предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

имущество, находящееся в долевой собственности.

Понятие "собственность" включает в себя прежде всего наличие у юридического лица определенного имущества. Собственность в гражданском праве определяется правом собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом (п. 1 ст. 209 ГК РФ).

Рассмотрим некоторые особенности правового положения имущества муниципальных унитарных предприятий.

Муниципальная собственность как самостоятельная форма собственности в основной массе действующих законов не упоминается, что приводит к произвольному толкованию местными органами своих хозяйственных полномочий в условиях общего правового режима регулирования рыночных отношений. В частности, условия регулирования цен и тарифов по видам продукции, товарам и услугам не могут устанавливаться органами местного самоуправления без учета соответствующих федеральных актов о регулировании ценообразования. Или, например, уставы муниципальных предприятий не могут включать нормы, не предусмотренные федеральным гражданским законодательством. Утверждая эти акты, органы местного самоуправления обязаны в первую очередь проконтролировать их соответствие федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.

Муниципальная собственность как экономическая категория определяет прежде всего суть жизнедеятельности местного самоуправления. Создание муниципальных предприятий поможет улучшить финансовое и социальное положение муниципалитетов.

В ГК РФ и Законе о муниципальных предприятиях выделены два вида унитарных предприятий: основанных на праве хозяйственного ведения и основанных на праве оперативного управления. Участие указанных юридических лиц в гражданском обороте порождает немало проблем как практического, так и теоретического характера вследствие того, что упомянутые субъекты не являются собственниками принадлежащего им имущества. Они могут быть созданы только на базе публичной собственности, а это означает, что предоставление таким предприятиям ограниченных вещных прав - один из способов осуществления права публичной собственности.

Отсутствие в ГК РФ и Законе о муниципальных предприятиях нормы, допускающей создание унитарных предприятий на базе частной собственности, у некоторых авторов вызывает недоумение*(3). На наш взгляд, позиция законодателя вполне логична и оправданна. Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А.В. Венедиктова*(4) в тот период, когда перед учеными встал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота. Данная конструкция была закреплена в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и в ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. В дальнейшем в связи с необходимостью разграничения правового положения учреждений и предприятий для последних было введено право полного хозяйственного ведения, а впоследствии - право хозяйственного ведения*(5).

Муниципальное унитарное предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс. Cложность заключается в том, что муниципальное предприятие не обладает правом собственника в отношении имущества, закрепленного за ним, но обладает правом хозяйственного ведения либо правом оперативного управления в отношении муниципального имущества. В этом случае предприятие, выступающее в гражданских правоотношениях, наделяется муниципалитетом полномочиями собственника в отношении переданного муниципального имущества.

В ст. 113 ГК РФ содержатся общие положения, характеризующие указанные юридические лица. Каковы же их особенности? Во-первых, имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Во-вторых, учредительный документ унитарного предприятия - это устав. В-третьих, органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо органом, уполномоченным собственником, и им подотчетен*(6). В-четвертых, унитарные предприятия в отличие от других организационно-правовых форм коммерческих юридических лиц обладают специальной правоспособностью. В-пятых, до государственной регистрации предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, его уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником. Несмотря на то, что ГК РФ не распространяет указанное правило на предприятия, основанные на праве оперативного управления, представляется, что в отношении последних должны действовать такие же требования.

В этой связи возникают сложности в правоотношениях между муниципальным предприятием и собственником имущества - муниципальным образованием. А возникают они из-за неурегулированности законом ответственности по исполнению обязательств.

Анализ правового положения унитарных предприятий неразрывно связан с исследованием вопроса об определении собственника имущества, на базе которого создается предприятие, а также органа, уполномоченного выступать от имени собственника при создании, реорганизации, ликвидации предприятия, а в некоторых случаях и при осуществлении им субъективного права. В данной сфере имеется специальное правовое регулирование. Мы уделим внимание лишь осуществлению права муниципальной собственности.

В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"*(7) (далее - постановление о разграничении собственности), Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп*(8) по общему правилу муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Документом, подтверждающим право собственности на отдельные объекты, является свидетельство о внесении в реестр муниципальной собственности. До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"*(9) и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп (п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", далее - постановление Пленума N 8)*(10).

На сегодняшний день регистрация объектов муниципальной собственности осложняется отсутствием федерального законодательства о регистрации имущества публичных образований. До сих пор реестр объектов муниципальной собственности ведут сами же органы местного самоуправления, что позволяет им бесконтрольно распоряжаться этой собственностью.

Закон от 14 ноября 2002 г. в ст. 8 определяет, что муниципальные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, согласно п. 1 ст. 115 ГК РФ могут быть созданы только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Однако в литературе встречается мнение о том, что указанное юридическое лицо может быть создано и на базе собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности*(11).

Термин "казенное предприятие" не является новым для современного законодательства. Впервые он был использован в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий"*(12) (далее - Указ N 1003). Названным указом предусматривалось создание казенных заводов (фабрик и хозяйств) на базе ограниченного числа ликвидируемых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними всего имущества предприятий. При этом казенное предприятие являлось правопреемником ликвидированного государственного предприятия. Вместе с тем согласно ГК РСФСР 1964 г. при ликвидации юридического лица исключалась возможность перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства. Данное правило вошло и в ГК РФ. Но, хотя в ГК РФ используется термин "казенное предприятие", законодатель предполагает иную правовую конструкцию юридического лица, нежели та, которая имелась в виду в Указе N 1003.

Решение о создании казенного муниципального предприятия принимает представительный орган, он же утверждает устав. При этом предполагается возможность создания юридического лица как вновь, так и путем реорганизации действующего муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

В отличие от казенных унитарные предприятия могут быть созданы на базе имущества всех публичных собственников.

В некоторых уставах (например, в Уставе муниципального предприятия Вяземских общежитий, г. Вязьма) имущество муниципального унитарного предприятия полностью рассматривается как муниципальная собственность. Пунктом 3.2 указанного устава устанавливается: "Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, а также имущество, приобретенное им за счет полученной прибыли, являются муниципальной собственностью и поступают в хозяйственное ведение предприятия".

Необходимо высказать свое мнение на этот счет. Во-первых, плоды, продукция и доходы от производственной деятельности являются собственными средствами предприятия, а никак не муниципальной собственностью. Эти средства не входят и в состав муниципальной собственности.

Во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник имеет право только на получение части прибыли от использованного имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, а не от имущества, находящегося в собственности предприятия.

Данной норме ГК РФ корреспондирует и п. 1 ст. 17 Закона о муниципальных предприятиях.

И ГК РФ, и вышеназванный Закон определяют правовой статус муниципального унитарного предприятия, в соответствии с которым унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником неделимое имущество (п. 1 ст. 113 ГК РФ). Это еще раз подчеркивает тот факт, что уставы муниципальных предприятий не могут включать нормы, не предусмотренные федеральным гражданским законодательством.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями во владение, пользование и распоряжение (ст. 215, 294 ГК РФ). В соответствии со ст. 11 Закона о муниципальных предприятиях имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества; доходов унитарного предприятия от его деятельности, значит, и плодов; иных не противоречащих законодательству источников.

Право хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом, в отношении которого муниципальным органом принято решение о его закреплении за предприятием, возникает у предприятия с момента передачи имущества решением представительного органа местного самоуправления (ст. 299 ГК РФ). При этом право собственника имущества, находящегося в хозяйственном ведении, ограничено.

В соответствии со ст. 295 ГК РФ собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Данный порядок реализации собственником имущества унитарного предприятия права на получение прибыли от использования имущества, принадлежащего унитарному предприятию, определен и ст. 17 Закона о муниципальных предприятиях.

Такое законодательное положение можно как-то принять за основу в целом, но есть разночтения по поводу собственника муниципального имущества. В ряде законодательных актов и в юридической литературе он определяется по-разному. В одних случаях собственником муниципального имущества являются муниципальные образования, городские и сельские поселения, в других - население и органы местного самоуправления.

Как уже говорилось выше, Конституция РФ в ст. 130 так определяет собственника муниципального имущества: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью".

Статья 29 Закона о местном самоуправлении предусматривает в качестве субъектов управления муниципальным имуществом органы местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно. В п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" есть определение, что от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в п. 2 ст. 125 ГК РФ, в соответствии с которым от имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В данном случае речь идет только об органах местного самоуправления, но не вообще о субъектах права муниципальной собственности.

В ст. 14 Закона о местном самоуправлении обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов - это представительный орган, другая - невыборным путем, т.е. путем назначения, делегирования, кооптирования - это глава администрации муниципального образования и т.д.

Порядок образования выборных органов определяется Законом о местном самоуправлении (ст. 16), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

В Законе о местном самоуправлении не определяется, какие конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть сформированы. Статья 15 устанавливает лишь обязательность создания выборного представительного органа местного самоуправления. В ст. 16 определяется возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц, но каких именно - Закон оставляет на усмотрение муниципального образования.

В законодательных актах некорректно, как-то расплывчато сформулировано определение собственника как субъекта права муниципального имущества. В одном случае собственник - муниципальное образование, в другом - органы местного самоуправления. И в третьем - население. Какие органы? В каких случаях население муниципального образования должно выступать собственником муниципального имущества? Ответы на эти вопросы закон "адресует" субъектам Федерации.

Такая расплывчатость в определении собственника усложняет его право на муниципальное имущество. Необходимо четко, в законодательном порядке определить, кто же все-таки является субъектом права муниципальной собственности. Определение такого субъекта поможет лучше разграничить ответственность по исполнению обязательств. Это касается прежде всего неуплаты налогов, а также неплатежей за электрическую энергию и т.п.

По этой причине возникает сложность во взаимоотношениях с собственником.

В качестве примера обратимся к ст. 19 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ). Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которые в соответствии с настоящим Кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги или сборы.

Предприятие (по НК РФ) признается субъектом налоговых отношений. Допустим, из-за отсутствия необходимых денежных средств для уплаты налогов предприятие причисляется в разряд неплательщиков, к которым применяются штрафные санкции, а затем они признаются банкротами. Необходимо отметить, что органом местного самоуправления предприятию передается имущество в хозяйственное ведение либо оперативное управление и отвечать по обязательствам этим имуществом должно предприятие. Такое положение закрепляется в п. 1 и 2 ст. 56 ГК РФ, согласно которым юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (п. 1). Муниципальное предприятие, финансируемое собственником, отвечает по своим обязательствам в порядке и на условиях, предусмотренных п. 5 ст. 113, ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ. Но в то же время в п. 8 ст. 114 ГК РФ указано, что собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ, т.е. муниципальное образование - собственник имущества - не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ либо учредительными документами юридического лица.

Если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Учитывая то, что органом местного самоуправления нерегулярно поставляются на расчетный счет предприятия денежные средства на его нужды и за выполненные работы, предприятие не может в установленные законом сроки уплатить налоги и сборы. После чего в соответствии с гл. 2 НК РФ применяются способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов.

В связи с этим Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве" (с изменениями, внесенными постановлением Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П) устанавливает обязанность требований судебного пристава-исполнителя на основании ст. 9 названного Закона возбуждать исполнительное производство. В основном действия пристава-исполнителя сводятся к обращению взыскания на денежные средства и иное имущество должника (ст. 46). И тут возникает парадокс. Предприятие оказывается должником по причине непоставки денежных средств. Получается, что предприятие несет ответственность не по своим обязательствам, а по обязательствам собственника. В этом случае оно вынуждено нести ответственность не своим имуществом, а имуществом муниципального образования, переданного в хозяйственное ведение. Согласие на изъятие имущества собственник может и не дать. Как быть в этой ситуации? ГК РФ в ст. 313 предусматривает исполнение обязательства третьим лицом, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. Кто в этом случае может выступить в качестве третьего лица по обязательствам предприятия? Как нам кажется, только инвесторы. Но и они не станут вкладывать денежные средства в выполнение обязательств предприятием, не имея собственного интереса либо возможности выкупа данного предприятия в дальнейшем.

Муниципальное образование как собственник имущества за невыполнение перед предприятием своих обязательств, в том числе за просрочку перечислений денежных средств на счет муниципального унитарного предприятия, должно отвечать по обязательствам своего предприятия, либо, в тех случаях, когда вина обоюдная, должна наступать солидарная ответственность (п. 3 ст. 56, ст. 322 ГК РФ).

Как нам думается, в НК и ГК РФ, другие законодательные акты необходимо внести изменения и дополнения в части, касающиеся ответственности муниципальных унитарных предприятий за несвоевременную уплату налогов и сборов. И в этой связи не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных предприятий. Во-первых, такая ответственность затрагивает средства местного бюджета. Во-вторых, муниципальное имущество принадлежит населению территории.

Представляется, что необходимо принять закон о муниципальной собственности. Суть этого закона могла бы состоять в следующем:

в определении конкретного собственника муниципального имущества;

в расширении понятия "право муниципальной собственности", уточнении ее существенных черт и целевой направленности. Все это способствовало бы правовому регулированию муниципальной собственности и ее ограниченного права, к чему относится права хозяйственного ведения и оперативного управления, а также передача муниципального имущества в доверительное управление;

в закреплении как в специальном законе, так и в рамках особого подразделения ГК РФ, посвященного муниципальному имуществу, а в целом, и в законе о муниципальной собственности особого порядка передачи муниципальной собственности в хозяйственное ведение, оперативное управление либо доверительное управление, подробном регламентировании прав и обязанностей сторон по передаче, контролю и использованию этого имущества.

В ст. 26 и 27 Закона о муниципальных предприятиях определяются формы контроля: бухгалтерская отчетность перед собственником муниципального имущества, а также публикация такой отчетности в средствах массовой информации.

В Законе же обусловлены лишь общие положения контроля за деятельностью муниципального унитарного предприятия со стороны органа местного самоуправления. Отсутствует сам порядок контроля со стороны собственника имущества, а также населения муниципального образования.

Схему контроля муниципального имущества можно представить следующим образом:

общественный контроль;

депутатский контроль;

ревизионная коллегия муниципалитета.

В общем виде схема контроля сводится к тому, чтобы по окончании года указанные организации освидетельствовали подчиненные муниципалитету предприятия на предмет правильности использования муниципального имущества, сбора доходов и целевого расходования денежных средств от использования этого имущества.

Поскольку в настоящее время классическое гражданское законодательство не рассчитано на эффективное регулирование права муниципальной собственности в ее ограниченном использовании, появилась настоятельная необходимость в дальнейшем развитии специального законодательства, где были бы сконцентрированы правовые нормы по этому вопросу. Использование же общих для гражданского права норм права хозяйственного ведения и оперативного управления в отношении муниципального имущества вызывает неопределенность в ограничении использования этого имущества.

ГК РФ не предусматривает права руководителей заключать договор между собственником и унитарным предприятием в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Однако нормы распоряжения Мингосимущества России N 802-р*(13), а также разъяснения, данные в п. 39 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее- постановление N 6/8), свидетельствуют об обратном. Согласно п. 39 постановления N 6/8 условия договоров, заключенных между собственником соответствующего государственного (муниципального) имущества и таким предприятием, которые изменяют характер и пределы правомочий предприятия (ст. 295, 296 ГК РФ), являются ничтожными*(14). Наличие в указанных документах положений о заключении договора между собственником имущества и предприятием можно только приветствовать. Во-первых, они не противоречат ГК РФ и Закону о муниципальных унитарных предприятиях, а лишь, на наш взгляд, удачно их дополняют; во-вторых, содействуют интересам собственника в отношении использования и сохранения принадлежащего ему имущества и предупреждения злоупотребления правом со стороны руководителя предприятия.

Содержание права оперативного управления, предоставленного муниципальному унитарному предприятию, определено в ст. 296 ГК РФ: оно вправе самостоятельно реализовать только производимую им продукцию, и если иное не установлено законом или иными правовыми актами, иным закрепленным за предприятием имуществом, как движимым, так и недвижимым, т.е. даже денежными средствами, казенное предприятие вправе распоряжаться ими лишь с согласия собственника этого имущества.

Содержание права хозяйственного ведения значительно шире. В соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие вправе распоряжаться недвижимым имуществом только при наличии согласия собственника. Движимым имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами (некоторые из которых будут приведены далее).

С учетом того что в законодательном порядке собственник муниципального имущества обозначен расплывчато, следует определить, кто и в каких формах производит передачу муниципальным унитарным предприятиям имущества в хозяйственное ведение и в оперативное управление. Нам думается, что форма передачи зависит от того, какое муниципальное имущество должно быть передано и для каких целей. Если речь идет о движимом имуществе, необходимо оформить передачу решением представительного органа местного самоуправления, если же недвижимое - то на сходах граждан, а если это имущество имеет важное значение для муниципалитета, то на референдуме с последующей его регистрацией. Следует заметить, что муниципальная собственность - это экономическая категория. И любая передача имущества в хозяйственное ведение либо оперативное управление должна быть экономически просчитана даже несмотря на то, что ГК РФ предоставляет собственнику право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Согласно ст. 294 ГК РФ муниципальные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником предпринимательской деятельности и приобретенным на эти доходы имуществом, в случае если доходы и имущество учитываются на отдельном балансе.

Необходимо исходить того, что доходы и приобретенное на них имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям муниципальных комитетов по управлению имуществом или других муниципальных органов, несмотря на то, используются или не используются они по целевому назначению.

Классическое гражданское законодательство предоставляет предприятию, у которого имущество находится на праве хозяйственного ведения, все права, предоставленные собственнику, т.е. владеть, пользовать и распоряжаться этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим законодательством (ст. 294 ГК РФ).

Позиция ученых-цивилистов традиционна: "У собственника одновременно концентрируются все три названных правомочия. Но порознь, а иногда и все вместе они могут принадлежать и не собственнику, а иному законному (титульному, т.е. опирающемуся на определенное юридическое основание - титул) владельцу имущества"*(15). Думается, такая точка зрения не отвечает содержанию вещного права, которое дает возможность его обладателю, собственнику определять над ним полное "хозяйственное господство". Иначе теряется смысл "титула", положение самого собственника по отношению к своему имуществу. "Триада" правомочий - владения, пользования и распоряжения - охватывает в своей совокупности все возможности только для собственника. Данная характеристика правомочий собственника свойственна нашему гражданскому законодательству. Они впервые были закреплены в ст. 429 т. Х ч. 1 Свода законов Российской Империи. В законодательстве зарубежных стран имеются другие характеристики. Так, согласно § 903 Германского гражданского уложения собственник распоряжается вещью по своему усмотрению; в соответствии со ст. 544 Французского гражданского кодекса собственник пользуется и распоряжается вещами наиболее абсолютным образом и т.д. Это означает, что только собственник может полностью владеть и распоряжаться имуществом. Имущество, переданное собственником в ограниченное право, т.е. хозяйственное ведение, либо оперативное управление, дает возможность этому лицу либо предприятию право только пользования.

Право пользования муниципальным имуществом, переданное в хозяйственное ведение, дает обладателю право употреблять это имущество для своей надобности, извлекать выгоду для себя. И этого достаточно, чтобы теоретически обосновать права хозяйственного ведения в отношении муниципального имущества.

В российском гражданском праве владение и распоряжение рассматривалось как фактическое господство лица над вещью, соединенное с намерением присвоить ее себе. Статья 360 т. Х ч. 1 Свода законов Российской Империи давала возможность только хозяину собственнику пользоваться и распоряжаться вещью. Это объективный признак. Что касается субъективного момента, то он определяется господством над вещью только собственника. Все просто. В ограниченном же праве должно предусматриваться только пользование вещью.

Следует заметить, что в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Почему в ГК РФ речь идет только о недвижимом имуществе? А как быть с движимым? По смыслу вышеназванной статьи получается, что с движимым имуществом можно осуществлять любые сделки без согласия собственника.

Приведем пример из судебной практики.

Комитет по управлению имуществом г. Пензы обратился в Арбитражный суд Пензенской области с иском о признании договора мены от 10 апреля 1996 г., заключенного между муниципальным предприятием "Пензгорстройзаказчик" и товариществом с ограниченной ответственностью "Строитель", недействительным и взыскании с муниципального предприятия в доход городского бюджета стоимости имущества, полученного по этому договору.

Согласно заключенному договору от 10 апреля 1996 г. МП "Пензгорстройзаказчик" передало ТОО "Строитель"" коттедж N 24 в стадии незавершенного строительства, а ТОО "Строитель" в порядке взаиморасчета передало МП "Пензгорстройзаказчик" четырехкомнатную квартиру в строящемся жилом доме.

Комитет по управлению имуществом г. Пензы предъявил иск о признании заключенного между сторонами договора недействительным, поскольку он противоречит требованиям гражданского законодательства и законодательства о приватизации.

По мнению истца, сделка заключена с нарушениями норм ст. 217 ГК РФ, ст. 15 Закона РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" и п. 3.6 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.

Между тем анализ имеющихся в деле доказательств свидетельствует о том, что законодательство о приватизации при оценке правомерности оспариваемого договора применено быть не может.

Объекты, упомянутые в договоре, являются результатом хозяйственной деятельности муниципального предприятия "Пензгорстройзаказчик", созданного с целью получения прибыли. Согласно уставу предприятия одним из видов его деятельности является проектирование, строительство и продажа объектов. Материалы дела свидетельствуют о том, что финансирование строительства коттеджей в незавершенном строительстве производилось за счет средств инвесторов, заключивших договоры на их строительство.

Исходя из смысла ст. 295 ГК РФ, согласие собственника (комитета по управлению имуществом) на отчуждение имущества требуется лишь в случае, когда отчуждаются основные средства предприятия или имущество, переданное собственником в уставный фонд при создании предприятия. На реализацию продукции, создаваемой в результате хозяйственной деятельности, согласие собственника не требуется.

Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что оспариваемый договор является обычным гражданско-правовым договором, заключенным в результате хозяйственной деятельности предприятий, и не является сделкой приватизации.

Не совсем правильно, на наш взгляд, в законодательстве предусматривается и изъятие собственником имущества, находящегося в хозяйственном ведении.

По смыслу п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться собственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального унитарного предприятия, а только если это необходимо для решения вопросов местного значения при чрезвычайных и экстремальных ситуациях. Но тогда действуют другие нормы.

Закон о муниципальных предприятиях (ст. 19) не совсем корректно, на наш взгляд, предоставляет право предприятиям распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Так, в данной норме обусловлено: "муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления". Но это должно осуществляться только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Кто может определять пределы, не лишающие предприятия возможности осуществлять свою уставную деятельность, и какие они? Нам думается, что, помимо устава таким регулирующим актом может служить решение представительного органа местного самоуправления, которым четко будут определены границы предела использования муниципального имущества, переданного на праве хозяйственного ведения. Поэтому все сделки с муниципальным имуществом должен производить только собственник, и никто другой.

Как публично-правовая корпорация местное самоуправление вправе принимать акты административно-правового характера, на основе которых могут возникнуть гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны; оно не теряет своих властных функций, выступая в гражданско-правовых отношениях. Эти и другие свойства публично-правового характера позволяют говорить об особом положении местного самоуправления в гражданском праве.

В связи с этим возникает вопрос: вправе ли муниципальное предприятие передавать недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества, получив согласие собственника?

В ст. 217 ГК РФ содержится норма, согласно которой имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц по Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(16). В то же время в данной статье предусматривается, что при приватизации муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законом о приватизации не предусмотрено иное. По нашему мнению, именно ГК РФ имеет приоритет перед законом о приватизации по отчуждению муниципального имущества в порядке приватизации.

Однако приватизация представляет собой особый порядок перехода имущества из муниципальной в частную собственность. В ст. 217 ГК РФ речь о приватизации идет тогда, когда имущество, находящееся в муниципальной собственности, передается его собственником в лице комитета по управлению муниципальным имуществом либо другим уполномоченным на это органом в собственность граждан и юридических лиц. В этом случае правовой режим данной сделки определяется законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

В то же время если передача муниципального имущества в частную собственность (в том числе путем внесения в уставный капитал хозяйственного общества) осуществляется не муниципальным образованием, а субъектом гражданского оборота, созданным муниципальным образованием (унитарным предприятием), имеющим на это достаточные полномочия, такая сделка должна совершаться в традиционном гражданско-правовом порядке. В противном случае согласно Закону о приватизации муниципального имущества любую сделку унитарного предприятия по отчуждению имущества, совершенную в рамках хозяйственной деятельности, следовало бы признать приватизацией. Согласно этой норме положения названного Закона не распространяются на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Таким образом, сделка, совершенная муниципальным предприятием по внесению закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения имущества в уставный капитал организаций не является приватизацией.

Права муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, на закрепленное за ним недвижимое имущество определены в ст. 294 и 295 ГК РФ.

Согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ такое предприятие может вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения, только с согласия собственника этого имущества. Следовательно, муниципальное унитарное предприятие вправе передать недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества при условии, если на это имеется согласие собственника.

Однако необходимо обратить внимание на один важный момент.

В отличие от иных коммерческих организаций муниципальные предприятия наделены не общей, а целевой (специальной) правоспособностью (ст. 49 ГК РФ). Поэтому действия унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом (в том числе по внесению его в уставные капиталы организаций) должны быть обусловлены выполнением задач его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. В противном случае сделка по передаче имущества в уставный капитал может быть признана недействительной по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК РФ (недействительность сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам, в том числе правовым актам органов местного самоуправления).

Передача объектов муниципальной собственности в форме приватизации была и остается проблемой. При отчуждении объектов муниципальной собственности муниципалитеты лишаются главных приоритетных направлений: происходит отток в местный бюджет денежных средств, муниципалитеты лишаются права управления своим предприятием.

Возникает и другой вопрос: возможно ли отчуждение муниципальной собственности юридическим или физическим лицом иным путем, кроме приватизации?

Как уже было отмечено, приватизация - основной способ отчуждения муниципальной собственности в собственность юридических и физических лиц. В ст. 1 Закона о приватизации под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц.

Однако по смыслу закона распоряжаться муниципальной собственностью, в том числе отчуждать ее, помимо собственника могут муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. Рассмотрим, каким образом муниципальное предприятие может воспользоваться этим правом.

Итак, муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 ГК РФ). Как было указано выше, имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (п. 3 ст. 215 ГК РФ). В соответствии со ст. 294 ГК РФ муниципальное имущество может быть передано муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения.

На основании положения п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие, которому недвижимое имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, вправе продавать это имущество, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ и иным образом распоряжаться им, но только с согласия собственника имущества. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Рассмотрим пример из судебной практики.

Администрация г. Нижний Новгород обратилась в арбитражный суд Нижегородской области с иском к Комитету по управлению городским имуществом Нижнего Новгорода и открытому акционерному обществу "Мытный двор" о признании недействительными сделок по приватизации муниципального унитарного предприятия "Мытный рынок" (протокола комиссии по приватизации от 28 августа 1998 г. о результатах проведения закрытой подписки на обыкновенные акции ОАО "Мытный двор"; итогового протокола от 6 октября 1998 г. N 98 заседания комиссии по проведению аукциона по продаже акций; протокола о победителе аукциона от 6 октября 1998 г.; соглашения на приобретение акций по закрытой подписке и договора купли-продажи акций на аукционе от 23 октября 1998 г. N 414, заключенные между продавцом - Комитетом по управлению городским имуществом Нижнего Новгорода и покупателем - гражданином В.Л. Багдасаряном), а также о применении к сделке приватизации последствий ее недействительности путем обязанности покупателя возвратить незаконно приобретенные 405 320 акций (74,2 % уставного капитала) в муниципальную собственность и об обязанности продавца вернуть покупателю уплаченные за эти акции денежные средства в сумме 569 156 руб.

Данное исковое требование мотивировано тем, что оспариваемая сделка основана на постановлении Городской Думы Нижнего Новгорода от 24 июня 1998 г. N 38 "О приватизации муниципального унитарного предприятия "Мытный рынок"", не имеющем юридической силы. Приватизация названного предприятия проведена с нарушением способов, предусмотренных законодательством о приватизации, и с незаконным применением льгот для его работников.

Решением от 24 марта 1999 г. сделка по приватизации муниципального унитарного предприятия "Мытный рынок" признана недействительной (ничтожной). Суд сослался на следующее.

Приватизация предприятия проведена при отсутствии принятого собственником в установленном порядке решения о приватизации. В плане приватизации не указан ее способ. Осуществление приватизации предприятия путем преобразования его в открытое акционерное общество с избранием второго варианта льгот для работников предприятия без согласия на то собственника не соответствует законодательству о приватизации. Закрытая подписка на акции среди работников приватизируемого предприятия и аукцион по продаже акций создаваемого акционерного общества также проведены с нарушениями законодательных актов.

Таким образом, законодательством установлено, что муниципальное имущество может быть отчуждено в собственность юридических и физических лиц посредством приватизации. Кроме того, муниципальное имущество может быть отчуждено в собственность физических или юридических лиц муниципальным унитарным предприятием, у которого имущество находится на праве хозяйственного ведения (например, посредством купли-продажи, внесения в уставный капитал предприятия, дарения), при условиях, что действия муниципального предприятия по распоряжению муниципальным имуществом соответствуют специальной правоспособности такого предприятия и в дальнейшем отчуждаемое имущество используется по целевому назначению. А в случае отчуждения недвижимого имущества необходимо также согласие собственника этого имущества.

Следует особо отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 213 ГК РФ в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных его видов, которые в соответствии с законом могут находиться только в муниципальной собственности.

Закон о муниципальных предприятиях вообще не предусматривает форму приватизации муниципального унитарного предприятия. В п. 2 ст. 29 Закона предусматривается только реорганизация унитарного предприятия в форме:

слияния двух или нескольких унитарных предприятий;

присоединения к унитарному предприятию одного или нескольких унитарных предприятий;

разделения унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятий;

выделения из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий.

Как видим, противоречия в законодательстве по этому поводу еще остаются. Не этим ли объясняется наличие в нашем законодательстве множества недостатков технического порядка, особенно в тех законах и правовых актах, которые приняты в последнее десятилетие?

Распоряжаясь муниципальным имуществом, унитарное предприятие вправе создавать другие юридические лица. ГК РФ и Закон о муниципальных унитарных предприятиях не содержит каких-либо прямых запретов на участие унитарных предприятий в создании и деятельности других юридических лиц. Хотя в п. 2 ст. 295 ГК РФ при определении пределов осуществления субъективного права хозяйственного ведения указывается, что унитарное предприятие вправе вносить недвижимое имущество в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ. Однако исходя из особого правового положения имущества унитарных предприятий, содержания субъективного права этих юридических лиц и правовой природы хозяйственных товариществ, представляется, что участие унитарных предприятий в товариществах в качестве полного товарища не вполне оправданно. Так, будучи полным товарищем, унитарное предприятие должно нести ответственность по долгам товарищества всем своим имуществом. Представляется, что такой способ прекращения публичной собственности не вполне соответствует интересам собственника.

Целесообразно было бы в ГК РФ и Законе о муниципальных унитарных предприятиях установить ограничение на участие унитарных предприятий в деятельности товариществ в качестве полного товарища либо вообще предоставить унитарным предприятиям только право создания другого унитарного предприятия путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие), как предусмотрено в п. 7 ст. 114 ГК РФ, и установить запрет на участие в деятельности других юридических лиц, в том числе некоммерческих.

Согласно п. 1 ст. 16 Закона о приватизации внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ является одним из способов приватизации. Толкование указанной нормы позволяет сделать вывод о том, что она распространяется и на осуществление права хозяйственного ведения. Однако действие данного Закона не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении муниципальными унитарными предприятиями тем имуществом, которое закреплено за ними на праве хозяйственного ведения. Следовательно, в Законе имеется в виду участие публичных образований в создании хозяйственных обществ путем внесения вклада из так называемого "нераспределенного имущества", а не об участии унитарных предприятий в создании других юридических лиц.

ГК РФ не содержит четкого указания на то, что унитарное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом в соответствии с целевым назначением имущества. Подобные ограничения осуществления субъективного права действуют только в отношении казенных предприятий. Так, в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ казенное предприятие в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества право владения, пользования и распоряжения данным имуществом. В то же время согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ собственник осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества. Таким образом, и на унитарные предприятия распространяется правило о целевом использовании имущества. Сказанное подтверждает п. 9 постановления N 6/8: поскольку закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (ст. 49 ГК РФ), действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. Поэтому в тех случаях, когда действия предприятия, в том числе осуществленные в порядке требований п. 2 ст. 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению; соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они предприятием с согласия собственника (уполномоченного им органа) или без такового.

Наличие указанных ограничений в полной мере соответствует интересам собственника. О необходимости такого подхода к определению пределов осуществления права хозяйственного ведения свидетельствуют и положения Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024*(17), учитывающие возможные злоупотребления со стороны руководителей. Так, главы унитарных предприятий бесконтрольно распоряжаются финансами, в том числе самостоятельно принимают решения об использовании прибыли. На практике широкие полномочия указанных руководителей позволяют им переводить часть денежных средств унитарных предприятий в фирмы-спутники. В результате именно там сосредоточивается вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия. Заключение сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, влечет искусственное завышение себестоимости продукции, а в ряде случаев - хищение муниципального имущества.

Заметим, что собственник муниципального предприятия не наделен правами для защиты своих интересов, его правовое положение иное. Согласно ст. 295 ГК РФ собственник имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. При изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим муниципальному унитарному предприятию, последние вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными актов управомоченных собственником органов. При этом бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с ГК РФ основанием для изъятия либо иного распоряжения имуществом, возложено на соответствующий управомоченный собственником орган (п. 41 постановления N 6/8).

Особого внимания заслуживает вопрос об участии унитарных предприятий в предпринимательской деятельности. Здесь следует выделить два момента. В одних случаях законом унитарным предприятиям запрещено участие в определенных видах деятельности; тем самым еще раз подчеркивается их специальная правоспособность. Так, в соответствии с п. 1 ст. 1015 ГК РФ унитарные предприятия не вправе выступать в качестве доверительного управляющего, а имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление (п. 3 ст. 1013 ГК РФ). Согласно п. 1 Положения о таможенном брокере, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 873*(18), казенное предприятие не может быть таможенным брокером. При приватизации муниципального имущества путем продажи унитарные предприятия не могут выступать в качестве покупателей (п. 1 ст. 9 Закона о приватизации). Последнее ограничение объясняется тем, что при покупке имущества указанными субъектами не произойдет прекращения публичной собственности, т.е. цель приватизации не будет достигнута.

В других случаях закон, наоборот, допускает участие определенных субъектов гражданского права, в том числе унитарных предприятий, в некоторых видах деятельности. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 октября 1998 г. N 1159 "Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции"*(19) с 1 ноября 1998 г. производство этилового спирта из любых видов сырья, денатурация этого спирта, а также производство спиртосодержащих растворов осуществляются по квотам только государственными предприятиями и акционерными обществами, контрольный пакет акций которых принадлежит государству. Деятельность, связанная с оборотом и производством наркотических средств, психотропных веществ, внесенных в Список II, осуществляется только государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями (п. 1, 2 ст. 5 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах")*(20).

В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(21) (далее - Закон о поставках) в качестве государственного заказчика при поставке товаров для государственных нужд могут выступать федеральные органы исполнительной власти, государственные учреждения и казенные предприятия. Специальный закон о регулировании муниципального заказа пока не принят. Существуют несколько проектов, но и они не обеспечивают в полном объеме муниципальный заказ. До принятия специального закона, регулирующего правовое положение муниципального заказа, на наш взгляд, необходимо применять общее положение ст. 527 ГК РФ, регулирующей государственный контракт. Что касается фигуры поставщика, то закон не устанавливает каких-либо ограничений по субъектному составу правоотношения. При заключении сделки следует иметь в виду, что по общему правилу поставщик не обязан заключать государственный контракт. В соответствии с п. 2 ст. 527 ГК РФ указанная обязанность может быть возложена на поставщика только при наличии одновременно двух условий: заключение государственного контракта является обязательным для поставщика в силу закона *(22); государственный заказчик возместит все убытки, которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением государственного контракта. Исключение из указанного правила установлено для казенных предприятий. При заключении государственного контракта в обязательном порядке казенное предприятие не имеет права на возмещение убытков (п. 3 ст. 527 ГК РФ). Обязанность заключить государственный контракт может быть возложена на казенные предприятия по решению Правительства РФ (п. 7 ст. 3 Закона о поставках).

Во исполнение муниципального контракта на поставку товаров для муниципальных нужд предусмотрено заключение соответствующего договора, обязанность по оплате товаров лежит на покупателе по договору поставки. При этом муниципальный заказчик - орган местного самоуправления (в том числе унитарное предприятие) - должен признаваться поручителем по этому обязательству покупателя.

Как и любое коммерческое юридическое лицо, унитарное предприятие может быть приватизировано. Однако ГК РФ не содержит норм о реорганизации унитарного предприятия в форме преобразования, что, на наш взгляд, является существенной недоработкой законодателя. Так, в п. 1 ст. 68 ГК РФ содержится общая норма, предоставляющая хозяйственным товариществам и обществам одного вида право осуществлять реорганизацию в форме преобразования в хозяйственные товарищества и общества другого вида или в производственные кооперативы. Применительно к конкретным юридическим лицам указанная норма также конкретизируется (см., например, п. 2 ст. 92, п. 2 ст. 112 ГК РФ).

Поскольку ГК РФ не содержит специальных правил, можно выделить два возможных варианта определения организационно-правовой формы нового юридического лица.

Во-первых, можно воспользоваться нормами Закона о приватизации, в частности, п. 1 ст. 16, предусматривающего в качестве одного из способов приватизации преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в муниципальной собственности*(23). При этом следует иметь в виду, что Закон о приватизации устанавливает временные ограничения для осуществления субъективного права хозяйственного ведения. Так, со дня принятия решения о преобразовании и до момента его государственной регистрации унитарное предприятие не вправе без согласования с соответствующими органами по управлению имуществом совершать сделки с движимым имуществом, стоимость которого превышает 10% балансовой стоимости активов предприятия на дату утверждения его последнего балансового отчета. Совершение унитарным предприятием сделок с недвижимым имуществом до момента государственной регистрации такого общества не допускается (п. 2 ст. 20 Закона о приватизации).

Во-вторых, с учетом того, что унитарные муниципальные предприятия не являются собственниками принадлежащего им имущества, возможно преобразование указанных юридических лиц без перехода имущества в частную собственность. Решения о преобразовании муниципального унитарного предприятия, не предусматривающие изменения формы собственности, принимаются представительным органом местного самоуправления.

О возможности изменения организационно-правовой формы унитарного предприятия при осуществлении реорганизации в других формах ГК РФ и Закон о муниципальных унитарных предприятиях умалчивают.

Возникает вопрос: допустимо ли, например, слияние акционерного общества и унитарного предприятия? Ответ однозначный: нет. Если в результате слияния новое юридическое лицо будет унитарным предприятием, то в этом случае речь идет о прекращении права частной собственности. Однако согласно ГК РФ в основе имущества унитарных предприятий может лежать только муниципальная, но не частная собственность. Если в результате реорганизации будет создано акционерное общество, то это будет означать прекращение публичной собственности. В то же время Закон о приватизации не содержит такого способа прекращения публичной собственности.

При реорганизации путем выделения и разделения представляется возможным изменение организационно-правовой формы унитарного предприятия по нормам Закона о приватизации - путем преобразования в открытое акционерное общество.

В целом, на наш взгляд, реорганизация унитарных предприятий не должна повлечь изменения их правового положения как юридического лица - несобственника.

Реорганизация унитарного предприятия с изменением собственника имущества также невозможна. Для этого необходимо имущественный комплекс передать из федеральной государственной либо государственной субъекта Федерации собственности в собственность муниципального образования в соответствии с указанными ранее правилами о разграничении собственности.

Возможна ли реорганизация путем присоединения и слияния унитарных предприятий, находящихся в ведении различных собственников? Представляется, что невозможна. В этом случае речь идет либо о смене собственника, либо о создании предприятия несколькими публичными собственниками и установлении права общей долевой собственности. Однако согласно п. 1 ст. 113 ГК РФ имущество унитарного предприятия неделимо и не может быть распределено по долям. Указанная норма является императивной. Тем самым закон указывает на невозможность создания унитарного предприятия на базе имущества нескольких публичных собственников. Исключение составляют случаи, когда пакет акций АО находится в муниципальной собственности.

Таким образом, реорганизация унитарных предприятий возможна только для предприятий, находящихся в ведении одного собственника - муниципального образования.

Унитарное предприятие может быть ликвидировано по общим основаниям, предусмотренным для ликвидации юридических лиц (ст. 61-64 ГК РФ).

Статьями 295 и 296 ГК РФ установлены ограничения прав предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом. Сделки, совершенные предприятиями по отчуждению имущества вопреки названным ограничениям, являются недействительными как ничтожные.

Поскольку закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (ст. 49 ГК РФ), действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены, прежде всего, задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества.

Поэтому, как уже указывалось, в случаях, когда действия предприятия, в том числе осуществленные в порядке требований п. 2 ст. 295 ГК РФ, по отчуждению или предоставлению в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения движимого и недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственном процессе предприятия, приводят к невозможности использования имущества собственника по целевому назначению, соответствующие сделки являются недействительными по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК РФ, независимо от того, совершены они с согласия собственника (уполномоченного им органа) или самостоятельно предприятием.

В то же время возникают обстоятельства, когда муниципальное предприятие (прежде всего жилищно-коммунального комплекса) необходимо передать в доверительное управление. В рамках предлагаемой реформы это просто необходимо сделать, так как материальный ресурс муниципальных предприятий ЖКК изношен, в связи с чем увеличивается и износ основных фондов коммунальных предприятий, а также долги по неплатежам за жилищно-коммунальные услуги, и на основании этого и у самого предприятия возрастают долги перед государством.

Правда, некоторые депутаты Государственной Думы предлагают долги муниципальных предприятий ЖКК реструктуризировать. Но каким образом, не объясняют: В связи с этим высказывается следующее мнение: в рамках реформы ЖКХ передать муниципальные предприятия в доверительное управление.

Говоря о доверительном управлении муниципальным предприятием, следует иметь в виду, что речь идет о передаче его в управление как объекта права (ст. 132 ГК РФ). Сохранение муниципального предприятия в качестве самостоятельного юридического лица невозможно практически, так как передаваемое в управление имущество должно быть отражено у доверительного управляющего на отдельном балансе, по нему ведется самостоятельный учет, для расчетов открывается отдельный банковский счет (ст. 1018 ГК РФ).

В законе (за исключением п. 2 ст. 1018 ГК РФ) не содержится прямого запрета на передачу в доверительное управление вещей, определяемых родовыми признаками. Однако сама структура договора, характер взаимоотношений, складывающихся между его участниками, а также примерный перечень объектов, данный в самой статье, не оставляют сомнений в том, что в доверительное управление, как правило, должно передаваться индивидуально определенное имущество.

В любом случае имущество, передаваемое в доверительное управление, должно быть максимально обособлено от других вещей самого собственника и личного имущества доверительного управляющего (п. 1 ст. 1018 ГК РФ).

Закон предусматривает, что в доверительное управление может быть передано и муниципальное имущество. Однако муниципальное имущество, которое ранее было передано на вещном праве хозяйственного ведения или оперативного управления унитарному предприятию, по закону должно утратить свой предыдущий правовой статус.

Это объясняется тем, что такое имущество уже передано на ограниченном вещном праве указанным субъектам (ст. 294 и 295 ГК РФ). Передача его в руки доверительного управляющего означала бы невозможность для муниципального унитарного предприятия осуществлять предоставленное ему право. Тем самым муниципальное образование теряет не только свои управленческие функции по отношению к муниципальному предприятию, но и право собственности на имущество, которое было передано этому муниципальному предприятию на праве хозяйственного ведения, либо оперативного управления.

Выгодоприобретателем по такому договору также является муниципальное образование в лице соответствующего финансового органа либо органа, уполномоченного управлять соответствующим имуществом.

По общему правилу ст. 1015 ГК РФ передача имущества в доверительное управление - это передача его в руки профессионала. Таковым в хозяйственном обороте является предприниматель. Именно он (индивидуальный предприниматель - ст. 23 ГК РФ) или одна из коммерческих организаций, перечисленных в п. 2 ст. 50 ГК РФ, вправе выступить в роли доверительного управляющего чужим имуществом.

Чтобы не потерять право управления муниципальным предприятием и собственным имуществом, муниципальное образование как заинтересованное в получении имущества может сначала учредить специальную коммерческую организацию, которой в дальнейшем будет передано имущество. В зависимости от вида имущества и характера деятельности доверительного управляющего будет решаться вопрос о необходимости специального разрешения (лицензии) на занятие такой деятельностью (ст. 49 ГК РФ).

В силу п. 1 ст. 49 ГК РФ муниципальное унитарное предприятие обладает специальной правоспособностью. Законодатель не дает право муниципальному унитарному предприятию заниматься доверительным управлением чужим имуществом. Кроме того, есть запрет для унитарного предприятия выступать и в роли доверительного управляющего. Тем самым законодатель создает основу, которая позволила бы избежать скрытой передачи муниципального имущества в "доверительное" управление кому-либо из должностных лиц унитарного предприятия.

По этим же причинам запрещено передавать имущество в доверительное управление органу местного самоуправления (выборному органу, главе муниципального образования, иным выборным должностным лицам).

С этим согласиться нельзя.

Доверительное управление учреждается, главным образом, не для преумножения имущества собственника, а для его сохранности или распределения.

Местное самоуправление по своей сути самостоятельно в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Так почему же в целях сохранности данного имущества закон запрещает передавать его в доверительное управление органу местного самоуправления? Тем самым нарушается принцип самоуправления: местное сообщество лишается права распоряжаться своей собственностью так, как считает нужным. На наш взгляд, в специальный закон о муниципальных предприятиях, а также в ГК РФ необходимо внести дополнения, которые позволяли бы передавать предприятие как имущественный комплекс муниципальной собственности в доверительное управление органу местного самоуправления, и только ему.

Реформа ЖКХ в России как раз и предусматривает передачу муниципального имущества в доверительное управление.

Однако надо иметь в виду, что при передаче объектов муниципальной собственности существует и множество социальных гарантий, обеспечивающих права граждан. Для получения таких гарантий органам местного самоуправления необходимо избегать сделок, где муниципальный орган выступает гарантом в обеспечении обязательств частного лица, вложений муниципального имущества, связанного с повседневными потребностями населения, в уставные капиталы вновь создаваемых с участием муниципальных образований частных предприятий и т.д.

К сожалению, Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях определяет общие, а не специальные положения как для государственного, так и для муниципального унитарного предприятия. Почему-то в последнее время принимаются законы, которые затрагивают интересы муниципальных образований без учета тех принципов, которые законодатель сам же и определил.

Продолжая разговор о передаче муниципального имущества в доверительное управление, следует сказать, что большинство муниципальных унитарных предприятий входит в состав жилищно-коммунального комплекса муниципалитета. Передача муниципального предприятия в доверительное управление способно обеспечить его нормальное функционирование. Вместе с тем новая экономическая модель жилищно-коммунального комплекса, предлагаемая Правительством РФ, предусматривает, прежде всего, вложение в коммунальный комплекс инвестиций.

Рассмотрим данный проект с точки зрения гражданско-правового положения.

Новая экономическая модель предполагает функционирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в бездотационном режиме, развитие реальных договорных отношений между собственниками жилищного фонда и объектами коммунального хозяйства, субъектами хозяйствования и потребителями услуг, демонополизацию и создание конкурентной среды в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, снижение издержек производителей ЖКУ и улучшение обслуживания потребителей, усиление мер по адресной социальной защите населения.

Предлагаемую экономическую модель необходимо рассматривать в совокупности норм договорного права, так как во всех случаях определяются гражданские правоотношения между физическими и юридическими лицами.

Назначение договора состоит в том, что он служит самостоятельным основанием возникновения обязательства.

Если договор-сделка отличается по своей природе рядом конституирующих признаков от других оснований возникновения обязательств, то правоотношение, порожденное разнообразными договорами, может совпадать во всех своих элементах, включая, в частности, права и обязанности сторон, с тем, которое порождалось иным указанным в законе основанием*(24).

Основной идеей новой экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации, разработанной Минэкономразвития России совместно с Минфином России и Госстроем России, одобренной на заседании Правительства РФ 5 июля 2001 г. и реализуемой в рамках вышеуказанной Подпрограммы, является переход от дотирования предприятий ЖКХ к адресной социальной поддержке семей с низкими доходами, устранение перекрестного субсидирования, совершенствование действующей системы льгот по оплате ЖКХ. По существу, речь идет о переориентации финансовых потоков в системе, предполагающей передачу права распоряжаться всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование сектора, от коммунальных предприятий непосредственно к гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Главная цель первого этапа реализации Подпрограммы (2002-2003 гг.) - обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса. Без этого невозможно формирование нормальных экономических взаимоотношений в этом секторе экономики. Основными программными мероприятиями, направленными на достижение указанной цели, являются: ликвидация дотационности ЖКХ и обеспечение стабильного и достаточного финансирования предоставляемых населению ЖКУ; реформирование действующей системы льгот по оплате этих услуг; прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги; переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе; совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате ЖКУ.

В целях ликвидации дотационности жилищно-коммунального комплекса Подпрограммой предусматривается переход на полную оплату стоимости ЖКУ всеми потребителями, включая население. Для обеспечения реализации данного положения Госстроем России с участием Минэкономразвития России разработан и внесен в Правительство РФ проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 15, 18, и 19 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"", который был принят 9 апреля 2003 г. Данным законом предусматривается передача права определения сроков и порядка завершения перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг Правительству РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Одновременно с этим законопроектом намечен ряд мер по совершенствованию существующего порядка предоставления населению полностью субсидий на оплату ЖКУ, в том числе переход к расчету жилищных субсидий по одному основанию - в зависимости от величины совокупного дохода семьи. Такой подход позволит, с одной стороны, обеспечить соблюдение принципа социальной справедливости при субсидировании населения, а с другой, что не менее важно, - значительно сократить потребность в бюджетных средствах на эти цели. В дальнейшем после принятия законопроекта предполагается внести соответствующие изменения в Порядок предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденный постановлением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887.

Переход на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг всеми потребителями, включая население, переориентация финансовых потоков (средств бюджетов всех уровней) с дотирования предприятий ЖКХ на прямые адресные выплаты населению, по мнению авторов модели, позволят существенно улучшить условия функционирования отрасли, увеличить объемы средств, поступающих за счет платежей населения, и в первую очередь его высокодоходной части. Общая сумма дополнительных поступлений за счет платежей населения может составить до 40 млрд руб. в год.

Для смягчения нагрузки на бюджеты малообеспеченных семей и части семей со средними доходами экономической моделью предполагается зафиксировать максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг на уровне 22% от совокупного дохода семьи.

Это позволит, по мнению авторов проекта, реально снизить размеры платежей отдельных категорий малообеспеченных семей на 10-15%.

При разработке экономической модели учитывается тот факт, что при переходе на полную оплату населением ЖКУ значительно возрастет количество семей, потенциально имеющих право на получение субсидий, и соответственно увеличится потребность в бюджетных средствах на эти цели. По расчетам Минэкономразвития России, доля таких семей в среднем по Российской Федерации составит 22,5% от общего количества (в настоящее время - 8%). При этом ввиду существенных различий уровней социального экономического развития резко возрастет дифференциация между субъектами Федерации по количеству субсидируемых семей и соответственно по потребности в бюджетных средствах на предоставление жилищных субсидий.

В целях частичного снижения дополнительной финансовой нагрузки на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты Подпрограммой предусматривается, начиная с 2002 г., софинансирование из федерального бюджета затрат на предоставление населению субсидий на оплату ЖКУ в размере 20%. Порядок определения уровней возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации, условия и порядок предоставления дотаций на частичное возмещение этих расходов по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг будут установлены Правительством РФ.

Для обеспечения гарантированной доступности субсидий экономической моделью предусматривается создание и развитие системы персонифицированных социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться все виды помощи государства в оплате ЖКУ (льготы, субсидии). Реализация данного механизма, предполагающего заявительный принцип открытия счетов, позволит обеспечить целевой характер использования бюджетных средств, направленных на эти цели, предоставит возможность гражданам производить оплату выбранному поставщику ЖКУ, а также не производить оплату услуги в случае ее неполучения.

Подпрограммой предусмотрено осуществление в 2002-2003 гг. пилотных проектов по внедрению новой экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса в ряде регионов и городов России, включая отработку и внедрение системы персонифицированных социальных счетов граждан.

Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2001 г. N 840 органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано устанавливать с 2002 г. стандарт уровня платежей граждан за предоставляемые ЖКУ (в целом по всем видам этих услуг) в размере, предусмотренном Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства РФ. В то же время федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату ЖКУ в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг принят, согласно экономической модели, в размере 22% от совокупного дохода семьи вместо 23% - по Концепции.

Начиная с 2002 г. федеральные стандарты предельной стоимости ЖКУ в расчете на 1 кв. м общей площади жилья в месяц дифференцированы по субъектам Федерации, а не по экономическим районам, как раньше. Это позволит более реально оценивать потребности регионов в средствах на дотирование предприятий ЖКУ, учитываемые при расчете трансфертов субъектам Федерации, и соответственно улучшить финансовое состояние этих предприятий.

Далее Подпрограммой в рамках реализации основных положений экономической модели на 2002-2003 гг. намечен комплекс мер по реформированию действующей системы льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

В настоящее время льготами по оплате ЖКУ пользуются (независимо от уровня доходов) свыше 40 категорий льготников общей численностью 46,9 млн человек. В 2002 г. на предоставление этих льгот в целом по Российской Федерации были затрачены средства (в основном бюджетные) в размере 17,55 млрд руб., причем предприятиям ЖКУ возмещено только 50,9%.

Основные принципы и направления реформирования действующей системы социальных льгот, включая льготы по оплате ЖКУ, определены (а точнее, еще раз подтверждены) Подпрограммой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р. Намечены следующие меры по решению данной проблемы: пересмотр и отмена ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения, перевод льгот, установленных для различных категорий работающих граждан (работников правоохранительных органов, военнослужащих), в форму денежных выплат и др.

Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. "О федеральном бюджете на 2003 год"*(25) предусмотрено выделение компенсаций бюджетам субъектов Федерации на возмещение расходов на предоставление льгот по оплате ЖКУ и услуг связи военнослужащим, сотрудникам милиции, органов внутренних дел, налоговой полиции, должностным лицам таможенных органов субсидий в размере 2,53 млрд руб. ежегодно.

Также выделяются субсидии на возмещение льгот по оплате ЖКУ, услуг связи, проезда на общественном транспорте городского и пригородного сообщения гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении "Маяк" и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Кроме того, Федеральный закон от 6 мая 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг"*(26) охватывается 23 категории льготников, включая ветеранов труда, инвалидов, Героев Советского Союза и др., которым предоставляются на льготных условиях субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг вместо ранее установленных льгот. При этом законом предусматривается, что Правительство РФ для граждан, которые потеряют право на льготу, установит выплату жилищных субсидий на более льготных условиях, чем гражданам, которым такие натуральные льготы ранее не предоставлялись.

В рамках реализации основных положений экономической модели постановлением Правительства РФ от 21 августа 2001 г. N 609 ликвидируется система перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов.

Для примера приведем несколько цифр. Тарифы за услуги по водоснабжению и канализации для предприятий и организаций превышают утвержденные экономически обоснованные тарифы для населения в среднем по Российской Федерации в два раза, а по отдельным регионам - до десяти раз*(27). Это создает дополнительную финансовую нагрузку на промышленные предприятия, ведет к удорожанию промышленной продукции и снижению ее конкурентоспособности.

В соответствии с принятым по данному вопросу постановлением Правительства РФ органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления должны были в пределах своих полномочий принять в 2002-2003 гг. меры по поэтапному сближению тарифов для различных категорий потребителей на услуги по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов и довести в 2003 г. тарифы на указанные услуги для всех потребителей до уровня, обеспечивающего возмещение затрат на их предоставление и развитие объектов коммунальной инженерной инфраструктуры. Реализация этих мер, безусловно, будет способствовать созданию условий для стабилизации промышленного производства, экономии ресурсов.

Одной из важнейших задач первого этапа реализации Подпрограммы является реструктуризация и ликвидация дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ. По состоянию на 1 января 2003 г. размер этих задолженностей составил 169,4 и 254,6 млрд руб. соответственно, это свыше 60% годового объема услуг отрасли.

Минфином России в 2003 г. было выделено:

1,8 млрд руб. на погашение задолженности федерального бюджета перед бюджетом субъектов Федерации по принятым в муниципальную собственность ведомственному жилью и объектам социально-культурной сферы;

10,4 млрд руб. на погашение кредиторской задолженности организаций - получателей средств федерального бюджета за потребленные топливно-энергетические ресурсы и коммунальные услуги;

5 млрд руб. на оказание финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации для целевого финансирования мероприятий по подготовке к работе в осенне-зимний период 2002-2003 гг. и расчетов за топливно-энергетические ресурсы*(28).

Одновременно с этим в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 мая 2001 г. N 410 в регионах проводилась работа по подготовке необходимых документов и подаче заявок на участие предприятий ЖКХ в реструктуризации долгов по обязательным платежам в федеральный бюджет*(29). По полученным данным с мест*(30) в указанном процессе принимают участие 1494 предприятия отрасли, имеющие задолженность перед федеральным бюджетом в размере 4,4 млрд руб.

Однако несмотря на принимаемые меры по решению данной проблемы, в том числе на федеральном уровне, в целом сократить дебиторскую и кредиторскую задолженность предприятий жилищно-коммунального хозяйства пока не удается.

Для решения этой проблемы необходимо предусмотреть комплекс мер по реструктуризации и ликвидации в первую очередь задолженности бюджетов всех уровней и бюджетных организаций перед предприятиями ЖКХ, важнейшими из которых являются: разработка на федеральном уровне совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления порядка реструктуризации и ликвидации указанной задолженности; проведение инвентаризации и уточнение объемов задолженности перед предприятиями ЖКХ, признаваемой бюджетными организациями и бюджетами всех уровней; разработка методики и стандартных форм для унифицированного учета и контроля за состоянием этой задолженности. Следует также провести углубленный анализ технического состояния объектов жилищно-коммунального комплекса, комплексную экспертизу издержек и независимый аудит жилищно-коммунальных предприятий - естественных локальных монополистов, принять ряд законов для создания правовой базы жилищно-коммунального комплекса.

Согласно новой экономической модели инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса осуществляется в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). При этом бюджетное финансирование необходимо рассматривать не в качестве альтернативы, а как дополнение к заемному финансированию и осуществлять его в ограниченных объемах. Все это будет способствовать привлечению долгосрочных инвестиционных ресурсов в жилищно-коммунальный комплекс, который располагает огромным потенциалом ресурсосбережения.

Однако на пути решения данной проблемы в настоящее время имеется ряд серьезных препятствий. Одно из них - система тарифного регулирования деятельности предприятий коммунального хозяйства - естественных локальных монополистов, которая не позволяет использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на модернизацию и развитие объектов коммунальной инфраструктуры. Именно поэтому в комплексе программных мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса, наряду с его финансовой стабилизацией особую роль надо отвести совершенствованию тарифного регулирования деятельности предприятий ЖКХ.

Основными направлениями совершенствования системы тарифного регулирования должны стать: четкое разграничение полномочий всех участвующих сторон; объединение единой методологической базы и единых принципов регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, включая установление единого периода регулирования тарифов на газ (федеральный уровень), электрическую энергию (региональный уровень) и коммунальные услуги (муниципальный уровень); создание эффективного механизма целевого использования составляющих тарифа (амортизационных отчислений, прибыли и т.д.) на цели модернизации развития коммунальной инфраструктуры; создание правовой основы для включения платежей по погашению основной суммы долга в себестоимость продукции и услуг предприятий ЖКХ. Это потребует внесения изменения и дополнений в Бюджетный кодекс РФ.

Итак, реформа ЖКХ предусматривает три ключевых позиции:

оплата потребителями полной стоимости услуг ЖКХ, ликвидация бюджетных дотаций и введение жилищных субсидий бедным семьям, расходы которых на услуги ЖКХ составляют более 25% семейного бюджета;

формирование конкурентного рынка услуг ЖКХ и снижение на этой основе издержек по их производству;

создание организаций собственников жилья как покупателей услуг ЖКХ и участников рынка этих услуг: кондоминиумов, товариществ собственников жилья (ТСЖ).

В целом эти идеи реформы ЖКХ правильные. Но как будут обстоять дела с их реализацией? Например, с оплатой услуг потребителями? И какой бюджет будет компенсировать затраты предприятия? Местный бюджет в большинстве муниципальных образований не позволяет производить компенсации. Его недостаточно на содержание муниципальных учреждений и выплаты заработной платы.

Доля населения в оплате достигла уже почти 80%, тогда как в 1997 г. она составляла 15-20%. Сторонники реформы в ее первоначальной версии предлагали достигнуть 100%-ной оплаты услуг потребителями повсюду и в кратчайшие сроки. Но эту идею невозможно реализовать. Даже самые радикальные реформаторы теперь понимают, что дальнейшее повышение тарифов для населения при нынешнем уровне его денежных доходов будет наталкиваться на растущее сопротивление и чревато социальным взрывом.

Многие считают, что выходом из тупиковой ситуации могли бы стать жилищные субсидии на оплату услуг ЖКХ для наименее обеспеченных слоев населения. Е. Ясин, М. Литвинов и В. Морозов*(31) с такой точкой зрения они не согласны. При нынешнем подходе, считают они, доля жилищных субсидий в доходах некоторых категорий семей может достигнуть величины, подрывающей стимулы к труду. Вообще если жилищные субсидии превысят примерно 10% доходов семьи, их следует признать чрезмерными и, стало быть, надо искать иные пути решения этой проблемы.

Один из таких путей - повысить стоимость всех услуг ЖКХ, включая газ и электроэнергию, до рыночной стоимости. Предлагается ликвидировать все льготы, дотации и субсидии, а высвободившиеся бюджетные средства плюс дополнительные доходы бюджета от налогообложения "Газпрома", РАО "ЕЭС" и локальных монополий направить на повышение пенсий и заработной платы бюджетников, для того чтобы они могли оплачивать услуги ЖКХ по полной стоимости. Ну, а доходы тех, кто работает в коммерческом секторе, отрегулирует рынок труда. В результате произойдет существенное сокращение дифференциации населения по денежным доходам. В итоге можно ожидать, что расходы бюджета на ЖКХ значительно сократятся.

С этим согласиться нельзя. Лишение льгот некоторой категории граждан не приведет к стабильному состоянию бюджетной политики. Такой подход по оплате коммунальных услуг не решит, а наоборот, усложнит и так очень нелегкую проблему реформирования ЖКХ.

В настоящее время многие специалисты, анализируя деятельность жилищно-коммунального комплекса, вносят предложения по совершенствованию и реформированию этой отрасли. Ряд таких предложений вошли в нормы Закона "Об основах жилищной политики в Российской Федерации".

Основная нагрузка по практической реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) лежит на органах местного самоуправления. Для взаимодействия с муниципальными предприятиями ЖКХ при администрации муниципального образования создается "Служба заказчика".

Не везде предлагаемая реформа идет одинаково хорошо. Муниципалитеты уже на первом ее этапе столкнулись с рядом весьма серьезных проблем.

Доставшаяся в наследство плановая экономика является крайне неэффективной и затратной. Ее содержание в нынешнем виде непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), ни для местного бюджета.

Например, в Угличском муниципальном округе начиная с 1991 г. в муниципальную собственность передано 75,9% всего жилищного фонда округа. По состоянию на 1 декабря 2002 г. на балансе МУПУК "Служба заказчика" на праве хозяйственного ведения находится 494,1 тыс. кв.м жилья.

Износ жилищного фонда составляет в среднем 48%, объектов инженерной инфраструктуры - 75%, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок.

Первыми шагами на пути выхода из сложившейся ситуации были:

проведение аналитической работы по формированию тарифов в сфере ЖКХ специалистами администрации Угличского муниципального округа;

решение энергетической комиссии, созданной в 1994 г., о формировании экономически обоснованных тарифов в энергетическом комплексе ЖКХ.

Важным направлением деятельности администрации муниципального округа стал процесс перехода на новые формы управления. До 1994 г. ЖКХ округа являлось отраслью административных отношений, т.е. руководство города и района распределяло бюджетные средства между жилищно-коммунальными предприятиями. Низкая эффективность управления сочеталась с отсутствием должного контроля расходования бюджетных средств. Управлением, содержанием и обслуживанием жилищного фонда занималось единственное муниципальное предприятие и семь жилищно-коммунальных управлений ведомственных предприятий. Руководство отраслью осуществлялось Управлением ЖКХ администрации города.

В рамках реализации федеральной Программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства и в целях создания условий для преодоления монопольного и доминирующего положения организаций ЖКХ в 1994 г. было создано муниципальное унитарное предприятие - управляющая компания "Служба заказчика" (далее - Служба заказчика), которая на праве хозяйственного ведения муниципальным жилищным фондом стала заказчиком жилищно-коммунальных услуг, одновременно являясь управляющей компанией.

Служба заказчика как управляющая компания выступает от лица собственника жилья - администрации округа - на договорных началах. При создании Службы заказчика преследовались цели:

оперативные - управление ЖКХ в сложившейся ситуации (разработка, утверждение нормативов, тарифов, переход на договорные отношения);

долговременные - перевод сферы ЖКХ на самофинансирование.

Служба заказчика в соответствии с уставом не является эксплуатирующей организацией, а выполняет функции контроля и распределения денежных средств по исполнителям жилищно-коммунальных услуг в соответствии с качеством их предоставления.

Производственный и финансовый анализ деятельности Службы заказчика показывает, что она стала одним из эффективных предприятий сферы ЖКХ в Угличском муниципальном округе. В ней работают экономисты, инженеры, проектировщики, а также специалисты служб, обеспечивающих социальную защиту граждан, контролирующих выполнение работ по заявлениям населения. Сотрудники занимаются вопросами формирования экономически обоснованных тарифов. За 2002 г. удалось добиться снижения затрат по предприятиям ЖКХ на 20%.

Служба заказчика работает на договорной основе с 18 предприятиями различных форм собственности, обслуживающими муниципальный жилищный фонд.

Выступая гарантом прав потребителя при заключении договоров с организациями, представляющими жилищно-коммунальные услуги, Служба заказчика выполняет комплекс работ, направленных на улучшение обслуживания потребителей.

Работа, проводимая специалистами предприятия (технический надзор и разработка проектно-сметной документации, экономический анализ и пр.), позволяет экономить бюджетные средства. При привлечении организаций для выполнения различных видов ремонтных работ Служба заказчика разрабатывает сметную документацию. Для этой цели созданы отделы капитального строительства и архитектуры.

В 1994 г. при службе заказчика была образована Единая городская служба субсидий. По состоянию на 1 декабря 2002 г. право на субсидии по оплате ЖКУ имеют 2232 семьи, что составляет 11% от всего населения города.

В структуру Службы заказчика входит также расчетно-кассовый центр (РКЦ), специалисты которого организуют расчеты с населением за ЖКУ по единой квитанции (счету) с дальнейшим "расщеплением" платежей поставщикам жилищно-коммунальных услуг. На обслуживании находятся 12500 лицевых счетов.

Заключены 2225 договоров найма, 3340 договоров на техническое обслуживание жилья.

Основные источники финансирования Службы заказчика - доходы, полученные от реализации товаров, услуг по поставке абонентам тепловой энергии, выполнения проектно-сметных работ, средства, поступающие от населения.

На балансе МУП находятся тепловые сети, поэтому оно покупает тепловую энергию у ОАО "Часовой завод "Чайка"" и предоставляет абонентам услуги по теплоснабжению. В стоимость закладываются ремонт и содержание тепловых сетей и расходы по обслуживанию внутридомового инженерного оборудования. Доходы составляют 32,7% собственных доходов.

Доходы от разработки проектно-сметной документации составляют 21,6% собственных доходов. Для бюджетных организаций эта документация составляется бесплатно, но дотируется из местного бюджета.

Средства, поступающие из местного бюджета по утвержденной смете, предусматривают возмещение убытков по оказанию услуг бюджетным организациям специалистами МУП.

Специалисты Службы заказчика работают в направлении привлечения дополнительных средств на финансирование ряда объектов. Так, г. Углич в течение трех лет финансируется по федеральным инвестиционным программам "Возрождение, реставрация и реконструкция малых и средних городов России" и "Возрождение Волги" и по Программе реставрации памятников истории и культуры.

С января 2002 г. заключен муниципальный договор, согласно которому исполнителю заказа оплачивается только фактически выполненный объем с учетом показателей качества. При перебоях, нарушении сроков, качества обеспечения населения коммунальными услугами производится снижение размера платежей за ЖКУ. Убытки от снижения платежей населения возмещаются поставщиками коммунальных услуг, т.е. поставщикам снижаются выполненные объемы. Это позволило сэкономить 900 тыс. руб. в год.

Специалисты технического отдела совместно с представителями предприятий по всем котельным города и района провели техническую инвентаризацию, составили паспорта котельных и теплотрасс; ведется ежедневный учет проверки режима работы всех городских котельных. Также подготовлена Программа ресурсосбережения до 2003 г. Начиная с 1997 г. при реализации программы энергоснабжения достигнута экономия бюджетных средств около 29 млн руб.

Приоритетными являются направления, обозначенные в начале реформы: перевод потребителей на индивидуальное отопление, децентрализация теплоснабжения в экономически обоснованных случаях с ликвидацией нерентабельных котельных, перевод их на более дешевые виды топлива.

При формировании Программы основное внимание было уделено экономической эффективности разрабатываемых мероприятий.

Демонополизация и развитие конкурентной среды - это стимулирование создания товариществ собственников жилья (ТСЖ). В Угличском муниципальном округе совместно с консалтинговой компанией "Бизнес-Сервис" разработан проект создания модели товарищества собственников жилья малого города.

Служба заказчика ведет информационно-пропагандистскую работу среди населения по созданию ТСЖ в границах единого комплекса недвижимого имущества, включающего земельный участок и расположенное на нем здание. Сегодня в округе зарегистрированы 13 товариществ собственников жилья это бывшие жилищно-строительные кооперативы.

Дальнейшая работа предприятия направлена на:

совершенствование управления деятельностью предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, с целью улучшения качества оказываемых услуг;

снижение себестоимости услуг;

внедрение системы добровольного страхования жилья.

Реформа ЖКХ требует значительных капиталовложений. Таких средств у местного бюджета нет.

Уместно напомнить, что вся система жилищно-коммунального хозяйства бывшего СССР входила в систему государственного бюджетного финансирования. После принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" положение усугубилось тем, что всю систему ЖКХ полностью перевели на содержание местного бюджета без дотационного укрепления извне. Это сразу же "посадило" местные бюджеты на "мель".

В результате изменения системы межбюджетных отношений с федеральным центром во многих субъектах Федерации наметился огромный бюджетный дефицит. Так, в Смоленской области была разработана антикризисная программа. Одним из разделов этой программы было снижение затрат на оплату ЖКУ. На момент ее разработки средний предельный уровень платежей населения составлял 35-38%, а дотация из бюджета - 62-65%. В то же время даже при таком уровне дотации количество семей, получивших субсидии, в два с лишним раза превышало среднероссийский показатель, т.е. составляло более 15%.

Столь высокий процент семей, получающих субсидии, при относительно низком предельном уровне платежей объясняется в первую очередь высокой стоимостью ЖКУ (в стандартной квартире - 2000 руб.), а также высоким уровнем благоустроенности жилищного фонда области. В домах с централизованными коммунальными услугами, доля которых в оплате составляет более 80%, проживает 98% населения.

Была поставлена сложная задача - сократить расходы бюджета на ЖКУ путем сокращения дотаций населению за счет повышения предельного уровня платежей. При этом ставилась цель - избежать снижения платежеспособности населения.

Основой решения послужил План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг., утвержденный распоряжением от 26 июля 2000 г. N 1072-р, который предполагает переход к перераспределению социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов высокообеспеченным семьям.

В системе оплаты ЖКУ сегодня действуют три вида социальных расходов:

дотации на жилищно-коммунальные услуги, т.е. разница между предельным уровнем платежей населения и фактической стоимостью ЖКУ; ее получаю все семьи независимо от доходов. По Смоленской области в 2002 г. дотации составили 50-60% стоимости ЖКУ;

субсидии, которые получают семьи с низкими доходами;

льготы на оплату ЖКУ, которые предоставляются гражданам независимо от их доходов.

Таким образом, из трех видов социальных расходов только один субсидии - взаимосвязан с доходами граждан и касается именно тех, кому эта поддержка государства действительно нужна.

В Смоленской области был проведен анализ эффективности использования социальных расходов в виде дотаций населению с различным уровнем доходов. При этом установлено, что в г. Рославле самый высокий в области среднедушевой доход граждан - 6580 руб., а в Монастырщинском районе области - самый низкий среднедушевой доход - 1910 руб.

Через местную печать и телевидение было объявлено о переходе к предоставлению дотаций на оплату жилищно-коммунальных услуг в зависимости от доходов семьи. Семьям со среднедушевым доходом более двух прожиточных минимумов планировалось предоставлять дотации только в пределах федерального стандарта, т.е. 20%, а остальным семьям - в зависимости от среднедушевого дохода семьи:

до одного прожиточного минимума - дотация 60%;

от одного до двух прожиточных минимумов - дотация 50%.

Порядок сбора справок для получения дотаций ничем не отличается от порядка, установленного для получения субсидий.

После анализа представленных справок о доходах стало ясно, что существующая система предоставления дотаций создает ряд социальных и экономических проблем реализации реформы ЖКХ:

обеспеченные семьи получают от государства дотаций значительно больше, чем семьи с низкими доходами. В высокодоходном Рославле более 70% дотационных средств шло обеспеченным семьям, в депрессивном Монастырщинском районе - более 50%;

доля расходов на ЖКУ в семейном бюджете малообеспеченных семей несоизмерима с тем же показателем обеспеченных семей. При 50%-ном уровне платежей населения доля расходов на ЖКУ в малообеспеченных семьях доходит до 36%, в обеспеченных - до 90%;

неравные условия, в которых находятся муниципальные образования, по выполнению федерального стандарта определенного уровня платежей;

страдают пенсионеры, проживающие в квартирах площадью больше социальной нормы, так как они защищены только в пределах социальной нормы площади жилья и социальных нормативов на коммунальные услуги.

Таким образом, существующая система предоставления дотаций как одного из видов социальных расходов государства не отвечает своему прямому назначению, что побудило перейти к системе дотаций в зависимости от доходов семей. Переходу на многоуровневую систему дотаций предшествовал период встреч с населением, общественными организациями, слушаний на комиссии областной Думы. В газетах и телепередачах давалась подробная информация о новой системе предоставления социальной помощи семьям. В результате областное общественное Собрание, объединяющее 80 общественных организаций, комиссия областной Думы, Совет ветеранов Монастырщинского района обратились к губернатору и главам муниципальных образований с просьбой внедрить в городах и районах предлагаемую систему. С 29 сентября 2001 г. был осуществлен переход на многоуровневую систему дотаций.

С 1 октября 2002 г. эта система действует в многих районах области.

В первый месяц апробации новой системы в г. Рославле отмечено резкое снижение (до 70,3%) собираемости платежей за ЖКУ по сравнению с сентябрем.

Несмотря на это сумма собранных с населения средств оказалась на 23,5% выше, чем в сентябре. В ноябре отмечен рост на 15,0% собираемости средств с населения по сравнению с октябрем, что говорит о принятии населением новой системы. Сумма собранных с населения средств в ноябре выше на 35,3%, чем в сентябре.

Многоуровневая система оплаты коммунальных услуг предусматривает четыре уровня дотаций в зависимости от доходов семей.

В течение квартала проходило перераспределение семей из числа высокообеспеченных (четвертая группа) в менее обеспеченные. Сформировалась объективная картина, что позволило в дальнейшем прогнозировать затраты бюджета на ЖКУ.

В результате апробации новой системы повышена платежеспособность малообеспеченных семей (29,2% от общего количества семей), т.е. почти каждая третья семья города получила повышенную на 10% дотацию из бюджета (по сравнению с сентябрем).

Например, малообеспеченная семья из двух человек оплачивала ЖКУ в размере 551,58 руб., после перехода на новую систему - в размере 485,38 руб., т.е. на 12% меньше.

Выплаты из бюджета сократились на 26% за счет повышения среднего предельного уровня платежей населения в среднем за квартал до 64,3% (на 19,6% выше, чем в сентябре 2002 г.).

Повышение предельного уровня платежей коснулось семей третьей и четвертой групп, за счет чего сумма оплаты возросла в среднем на 54%. В то же время, учитывая наличие в этих группах семей льготников, выплата льгот из бюджета возросла на 26,6%.

Апробация многоуровневой системы дотаций на жилищно-коммунальные услуги в г. Рославле показала ее эффективность как для населения, так и для местного бюджета. Новая система придала адресность дотационным бюджетным средствам и может служить рабочим механизмом при формировании социальных счетов граждан. Кроме того, данная система является индикатором благосостояния семей в зависимости от экономического состояния города (района).

Однако существует еще одна, не менее сложная проблема, которую предстоит решать на местах. Она названа первоочередной в Программе реформирования и модернизации ЖКХ на 2002-2003 гг. Это проблема ликвидации долгов. Среди всех долгов (федеральных, областных, муниципальных), по нашему мнению, самым сложным для решения является долг населения (по Смоленской области он составляет 600,0 млн руб.). При внедрении многоуровневой системы дотаций на оплату ЖКУ был предложен ускоренный механизм ликвидации долгов населения. Суть этого механизма заключается в том, что разницу между повышенным сбором платежей при многоуровневой системе и сбором платежей по старой системе направляют производителям услуг в счет погашения долга. С населением (должниками) администрация заключает договор на реструктуризацию долга в течение, к примеру, пяти лет. Например, результаты апробации многоуровневой системы в г. Рославле показали, что, используя предлагаемый механизм ликвидации долга населения, можно решить проблему менее чем за 9 месяцев.

В то же время не везде реформирование ЖКУ проходит спокойно. Например, прокуратура Тверской области*(32) выявила необоснованное завышение тарифов на коммунальное обслуживание. В частности, работники ЖКХ внесли в графу "содержание дома" сумму оплаты внутридомовых электрических и газовых сетей, что привело к 20%-ному удорожанию этой услуги. Впоследствии выяснилось, что эти расходы уже учтены при формировании отраслевых тарифов для квартиросъемщиков.

Анализ реформы ЖКХ показывает, что эта реформа - самая, пожалуй, наболевшая проблема в постперестроечной России. Сегодня невозможно двигаться дальше по пути всеобщего процветания, если в каждом, даже самом отделенном, уголке страны не выделить приоритетные направления, в рамках которых должна проходить реформа коммунального хозяйства. Анализ показывает, что в каждом городе реорганизация требует всестороннего анализа, специфического подхода. Ведь ЖКХ - это в первую очередь социальное образование.

В Твери, как, впрочем, и во многих городах России, до сих пор в бюджете не могут найти деньги на капитальный ремонт жилья, теплоцентрали, системы водоснабжения. Проблемы накапливаются, а денег поступает все меньше и меньше. Семьи, имеющие доходы ниже прожиточного минимума, не могут получить в полном объеме предусмотренные дотации. Более того, тарифы растут, а средняя зарплата, например, в той же Твери составляет от 600 до 1100 руб.

Откуда взять деньги, чтобы пополнить местный бюджет? Этот вопрос стоит перед любым главой администрации.

Необходимо разработать комплекс мероприятий по административной и финансовой поддержке бюджетообразующих предприятий малого и среднего бизнеса, провести анализ наполнения муниципальной казны за счет налоговых поступлений, создать реестр налогоплательщиков. Это позволит противодействовать поглощению сектора муниципальной экономики капиталом, пришедшим из других регионов России.

Реальным пополнением бюджета могут стать и налоги с продаж, с имущества предприятий. Резервом для подпитки местного бюджета может стать и земельный налог, акцизы, лицензионно-регистрационные сборы и налог на рекламу. По крайней мере, сейчас, когда стал интенсивно развиваться рынок наружной рекламы, пришло время навести на нем порядок.

Второй блок антикризисных финансовых мероприятий - это налоговые поступления.

В первую очередь это касается арендной платы за пользование муниципальными нежилыми помещениями. Для этого необходимо создать единый реестр муниципальной собственности, тендер на освободившиеся помещения. Прозрачность сделок с муниципальным имуществом может быть обеспечена путем безусловной ревизии и регистрации собственников в учреждениях юстиции. В качестве неналоговых поступлений можно использовать и различные виды коммерческой деятельности учреждений, подведомственных муниципальным управлениям.

Как уверяют экономисты, дополнительные доходы и комплекс воздействий по расширению налогооблагаемой базы позволят муниципалитетам достичь финансовой стабильности. Перераспределение этих доходов по приоритетным статьям (коммунальное хозяйство, ремонт дорог, вывоз мусора, субсидии населению, лекарственное обеспечение больных и пенсионеров и т.д.) снимет остроту социального напряжения. Такие меры позволят стабилизировать ситуацию с ремонтом теплоцентрали, наладкой бесперебойного водоснабжения*(33).

III Всероссийский форум по проблемам ЖКХ, состоявшийся в марте 2002 г. в Москве, принял резолюцию, в которой отмечается, что главную тяжесть по обеспечению устойчивого функционирования отрасли несут муниципальные образования. Первостепенной задачей органов местного самоуправления на современном этапе признается не усиление административного управления ЖКХ, а формирование эффективной экономической системы хозяйствования, где каждый хозяйствующий субъект экономически заинтересован в сокращении непроизводственных затрат. Основополагающим условием для реализации экономической системы является создание эффективной системы тарифного регулирования коммунальных предприятий и расширение рынка жилищных услуг для развития конкуренции в этом секторе.

Вопросы тарифного регулирования оплаты жилищно-коммунальных услуг в муниципальных образованиях - одни из самым актуальных. Тарифное регулирование находится в настоящее время на стадии формирования

В средствах массовой информации*(34) данной тематике было посвящено немало публикаций, но они, как правило, затрагивают складывающуюся судебную практику. Руководителям муниципальных образований не безразлично, какую позицию по вопросам тарифного регулирования занимают суды, так как там фактически трактуются законы.

Основными программно-целевыми мероприятиями и их составляющими по переходу к новой модели устойчивого функционирования ЖКК должны стать следующие:

реформирование бюджетных взаимоотношений в жилищно-коммунальной сфере, которое предусматривает постепенную ликвидацию существующей двухканальной системы финансирования ЖКХ (из бюджета и от населения) с переводом средств жилищных субсидий и льгот на персонифицированные счета граждан;

изменение системы финансирования мероприятий по модернизации и развитию ЖКК через оформление целевой бюджетной финансовой помощи предприятиям ЖКХ;

оформление бюджетных взаимоотношений на договорной основе;

применение финансирующими органами системы контроля целевого использования бюджетных ассигнований, выделяемых на жилищно-коммунальную сферу, с оформлением актов сверки расчетов с соблюдением при этом прав организаций ЖКХ, установленных для них гражданским и финансовым законодательством;

обеспечение исполнения обязательств бюджетов всех уровней по финансированию жилищно-коммунальной сферы путем документального оформления и направления отчетности по использованию бюджетных средств в соответствии с нормативными актами Минфина России;

создание органами местного самоуправления нормативной основы порядка взаимоотношений по видам бюджетного финансирования с организациями ЖКХ в целях соблюдения ими правил целевого учета бюджетных средств и недопущения финансовых потерь по причине отсутствия указанной нормативной основы;

финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем подготовки Госстроем России и представления в Правительство РФ Порядка реструктуризации и ликвидации задолженности в ЖКК;

проведение на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления инвентаризации задолженности и убытков предприятий ЖКХ по их видам, размерам и причинам возникновения;

подготовка и предоставление органами местного самоуправления, а также предприятиями ЖКХ в Госстрой России предложений по оформлению задолженности бюджетов всех уровней и бюджетных организаций перед предприятиями ЖКК для выработки соответствующих предложений Госстроем России;

подготовка предприятиями ЖКХ и представление в Госстрой России информации о наличии и характере дебиторской задолженности населения и предложений по процедуре списания просроченной, в том числе безнадежной, задолженности и т.п.

Анализ концепции реформы показывает, что в ней, в первую очередь, отсутствует четкий порядок финансирования и формирования финансовых источников.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о финансовых основах) предусматривается, что "каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации".

Как было указано выше, финансирование реформы ЖКХ предусматривается из нескольких источников - федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации в форме субсидий и местного бюджета.

Местный бюджет входит в состав муниципальной собственности. Расходование же средств местного бюджета осуществляется по особому порядку - по закону и по правовым актам органов местного самоуправления.

Все денежные средства, поступающие извне в местный бюджет, становятся собственностью муниципального образования. Вот здесь и возникает проблема.

Субсидия (лат. subsidium - помощь, поддержка) - это пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое из средств государственного бюджета, местных бюджетов или из специальных фондов местным органам*(35).

Статья 1 Закона о финансовых основах предусматривает такую возможность. В то же время межбюджетные отношения органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации, как того требует закон (ст. 9), федеральным законом и законом субъекта Федерации не урегулированы.

Субсидия местным органом самоуправления должна быть возвращена тому, кто ее выделял. Тогда необходимо определиться с порядком выделения субсидий ЖКХ. Если это происходит на постоянной основе, тогда муниципалитеты могут смело взять на себя ответственность по управлению ЖКХ. Но если предоставление субсидий - временная помощь, т.е. на период реформы, органы местной власти должны определиться, из каких источников ЖКХ будет финансироваться в последующем.

В этом и других случаях в законодательном порядке должны быть урегулированы не только основные принципы межбюджетных отношений, но и определена система таких отношений.

В настоящее время муниципальные образования стараются передать объекты инфраструктуры ЖКХ в аренду, а также продать. Для этого проводится тендер, или конкурс.

Реформой ЖКХ предусматривается организация тендера, т.е. объявление публичного конкурса по жилищно-коммунальному обслуживанию.

Регулируемые Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ) нормы об организации публичного конкурса требуют изменений.

По смыслу ст. 1057 ГК РФ при организации публичных конкурсов применяются правила ст. 447-449 Кодекса, которые регулируют организацию и порядок проведения торгов.

В этом случае орган местного самоуправления, который решил заключить договор об отчуждении муниципального имущества, может сам организовать торги либо обратиться к услугам специализированной организации, которая в данном случае и выступает в качестве организаторов торгов. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их или от своего имени (п. 2 ст. 447 ГК РФ).

Форма торгов определяется самим собственником продаваемой вещи, если иное не предусмотрено законом. Однако орган местного самоуправления в своих возможностях несколько ограничен.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ, ст. 2 Закона о местном самоуправлении субъектом права собственности муниципального имущества выступает население. Прежде чем совершить сделку по отчуждению муниципального имущества органу местного самоуправления необходимо получить согласие как у населения, так и у представительного органа местного самоуправления. В этом случае орган местного самоуправления лишен права самостоятельно проводить конкурсы и аукционы.

Несмотря на то, что ГК РФ урегулированы основные положения проведения публичного аукциона и конкурса, нормативными правовыми актами местного самоуправления определяется порядок их проведения. В связи с этим возникают некоторые проблемы. Во-первых, не определен в законодательном порядке статус самого муниципалитета как публичного образования, а также статус муниципального имущества. В отличие от правового положения государственного имущества согласно Конституции РФ и Закону о местном самоуправлении муниципальным имуществом владеет, пользуется и распоряжается население территории муниципального образования.

Такое же положение - владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом - сохранено и ст. 49-51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российского Федерации".

Поэтому из общих правил о заключении договоров на основе торгов имеются некоторые изъятия, когда стороны подчиняются специальным правилам, установленным представительным органом местного самоуправления. Однако эти специальные правила не могут противоречить общим принципам заключения, организации и проведения торгов, предусмотренным ст. 447-449 ГК РФ.

Примером проведения торгов по специальным правилам может служить договор купли-продажи пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации муниципальных предприятий. Он заключается на инвестиционных конкурсах в соответствии с Положением об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденным распоряжением Госкомимущества России от 15 февраля 1994 г. N 342-р.

В результате проведения торгов между победителем и организатором торгов устанавливается обязательство по заключению соответствующего договора, в рамках которого победителю торгов принадлежит право требовать заключения с ним договора. Само же обязательство по передаче имущества, выполнению работ или оказанию услуг возникает из сложного юридического состава: проведения торгов и заключенного на основе их результатов договора. Поскольку договор в таких случаях заключается на основе проведения торгов, его действительность зависит от действительности проведенных торгов. Если торги, проведенные с нарушением установленных законом правил, будут признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица, недействительным признается и договор, заключенный с лицом, выигравшим торги (ст. 449 ГК РФ). С иском в суд о признании недействительными торгов, проведенных с нарушением установленных законом правил, могут обращаться заинтересованные лица. Это правило подлежит расширительному толкованию, ибо с указанным иском в суд могут обращаться не только участники конкурса и аукциона, но и лица, которым было отказано в участии в конкурсе (аукционе). В этом случае незаконный отказ в участии в конкурсе (аукционе) может служить основанием для признания результатов конкурса (аукциона) недействительными.

Законодатель не определяет, какие именно обстоятельства могут являться нарушением правил проведения торгов, и что конкретно может служить основанием для признания торгов недействительными. Ответ на этот вопрос, но только в порядке судебного толкования и разъяснения, дает Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ) в своем постановлении от 2 декабря 1993 г. N 32 (п. 17)*(36). Так, Пленум разъясняет, что под грубым нарушением правил конкурса или аукциона понимается необоснованное исключение из числа участников конкурса или аукциона лиц, признаваемых покупателями. К грубым нарушениям относится также незаконный отказ в участии в конкурсе (аукционе). В п. 13 указанного постановления Пленума ВАС РФ названы лица, которые могут обращаться в суд с требованиями о признании недействительными результатов конкурса или аукциона (протокола конкурсной комиссии или протокола о результатах аукциона). К ним судебно-арбитражная практика относит не только участников аукциона или конкурса, но и лиц, которым было отказано в конкурсе (аукционе).

Выше мы рассмотрели случаи признания недействительными торгов между юридическими лицами. Однако нормы ст. 449 ГК РФ распространяются на правоотношения между юридическим и физическим лицом, а также между физическими лицами. Поэтому в силу ст. 405 ГК РФ публичные торги могут быть признаны судом недействительными, если они проходили с нарушением установленных правил, если имущество было продано лицу, не имевшему права участвовать в торгах, а также в случае допущения судебным исполнителем, взыскателем или покупателем злоупотреблений. К нарушениям установленных правил судебная практика относит проведение торгов ранее предусмотренных сроков, отсутствие надлежащего оповещения о торгах и т.д.

Следует отметить и следующее обстоятельство. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги. Но в этом случае наступают также и последствия признания сделки недействительной. В силу ст. 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, и каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре - возместить его стоимость в деньгах, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

Надо иметь в виду, что при передаче объектов муниципальной собственности существует и множество социальных гарантий, обеспечивающих права граждан. Для обеспечения таких гарантий органам местного самоуправления необходимо избегать сделок, где муниципальный орган выступает гарантом в обеспечении обязательств частного лица, вложений муниципального имущества, связанного с жизнеобеспечением повседневных потребностей населения, в уставные капиталы вновь создаваемых с участием муниципальных образований частных предприятий и т.д.

К сожалению, Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях определяет общие, а не специальные положения как для государственного, так и для муниципального унитарного предприятия. Почему-то в последнее время принимаются законы, которые затрагивают интересы муниципальных образований без учета тех принципов, которые законодатель сам же и определил.

В этой связи в некоторых регионах Российской Федерации возникают конфликтные ситуации.

Так, например, на профсоюзной конференции работников жилищно-коммунального хозяйства Кировской области, которая состоялась 23 мая 2003 г., было отмечено, что последние десять лет ЖКХ находится в кризисном состоянии, реформа отрасли не оправдала никаких ожиданий, предприятиям не возвращаются долги, постоянно нарастает угроза масштабных коммунальных катастроф. В связи с этим на конференции были приняты требования, направленные Президенту РФ, Председателю Правительства РФ и Председателю Государственной Думы РФ.

Участники конференции требовали внести дополнения в Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" о невозможности проведения процедуры банкротства муниципальных предприятий ЖКХ, когда должником является муниципалитет или бюджетная организация; установить порядок амнистирования и не начисления пени за просрочку платежей в бюджетные фонды по предприятиям ЖКХ, образовавшуюся в результате долгов бюджетных организаций; упорядочить систему действующих льгот на жилищно-коммунальные услуги, возмещения их стоимости предприятиям за счет бюджетов всех уровней; принять законодательный или нормативный акт, устанавливающий дифференцированные ставки федерального стандарта оплаты населением жилищно-коммунальных услуг в зависимости от сложившегося уровня их реальных доходов в регионах. Ряд требований был направлен председателю правительства Кировской области, председателю областной Думы и главам муниципальных образований.

Необходимо остановиться и на взаимодействии муниципального предприятия с местными органами власти.

В соответствии со ст. 31 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством. Вместе с тем органы местного самоуправления свои отношения с муниципальными предприятиями могут строить на договоре о совместной деятельности. Это должно касаться только совместной деятельности, если она осуществляется совместно. В указанном договоре можно предусмотреть не только поручения, заказы предприятию, но и обоюдную ответственность за их исполнение. Что касается остальных отношений, то они регулироваться только гражданским законодательством, а также уставом муниципального предприятия.

Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью связаны также с процессом приватизации, который существенным образом влияет на формирование муниципальной собственности.

В этой связи необходимо обратиться к Указу Президента РФ от 7 августа 1995 г.*(37), который определяет порядок данной реформы и может быть положен в основу при приватизации муниципальных предприятий.

Основаниями для принятия решения о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) являются:

нецелевое использование выделенных федеральных средств;

отсутствие прибыли по итогам последних двух лет;

использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием на праве полного хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил.

Под нарушением действующих правил в настоящем Указе понимается внесение указанного имущества в уставные капиталы предприятий, кроме дочерних, передача его в аренду, продажа или предоставление в пользование другим юридическим лицам без разрешения уполномоченного государством органа.

Решение о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) может быть принято только в отношении промышленного или сельскохозяйственного федерального государственного предприятия:

осуществляющего деятельность, допускаемую федеральными законами исключительно для государственных предприятий;

преобладающим (более 50%) потребителем продукции (работ, услуг) которого является государство;

приватизация которого запрещена Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Решение о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) принимается Правительством Российской Федерации при наличии хотя бы одного из условий, предусмотренных в п. 2 вышеуказанного Указа, по представлению соответствующих федеральных органов исполнительной власти или по инициативе самого предприятия.

Данное решение не может быть принято в отношении федерального государственного предприятия, не запрещенного к приватизации Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий и подавшего в установленном порядке до 1 июля 1994 г. заявку на приватизацию.

При принятии решения о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) Правительство Российской Федерации:

определяет состав ликвидационной комиссии, которая осуществляет ликвидацию предприятия в соответствии с законодательством Российской Федерации;

выделяет средства на ликвидацию федерального государственного предприятия;

определяет федеральный орган исполнительной власти, который сразу после ликвидации утверждает устав казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), создаваемого на базе ликвидируемого федерального государственного предприятия.

При создании казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) на базе ликвидированного федерального государственного предприятия запрещается:

сокращение количества рабочих мест по сравнению с количеством работавших на ликвидированном федеральном государственном предприятии на момент принятия решения о ликвидации;

отказ в приеме на работу работников ликвидированного федерального государственного предприятия;

передача имущества (части имущества) ликвидированного предприятия другим юридическим или физическим лицам.

Все расходы по ликвидации федерального государственного предприятия, а также расчеты с его кредиторами осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Создаваемый на базе ликвидированного федерального государственного предприятия казенный завод (казенная фабрика, казенное хозяйство):

является правопреемником ликвидированного предприятия по ранее выделенным федеральным средствам, а также в части землепользования, природопользования, использования недр и предоставленных квот и лицензий;

самостоятельно реализует производимую им продукцию (работы, услуги) и использует прибыль, если иное не установлено законодательством Российской Федерации и его уставом;

не может создавать дочерних предприятий, выступать в качестве учредителя предприятий, учреждений и организаций без согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им органа;

не может отчуждать закрепленное за ним государством недвижимое имущество, сдавать его в аренду или пользование, а также использовать его в качестве предмета залога без согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им органа;

может получать кредиты только при наличии гарантий Правительства Российской Федерации.

Типовой устав казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), создаваемого на базе ликвидированного федерального государственного предприятия, утверждается Правительством Российской Федерации.

В уставе казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) определяются:

обязательная отчетность казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) по формам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации;

персональная ответственность руководителя казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) за результаты хозяйственной деятельности;

обязанность использования федеральных средств по целевому назначению;

виды деятельности и порядок распределения прибыли.

Правительство Российской Федерации (уполномоченный им орган) вправе изымать у казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) неиспользуемое им либо используемое не по назначению имущество.

К сожалению, выполнение данного Указа Президента РФ на уровне местного самоуправления не представлялось возможным, так как с 1992 по 1993 гг. приватизация шла полным ходом, а в 1994 г. в большинстве районных центрах РФ не проводилась. Поэтому Указом Президента РФ от 13 февраля 2004 г. вышеупомянутый Указ признан утратившим силу.

Основы приватизации муниципального имущества предусмотрены Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

В соответствии с Законом порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления. Кроме того, представительный орган местного самоуправления утверждает программу приватизации муниципального имущества (годовое заседание, план приватизации). При разработке программы следует руководствоваться общими целями приватизации, одна из которых - повышение эффективности экономики.

При приватизации муниципального имущества используются следующие способы:

продажа муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

продажа муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными или социальными условиями;

продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работниками;

выкуп арендованного муниципального имущества;

преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в муниципальной собственности;

отчуждение находящихся в муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцами муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

При этом целесообразно сохранить контроль за приватизируемым предприятием со стороны муниципального образования, которое имеет большое социально-экономическое значение для муниципального образования и его населения. Для этого можно преобразовать предприятие в открытое акционерное общество, продав частным собственникам лишь часть акций. Другая часть остается в муниципальной собственности. Можно ввести специальное право на участие муниципального образования в управлении обществом (золотую акцию).

Разработку программы должна обеспечить администрация муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования по решению представительного органа местного самоуправления может быть создан орган по управлению муниципальным имуществом, который и должен в этом случае разработать перечень подлежащих приватизации муниципальных предприятий с указанием способов их приватизации и обоснованием их выбора. Список должен быть опубликован в средствах массовой информации и одобрен населением.

Представительный орган местного самоуправления определяет состав комиссии по контролю за выполнением инвестиционных или социальных условий коммерческого конкурса. Порядок оплаты муниципального имущества также устанавливает представительный орган местного самоуправления.

В соответствии со ст. 29 Закона о местном самоуправлении доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

При осуществлении хозяйственной деятельности муниципального предприятия существуют два разных понятия "предприятие".

Так, в ст. 132 ГК РФ в отличие от ст. 113-115 ГК РФ предприятие рассматривается как объект прав, имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности, что нарушает традиционно сложившееся в России представление о предприятии как субъекте права.

Другим элементом правосубъектности предприятия является реализация компетенции. Эта категория отличается от гражданской дееспособности, которая в ст. 21 ГК РФ определяется как способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Отмечу, что понятия "дееспособность юридического лица" в ст. 53 ГК РФ нет, есть только правила об ее осуществлении, причем довольно неполные. В п. 1 этой статьи дается общее правило о приобретении прав и принятии на себя обязанностей через свои органы. В п. 2 ст. 53 ГК РФ говорится о дееспособности лишь хозяйственных товариществ и обществ. Пункт 3 касается выступления лица от имени хозяйственного товарищества. Таким образом, в ГК РФ вовсе не указываются отдельные способы реализации компетенции дееспособности юридического лица. Например, не предусмотрена возможность осуществления прав и исполнения обязанностей предприятия его работниками, хотя в ст. 402 установлена ответственность должника за действия своих работников.

Член-корреспондент РАН Д.А. Керимов указывает на общие тенденции несоответствия и дублирования правовых норм на фоне правового поля. Так, он пишет: "В процессе работы часто обнаруживается, что тот или иной акт относится к двум и более разделам. Это происходит по той простой причине, что многие законодательные акты (по природе своей комплексные), регулирующие, например, вопросы развития одной конкретной отрасли народного хозяйства, содержат в себе статьи и пункты (части), относящиеся к учету, финансированию, условиям и оплате труда, льготам и т.д. во всех (или ряде) народнохозяйственных отраслях. В подобных случаях данный акт следует помещать в том разделе, к которому он по предмету своего регулирования в наибольшей мере относится, а в других разделах давать извлечения из него в виде отдельных статей, пунктов (частей), приложений или даже заголовков с указанием раздела, в котором находится полный текст этого акта".

Если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской (хозяйственной) деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и непреодолимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относится, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств (п. 3 ст. 401 ГК РФ). Иначе говоря, предприятие несет ответственность во всех случаях, за исключением непреодолимой силы, т.е. форс-мажорных обстоятельств. Следовательно, ответственность предприятия в гражданских правоотношениях наступает независимо от вины последнего.

Заслуживает внимания сам факт значения определения "при осуществлении предпринимательской деятельности". В правовой литературе нет единого подхода к различию определений подобного рода: "предпринимательская деятельность", "при осуществлении сторонами предпринимательской деятельности", "предпринимательство" и т.д. Однако различие есть, и имеет чрезвычайно большое значение. Так, если указанные выше определения считать равнозначными понятиями, то все они будут нести в себе (за нарушение обязательств) печать повышенной ответственности, вытекающей из п. 3 ст. 401 ГК РФ, в смысле ответственности без вины. В то же время правоведы обоснованно доказывают, что никоим образом нельзя отождествлять эти термины.

Вопрос о повышенной ответственности муниципального предприятия чрезмерно "завышен" в нормах ГК РФ, о чем говорилось выше. Этот факт в первую очередь отражается и на принципе эквивалентной ответственности контрагентов обязательства.

Надо отметить и еще одно обязательство. Правила о безвиновной ответственности предприятия являются диспозитивными. Стороны своим соглашением могут вводить вину в качестве условия ответственности предприятия. Кроме того, и законом во многих случаях вводится ответственность предпринимательских структур только при наличии вины. Но нам известны всего три случая ответственности предпринимательских структур по принципу наличия вины, о чем прямо записано в нормах ГК РФ. Это ст. 538 ГК РФ, где сказано, что производитель сельскохозяйственной продукции, не исполнивший обязательство по договору контрактации либо исполнивший его ненадлежащим образом, отвечает за это только при наличии вины. Если, например, причиной невыполнения обязательства явилась засушливая погода, производитель сельскохозяйственной продукции освобождается от ответственности за невыполнение договора контрактации. Такое же послабление в механизме ответственности предприятию законодатель дает в ст. 777 ГК РФ (научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы) и в ст. 796 ГК РФ - перевозчику. Обусловлено это только особой спецификой указанных работ и услуг. Данные три правила являются исключением из общей посылки об ответственности предприятия без вины.

Целью реформирования муниципальных предприятий является привлечение инвесторов, а также выделение на эту реформу инвестиций из федерального бюджета. Однако Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год"*(38) выделение средств из федерального бюджета муниципальным предприятиям ЖКК не предусматривается.

Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 181-ФЗ "О Бюджете развития Российской Федерации"*(39) определяет правовые и организационные основы формирования и расходования средств федерального бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты (далее - инвестиционные проекты), либо путем предоставления им государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения средств на условиях возвратности, платности и срочности.

В соответствии со ст. 5, 6, 7, 8, 9, 10 названного Закона государственные гарантии за счет средств Бюджета развития являются обязательством Правительства РФ возместить кредитору за счет средств Бюджета развития часть фактически предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта в случае невозврата заемщиком (инвестором) основного долга в срок, установленный кредитным договором.

Предоставление государственных гарантий за счет средств Бюджета развития осуществляется на конкурсной основе.

Порядок предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджетного развития утверждается постановлением Правительства РФ ежегодно и предусматривает возмещение претендентам на инвестиционный проект до 40% займа, при этом Правительство РФ выступает поручителем заемщика.

Государственные гарантии за счет средств Бюджета развития предоставляются заемщикам (инвесторам) в пользу кредитных организаций, резидентов и нерезидентов Российской Федерации на равных правах.

Соотношение между размером государственных гарантий, предоставляемых за счет средств Бюджета развития, и размером фактически предоставляемых кредитором средств для реализации конкретного инвестиционного проекта устанавливает Правительство РФ в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и настоящим Федеральным законом.

Для различных категорий инвестиционных проектов, если такие категории предусмотрены нормативными правовыми актами Правительства РФ или законодательством Российской Федерации, указанный норматив может иметь различные значения.

Порядок проведения инвестиционных конкурсов в целях либо предоставления инвесторам государственных гарантий за счет средств Бюджета развития, либо выделения инвесторам денежных средств за счет средств Бюджета развития на финансирование инвестиционных проектов на условиях возвратности, платности и срочности устанавливается Правительством РФ.

Предоставление инвесторам государственных гарантий за счет средств Бюджета развития и выделение инвесторам денежных средств на финансирование инвестиционных проектов за счет средств Бюджета развития осуществляются при:

более высоком относительно других инвестиционных проектов уровне отдачи в федеральный бюджет на каждый рубль предоставляемых государственных гарантий за счет средств Бюджета развития или выделяемых денежных средств на финансирование инвестиционного проекта за счет средств Бюджета развития;

наличии у заемщика собственных денежных средств в размере не менее 20% полного объема финансирования инвестиционного проекта, а по крупным инвестиционным проектам (не менее 50 млн долл. США) - не менее 10% указанного объема;

диверсификации риска государства с частным капиталом (наличие частных соинвесторов и кредиторов, готовых предоставить средства на финансирование инвестиционного проекта совместно с государством, в том числе наличие у инвестора собственных средств, не покрытых государственной гарантией).

Выделение денежных средств за счет средств Бюджета развития осуществляется:

путем кредитования отобранных на конкурсах инвестиционных проектов, обеспеченных собственными средствами инвестора и иными источниками финансовых ресурсов в дополнение к бюджетным средствам;

посредством прямых инвестиций в имущество коммерческих организаций, осуществляющих инвестиционные проекты, при соответствующем увеличении доли государства в уставных капиталах этих организаций.

Кредитование инвестиционных проектов осуществляется исключительно путем оплаты счетов за товары и услуги, необходимые для реализации указанных проектов, в объемах и по графикам, которые согласованы с уполномоченными на то Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти.

Кредитование и гарантийное обеспечение инвестиционных проектов осуществляются поэтапно. На каждом этапе доля, которую составляют выделяемые денежные средства за счет средств Бюджета развития от общего объема средств, необходимых для финансирования этапа, или доля покрытых государственной гарантией за счет средств Бюджета развития средств кредиторов не должна превышать предельное значение, установленное для инвестиционных проектов в целом Правительством РФ в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Для каждого отдельного инвестиционного проекта должна быть разработана индивидуальная схема его финансового обеспечения, в том числе график перечисления денежных средств всеми соинвесторами, объем и формы государственного участия в финансировании инвестиционного проекта и обеспечение возвратности получаемых денежных средств за счет средств Бюджета развития (залоговые схемы, или безусловные контргарантии финансовых институтов, или другие формы обеспечения возвратности).

Возмещение вложенных за счет средств Бюджета развития денежных средств обеспечивается путем:

возврата заемщиками кредитов, выданных за счет средств Бюджета развития, и уплаты процентов за пользование ими;

возврата средств от реализации имущества, используемого в качестве предмета залога при предоставлении государственных гарантий за счет средств Бюджета развития или при осуществлении финансирования инвестиционного проекта на условиях возвратности, платности и срочности, в случае прекращения реализации инвестиционного проекта по вине заемщика и в иных случаях, предусмотренных условиями кредитного соглашения между заемщиком и Правительством РФ.

Субъекты Федерации принимают участие в реализации целей и задач Бюджета развития путем выдачи заключений, предусматривающих принятие ими обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на их территориях с предоставлением государственных гарантий за счет средств Бюджета развития или финансируемых на условиях возвратности, платности и срочности за счет средств Бюджета развития.

Государственная поддержка указанных инвестиционных проектов субъектами Федерации может быть оказана путем предоставления государственных гарантий, оформленных в соответствии с требованиями законодательства субъектов Федерации, кредитования на условиях возвратности, платности и срочности за счет средств бюджета субъекта Федерации или прямых инвестиций, а также иными способами, определяемыми субъектами Федерации самостоятельно с учетом настоящего Федерального закона и законодательства субъектов Федерации.

Правительство РФ может передавать органам исполнительной власти субъектов Федерации право проведения инвестиционных конкурсов Бюджета развития по отдельным категориям инвестиционных проектов. Условия и порядок передачи указанного права определяет Правительство РФ, если иное не установлено федеральным законом.

Государственные гарантии субъектов Федерации могут предоставляться в качестве:

обеспечения обязательств получателей средств Бюджета развития перед Правительством РФ;

гарантий обеспечения части объема финансирования инвестиционного проекта, не покрытой государственными гарантиями за счет средств Бюджета развития.

Категории инвестиционных проектов, для которых при подаче заявок на участие в инвестиционном конкурсе наличие заключения органов исполнительной власти субъектов Федерации является обязательным, определяет Правительство РФ, если иное не установлено федеральным законом.

Контроль за исполнением Бюджета развития в части использования денежных средств и государственных гарантий за счет средств федерального бюджета осуществляется аналогично контролю за исполнением федерального бюджета. Отчет об исполнении Бюджета развития представляется в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в составе отчета об исполнении федерального бюджета.

Проверка финансовой деятельности Правительства РФ по использованию средств Бюджета развития проводится Счетной палатой РФ по поручению Государственной Думы. Отчет об указанной проверке представляется в Государственную Думу. Указанным законам корреспондирует постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. N 378 "Об оперативном управлении Бюджетного развития РФ"*(40), на основании, которого устанавливается, что оперативное управление Бюджетом развития РФ осуществляют Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ.

Минэкономразвития России проводит анализ, оценку и отбор инвестиционных проектов для предоставления денежных средств и государственных гарантий за счет средств Бюджета развития РФ.

Минфин России от имени Правительства РФ по результатам конкурсного отбора инвестиционных проектов предоставляет государственные гарантии за счет средств Бюджета развития РФ.

К рассмотрению принимаются инвестиционные проекты претендентов, имеющих устойчивое финансовое положение и способных вернуть кредит с начисленными на него процентами в срок и в полном объеме. Проекты должны иметь положительную величину чистого дисконтированного дохода в расчетный период. Чистый дисконтированный доход определяется путем сложения за все годы дисконтированных показателей чистой (после вычета налогов) прибыли и амортизации и вычитания из полученной суммы объема инвестиций, предназначенных на реализацию данного проекта.

Критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки является величина дохода, который получит государство в результате реализации проекта. Принятые к рассмотрению проекты ранжируются в соответствии с показателем бюджетной эффективности. Этот показатель определяется как отношение суммы дисконтированной величины налоговых поступлений и обязательных платежей к размеру государственной гарантии.

При предоставлении государственных гарантий приоритет имеют инвестиционные проекты претендентов, полностью выполняющих текущие обязательства перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами.

Размер государственных гарантий, выдаваемых кредиторам, составляет до 40% от фактически предоставляемых ими средств для реализации конкретного инвестиционного проекта.

Конкурсный отбор инвестиционных проектов осуществляется Комиссией по инвестиционным конкурсам и создаваемыми ею рабочей группой и экспертным советом.

Под гарантийным случаем понимается факт невозврата заемщиком основного долга в срок, установленный в кредитном договоре, заключенном между заемщиком и кредитором.

Кредитор обязуется незамедлительно, но не позднее чем через один рабочий день после первичного неисполнения заемщиком любого из своих обязательств перед кредитором (в том числе обязательств, неисполнение которых не влечет за собой гарантийных выплат), официально оповестить об этом Минэкономиразвития России, а также информировать указанное Министерство обо всех обстоятельствах, которые могут повлечь за собой неисполнение заемщиком своих обязательств перед кредитором или третьими лицами, и принимать в соответствии с действующим законодательством все меры для получения подобной информации.

Официальным оповещением считается письменное обращение кредитора в Министерство экономического развития и торговли РФ, подписанное руководителем организации кредитора и заверенное печатью организации. Датой оповещения считается дата регистрации официального обращения кредитора в Минэкономразвития России.

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляющей в форме капитальных вложений"*(41) (с изм. и доп. от 2 января 2000 г.) определяет формы и методы регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, органами местного самоуправления.

1. Регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, предусматривает:

1) создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:

установления субъектам инвестиционной деятельности льгот по уплате местных налогов;

защиты интересов инвесторов;

предоставления субъектам инвестиционной деятельности не противоречащих законодательству Российской Федерации льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения;

2) прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:

разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых муниципальными образованиями;

размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых нормативными правовыми актами о местных бюджетах, либо на условиях закрепления в муниципальной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы местных бюджетов. Порядок размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов утверждается представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации;

проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

выпуска муниципальных займов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности.

2. Органы местного самоуправления предоставляют на конкурсной основе муниципальные гарантии по инвестиционным проектам за счет средств местных бюджетов. Порядок предоставления муниципальных гарантий за счет средств местных бюджетов утверждается представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. Расходы на финансирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений органами местного самоуправления, предусматриваются местными бюджетами. Контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномоченные представительными органами местного самоуправления.

4. В случае участия органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией и ее субъектами, разработка и утверждение этих инвестиционных проектов осуществляются по согласованию с органами местного самоуправления.

5. При осуществлении инвестиционной деятельности органы местного самоуправления вправе взаимодействовать с органами местного самоуправления других муниципальных образований, в том числе путем объединения собственных и привлеченных средств на основании договора между ними и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

6. Регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Этим же законом (ст. 20) предусматриваются муниципальные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности, в соответствии с которой органы местного самоуправления в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации гарантируют всем субъектам инвестиционной деятельности:

обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;

гласность в обсуждении инвестиционных проектов;

стабильность прав субъектов инвестиционной деятельности.

Необходимо отметить особенности несостоятельности (банкротства) муниципального предприятия в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)*(42), именуемого в законе "градообразующая организация".

Под градообразующими организациями в Законе понимаются юридические лица, численность работников которых с учетом членов их семей составляет не менее половины численности населения соответствующего населенного пункта (ст. 169).

Определяя особенности банкротства градообразующих организаций, Закон учитывает возможные социальные последствия их ликвидации. Этим, в частности, продиктовано включение в число лиц, участвующих в деле о банкротстве градообразующей организации, соответствующего органа местного самоуправления. В таком же качестве арбитражным судом могут быть привлечены к участию в деле и федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации.

По ходатайству названных органов арбитражный суд сможет ввести внешнее управление в отношении должника - градообразующей организации даже в том случае, когда собрание кредиторов проголосует за признание должника банкротом и открытие конкурсного производства. Но тогда соответствующие органы должны будут дать поручительство по обязательствам должника и тем самым взять на себя обязанность нести субсидиарную ответственность перед его кредиторами (ст. 172).

Кроме того, по ходатайству названных органов внешнее управление может быть продлено арбитражным судом на срок не более года. Таким образом, общая продолжительность внешнего управления, а стало быть, и срок действия моратория на удовлетворение требований кредиторов может составить два с половиной года. В этот период соответствующими органами может быть осуществлено финансовое оздоровление градообразующей организации путем инвестирования в ее деятельность, трудоустройства работников, создания новых рабочих мест. В исключительных случаях срок внешнего управления может быть продлен на срок до 10 лет при условии, что должник и его поручитель приступят к расчетам с кредиторами не позже чем через два с половиной года после введения внешнего управления (ст. 172).

Муниципальное образование в лице их уполномоченных органов может в любое время до окончания внешнего управления рассчитаться со всеми кредиторами либо погасить иным способом требования кредиторов по денежным обязательствам или обязательным платежам.

В процессе внешнего управления должником - градообразующей организацией может быть осуществлена продажа предприятия как единого имущественного комплекса, что позволит получить средства, необходимые для расчетов с кредиторами, не прибегая к ликвидации должника, а также сохранить рабочие места. Причем при наличии ходатайства государственного органа либо органа местного самоуправления продажа предприятия будет производиться по конкурсу, обязательными условиями которого станут сохранение рабочих мест для не менее чем 70% работников предприятия, а также обязанность покупателя в случае изменения профиля деятельности предприятия произвести переобучение или трудоустройство работников. Да и в случае признания градообразующей организации банкротом конкурсный управляющий для первых торгов должен будет предложить к продаже предприятие как единый имущественный комплекс. И только если на таких торгах не найдется покупатель, конкурсный управляющий получит возможность продавать отдельные активы предприятия.

Положения о банкротстве градообразующей организации будут применяться также и к иным организациям, численность работников которых превышает 5 тыс. человек.

Однако, на наш взгляд, муниципальные предприятия несправедливо ставятся законодателем в один ряд с юридическими лицами. Муниципальные предприятия, как и казенные, должны иметь особый статус. Как на казенные, так и на муниципальные предприятия не должен распространяться закон о несостоятельности (банкротстве). Необходимо учитывать специальный охранный режим муниципального имущества. Если же мы будем относиться к муниципальному имуществу как к имуществу юридического лица, то, как отмечалось выше, никакого муниципального имущества в скором времени не останется. А перечень муниципальных образований резко сократится. Этого допустить нельзя.

Тогда кто в этих случаях должен нести ответственность перед кредиторами, а именно налоговыми органами? Считаем, только муниципальное образование, так как финансирование своих программ и контроль за использованием целевого финансирования возлагается по Закону о местном самоуправлении на муниципальные образования (ст. 31).

В рамках одного исследования невозможно осветить все вопросы, возникающие при рассмотрении правового положения муниципальных унитарных предприятий. В завершение хотелось бы отметить, что в Концепции управления муниципальным имуществом и приватизации в России предлагается, чтобы организации в форме муниципального унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы, например, для использования имущества, приватизация которого запрещена; производства отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте; осуществления деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций в целях обеспечения продовольственной безопасности муниципального предприятия и др.

Наряду с органами местного самоуправления, имеющими статус юридического лица, участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются муниципальные образования. Для решения стоящих перед ними публичных местных задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев они сами определяют правопорядок, в том числе и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этим обстоятельством определяются особенности участия публично-правовых образований (муниципалитетов) в гражданском (имущественном) обороте.

Сделки с имущественными правами муниципального образования представляют собой стремительно развивающуюся сферу гражданского оборота. Отнесение этих объектов гражданских прав к числу предметов договорных правоотношений как наиболее распространенных видов соглашений о возникновении, изменении и прекращении имущественных правоотношений порождает немало теоретических и практических вопросов.

Интересно, что в гражданском законодательстве советского периода уже можно было встретить упоминание об имущественных правах в контексте имущества (прав и обязанностей), переходящего в процессе реорганизации юридического лица (ст. 37 ГК РСФСР 1964 г.). Это служило основанием для теоретического выделения имущественных прав именно в качестве объектов гражданских правоотношений. Однако в ГК РСФСР 1964 г. не было отдельной главы, посвященной объектам гражданских прав. Положения об этих элементах правоотношений растворялись в других разделах Кодекса, в частности, в главах о праве собственности. Скудность нормативного материала в сочетании с исключительным характером отношений по переходу имущественных прав не предполагала широкого внимания к этому вопросу как в науке, так и в практике.

ГК РФ посвящает объектам гражданских прав специальный подраздел, состоящий из трех глав, вместе с тем легальное определение имущественных прав отсутствует. В статьях ГК РФ, посвященных объектам гражданских прав, лишь дважды встречается упоминание об имущественных правах: изначально в п. 1 ст. 128, где перечислены виды объектов гражданских прав, а позже в ст. 132, содержащей положения, аналогичные прежнему ГК РСФСР о составе предприятия как имущественного комплекса, где выделяются так называемые "права требования и долги" предприятия. Это объясняет необходимость научной разработки данных положений.

Что же представляют собой имущественные права муниципального образования как объекты гражданских прав?

Прежде всего, следует определить значение термина "имущественные" для понимания сути данного вида объектов. На первый взгляд, точность определения понятия имущественных прав существенно зависит лишь от этого термина. Однако это не так. Традиционно слово "имущество" трактуется в различных значениях: как вещь или совокупность вещей; как вещи и права на них; как первое и второе значения плюс имущественные обязанности и исключительные права*(43). Естественно, что ни второе, ни тем более третье значение термина "имущество" для нас не подходит, ибо в этих значениях уже присутствуют имущественные права и определение "имущества" через "имущество" невозможно.

Парадоксальность ситуации заключается в том, что в цивилистике уже давно существует понятие имущественных прав как прав на вещи, но только не с точки зрения объектов гражданских прав, а с точки зрения содержания гражданских правоотношений. Пункт 1 ст. 2 ГК РФ определяет, что гражданское законодательство регулирует прежде всего имущественные отношения. В свою очередь имущественные отношения можно было бы разделить, как минимум, на три группы: вещные, обязательственные, наследственные. При этом субъект любого имущественного правоотношения уже является носителем субъективного имущественного права.

Таким образом, использование термина "имущественные права" само по себе не выражает сущности данного объекта. Представляется, что их сущность как объектов гражданских прав может быть выявлена из характера отношений, в которых используются данные объекты.

В каких же случаях допускается использование имущественных прав как объектов гражданских прав?

Независимо от того, являются имущественные права объектом или предметом обязательства, эти блага имеют непосредственное отношение к гражданским правам в подобных имущественных отношениях, а потому и должны рассматриваться в качестве объектов таких прав.

В вещных правоотношениях имущественные права как объекты гражданских прав используются только в качестве юридической фикции. Объяснение этому следует искать в исторически сложившемся противопоставлении вещных и обязательственных правоотношений, которое предполагало наличие четких критериев разграничения этих категорий. Одним из признаков вещных правоотношений, вытекающих из признаков вещных прав, является неразрывная связь субъекта вещного права с вещью. В контексте нашего вопроса это означает, что объектом вещных прав, а значит, и вещных правоотношений могут быть только вещи, т.е. пространственно ограниченные предметы материального мира. Интересно отметить, что еще Д. Мейер*(44) высказал предположение о том, что "вещные права заменятся впоследствии правами на действия". Возможно, именно этим следует объяснить тот факт, что гражданское законодательство фактически уже сейчас оперирует понятиями телесной (res corporales) и бестелесной (res incorporales) вещи. Примером использования бестелесных вещей могут служить ценные бумаги. В ст. 142 ГК РФ этот объект определяется как документ, удостоверяющий имущественное право. Существо этого блага составляет вовсе не документ, а именно имущественное право, им подтверждаемое. Другое дело, что с точки зрения законодательного регулирования удобнее использовать опосредованную конструкцию права собственности на документ, нежели говорить о прямом использовании и распоряжении конкретным имущественным правом.

Право пользования жилым помещением членов семьи собственника относится к числу вещных прав, а именно к разновидности прав на чужие вещи. Поэтому, являясь имущественным правом, оно все равно не может быть предметом обязательства или иного имущественного правоотношения. При этом признак неотчуждаемости такого права не может превалировать над отсутствием обязательственного характера у этого права. В силу ч. 4 ст. 53 ЖК РСФСР, применение которой обусловлено отсылочным характером п. 1 ст. 294 ГК РФ, указанным правом могут пользоваться лица, переставшие быть членами семьи собственника, но продолжающие проживать в занимаемом жилом помещении. Интересно, что для иных вещных прав законодателем установлены прямые ограничения на распоряжение такими правами (п. 2 ст. 275 ГК РФ) либо специальные основания приобретения таких прав (ст. 265, 268 ГК РФ).

Проблему бестелесных вещей и права собственности на них можно разделить на два аспекта: во-первых, определенную сложность представляет вопрос об устранении тавтологии. Известно, что договор купли-продажи является основным способом приобретения права собственности на вещи. Закономерен вывод: коль скоро предметом договора купли-продажи могут быть имущественные права, то у покупателя может возникнуть право собственности на имущественное право, т.е. появляется нелогичная конструкция - право на право. Выход из создавшегося положения был предложен Д. Мейером, считавшим, что в подобных ситуациях объектом гражданских прав следует признавать не отвлеченное право, а чужое действие, оформляемое с помощью права. В таком случае покупатель приобретет в собственность чужое действие посредством прав требования такового. Во-вторых, необходимым этапом рассуждений об имущественных правах будет их соотношение с конструкцией бестелесных вещей. Здесь наши рассуждения могут зайти в тупик, так как, по своей сути, бестелесные вещи, как уже говорилось ранее, представляют собой имущественные права, определенным образом формализованные. Но законодатель разграничивает ценные бумаги и имущественные права как различные объекты гражданских прав.

На наш взгляд, логически верным шагом было бы объединить ценные бумаги и имущественные права ("телесные и бестелесные вещи") под единым термином "бестелесные вещи", рассматривая в качестве таковых обязательственные права.

Определенный интерес представляет и вопрос о правомерности использования договора купли-продажи для регулирования отношений по переходу имущественных прав. Если под имущественными правами понимать обязательственные права, т.е. права требования, то почему нельзя использовать конструкцию уступки требования (ст. 382 ГК РФ)? По всей видимости, договор купли-продажи или любой иной договор о передаче имущественных прав следует рассматривать как частный случай цессии. Но об этом мы подробнее поговорим в следующих главах.

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен порядок формирования муниципальных образований. Федеральный закон об организации местного самоуправления содержит специальную ст. 61 о формировании муниципальной собственности. В соответствии с этим субъекты Федерации должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.

И в заключение необходимо еще раз уделить внимание тому, что муниципальная собственность - одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования.

Сегодня муниципальные образования не обладают необходимым набором объектов муниципальной собственности для нормального функционирования экономической системы муниципалитета. Вот почему многие вопросы формирования муниципальной собственности должны найти свое отражение в федеральном законодательстве о муниципальной собственности в Российской Федерации.

Приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и не принесла каких-либо существенных экономических перемен, так как проходила во многих регионах стихийно, по указке "сверху" и без продуманных на будущее действий. Предприятия продавались по остаточной стоимости, поэтому и в бюджет района практически никакие денежные средства не поступили.

Видоизмененный и обновленный закон совершенствует правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества. И все же он в большей степени регулирует приватизацию государственного имущества, оставляя за рамками закона некоторые существенные особенности приватизации муниципального имущества.

Муниципальное унитарное предприятие представляет собой сложный имущественный комплекс. Сложность заключается в том, что муниципальное предприятие не обладает правом собственника в отношении закрепленного за ним с обладанием права хозяйственного ведения либо оперативного управления муниципального имущества. В этой связи возникают сложности в правоотношениях между муниципальным предприятием и собственником имущества - муниципальным образованием. Прежде всего, из-за неурегулированности законом ответственности по исполнению обязательств.

Необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты в части, касающиеся ответственности муниципальных унитарных предприятий за несвоевременную уплату налогов и сборов. И в этой связи не должно применяться положение, по которому муниципальное образование не отвечает по обязательствам своих муниципальных предприятий.

С учетом того, что в законодательном порядке собственник муниципального имущества обозначен расплывчато, следует определить, кто и в каких формах производит передачу муниципальным унитарным предприятиям имущество в хозяйственное ведение и в оперативное управление.

На наш взгляд, муниципальные предприятия несправедливо законодателем ставятся в один ряд с юридическими лицами. Муниципальные предприятия, как и казенные, должны иметь особый статус. Как и на казенные, на муниципальные предприятия не должен распространяться закон о несостоятельности (банкротстве). Необходимо учитывать специальный охранный режим муниципального имущества.

Н.А. Модин,

доцент Смоленского государственного

педагогического университета,

кандидат юридических наук,

муниципальный советник 1 класса

"Законодательство и экономика", N 10, 11, октябрь, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Собрание законодательства РФ - 2002. - N 48. - Ст. 4746.

*(2) Авилов Г. Комментарий к ГК РФ (часть первая). - М.: Инфра-М, 2003. - С. 170; Медведев Д.А. Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М.: Проспект, 1998.- С. 160.

*(3) Лаптев В.В. Предпринимательское право. - М., 1997. - С. 58; Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. - М., 1999. - С. 406.

*(4) Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. - М.: Л., 1948.

*(5) Суханов Е.А. Российский закон о собственности: Комментарий. - М., 1993. - С. 37-45; Право собственности и иные вещные права. Способы их защиты: Комментарий к новому ГК РФ. - М., 1996. - С. 71-80.

*(6) См.: постановления Правительства РФ от 4 октября 1999 г. N 1166 "Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ", от 16 марта 2000 г. N 234 "О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" // Собрание законодательства РФ. - 1999. - N 42. - Ст. 5034; 2000. - N 13. - Ст. 1373.

*(7) Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1992. - N 3. - Ст. 89; 1993. - N 6. - Ст. 191; N 32. - Ст. 1261.

*(8) Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1992. - N 13. - Ст.697.

*(9) Собрание Актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - N 52. - Ст. 5071.

*(10) Вестник ВАС РФ. - 1998. - N 10.

*(11) Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева. - М., 1998. - С. 412.

*(12) Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 5. - Ст. 393.

*(13) Указом Президента РФ от 30 сентября 1997 г. N 1063 (Собрание законодательства РФ. - 1997. - N 40. - Ст. 4583) Госкомимущество РФ преобразовано в Мингосимущество России. На сегодняшний день функции указанных органов возложены на Министерство имущественных отношений РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ.

*(14) Вестник ВАС РФ. - 1996. - N 9.

*(15) Брагинский М.М. Комментарий к ГК РФ для предпринимателей. - М., 1995.

*(16) Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 5. - Ст. 544.

*(17) Собрание законодательства РФ. - 1999. - N 39. - Ст. 4626; 2000. - N 49. - Ст. 4825.

*(18) Собрание законодательства РФ. - 1996. N 31. - Ст. 3737.

*(19) Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 41. - Ст. 5029; 1999. - N 36. - Ст. 4400.

*(20) Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 2. - Ст. 219.

*(21) Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 14. - Ст. 3540; 1995. - N 26. - Ст. 2397; 1997. - N 12. - Ст. 1381; 1999. - N 19. - Ст. 2302.

*(22) Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 1. - Ст. 6; 1999. - N 19. - Ст. 2302; 1995. - N 1. - Ст. 3; 1997. - N 12. - Ст. 1381; 1998. - N 7. - Ст. 798.

*(23) См.: Васильев А.М., Хиревский Д.Е. Проблемы реформирований государственных унитарных предприятий России // Право и экономика. - 2000. - N 5. - С. 7-11.

*(24) Брагинский М.И. Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. - М., 1997. - С. 15, 16.

*(25) Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 52. - Ст. 5132.

*(26) Российская газета. - 2003. - N 86.

*(27) Вестник Минэкономразвития России. - 2003. - N 3. - С.18.

*(28) Жилищно-коммунальное хозяйство. - 2002. - N 2. - Ч. 2. - С. 9.

*(29) Там же. - С. 11.

*(30) Информация Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

*(31) Рабочий путь. - Смоленск, 2003. - N 83. - С. 4.

*(32) Тверская правда, 2003. - 17 мая; Российская газета, 2003. 4 июля.

*(33) Лебедев О. Где найти деньги на реформу ЖКХ. - Тверь, 2002. С. 15.

*(34) Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ, 2003. - N 3. С. 10; N 4. - С. 22; N 5. - С. 34.

*(35) Современный экономический словарь. - М.: Инфра-М, 1996. - С. 327.

*(36) Вестник ВАС РФ, 1994. - N 2. - С. 55.

*(37) Собрание законодательства РФ, 1994. - N 5. - Ст. 393.

*(38) Собрание законодательства РФ, 2003. - N 52. - Ст. 5132.

*(39) Собрание законодательства РФ, 1998. - N 48. - Ст. 5856. В настоящее время действие Закона приостановлено.

*(40) Собрание законодательства РФ, 1999. - N 15. - Ст. 1826.

*(41) Собрание законодательства РФ, 1999. - N 9. - Ст. 1096.

*(42) Российская газета, 2002. - N 209, 210.

*(43) Комментарий к Гражданскому кодексу РФ / Под ред. Ю.Н. Садикова. М., 1998. - С. 269.

*(44) Мейер Д.И. - Указ. соч. - Ч. 1. - С. 227.