Определение полномочного государственного органа в сфере государственной регистрации финансово-промышленных групп (А. Калмыкова, "Право и экономика", N 10, октябрь 2004 г.)

Определение полномочного государственного органа в сфере
государственной регистрации финансово-промышленных групп

Какой государственный орган вправе регистрировать финансово-промышленные группы?

В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 190-ФЗ "О финансово-промышленных группах" (ст. 5 и 6) образование финансово-промышленных групп, а также изменение условий договора о создании финансово-промышленной группы или состава участников финансово-промышленной группы подлежат государственной регистрации. При этом государственная регистрация подтверждается выдачей соответствующего свидетельства и включением соответствующих данных в государственный реестр финансово-промышленных групп.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что ни в тексте данных статей, ни в иных статьях точно не указан государственный орган, который наделен полномочиями по осуществлению регистрационной функции в отношении создаваемых групп. Анализ п. 3. ст. 1, п. 9 ст. 5 Федерального закона показывает, что определение федерального государственного органа, на который возлагаются полномочия по регистрации финансово-промышленных групп, отнесено к компетенции Правительства РФ.

За период от принятия Указа Президента РФ от 5 декабря 1993 г. N 2096 "О создании финансово-промышленных групп", Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 190-ФЗ до настоящего времени функция по регистрации финансово-промышленных групп возлагалась решениями Правительства РФ на различные федеральные органы исполнительной власти. Так, первоначально в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 июля 1994 г. N 707 "Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра финансово-промышленных групп Российской Федерации" функции полномочного государственного органа по регистрации финансово-промышленных групп были возложены на Государственный комитет РФ по промышленной политике.

В последующем эти функции на основании постановления Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 104 "О возложении на Министерство экономики Российской Федерации функций уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" были возложены на Минэкономики России (после преобразования - Минэкономразвития России). В соответствии с подп. 6 п. 2 постановления Правительства РФ от 12 июля 2000 г. N 515 "Вопросы Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации" (в последующ. ред.) полномочиями по разработке и реализации мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, ведению в установленном порядке государственного реестра финансово-промышленных групп было наделено Министерство науки, промышленности и технологий РФ.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. от 20 мая 2004 г. N 649) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" определена новая система федеральных органов исполнительной власти, разграничены функции между различными видами федеральных органов исполнительной власти, определены цели и задачи деятельности вновь образованных органов государственной власти.

В соответствии с п. 13 данного Указа правопреемником Минпромнауки России в области промышленности является Министерство промышленности и энергетики РФ. Однако оно наделено лишь функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (см. также п. 1 постановления Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284 "Об утверждении Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации"), а функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг выполняют соответствующие федеральные агентства и федеральные службы.

Вместе с тем ни Указ N 314, ни принятые впоследствии нормативные правовые акты, регламентирующие статус федеральных органов исполнительной власти, не содержат указания на то, какой именно федеральный орган исполнительной власти осуществляет в соответствии с Федеральным законом "О финансово-промышленных группах" функции по разработке и реализации мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, по государственной регистрации и ведению в установленном порядке государственного реестра финансово-промышленных групп. Таким образом, данные вопросы остались вне сферы правового регулирования.

Поскольку, как было уже указано, определение федерального государственного органа, на который возлагаются полномочия по регистрации финансово-промышленных групп, отнесено к компетенции Правительства РФ, необходимо принятие им нормативного правового акта, закрепляющего указанные полномочия за соответствующим органом государственной власти. При этом возможны следующие варианты по наделению рассматриваемыми полномочиями соответствующего федерального органа исполнительной власти.

1. Наделение полномочиями по регистрации финансово-промышленных групп и ведению Единого государственного реестра финансово-промышленных групп Федерального агентства по промышленности. Данные полномочия составляют функцию по контролю и надзору, которую в соответствии с Указом N 314 должны осуществлять федеральные службы как органы контроля и надзора. Однако в соответствии с подп. г п. 5 данного Указа (в ред. Указа Президента РФ N 649) в случаях, устанавливаемых постановлениями Правительства РФ, федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 285 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по промышленности" Федеральное агентство по промышленности осуществляет свои функции в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений и ведет соответствующие реестры организаций в указанных областях. В этом отношении следует расширительно толковать норму п. 13, закрепляющую, что к Федеральному агентству по промышленности переходят соответствующие функции упраздняемых Российского агентства по боеприпасам, Российского агентства по обычным вооружениям, Российского агентства по системам управления и Российского агентства по судостроению, а также преобразуемого Российского авиационно-космического агентства в сфере авиации в том плане, что компетенцию Федерального агентства составляют не только функции указанных упраздняемых агентств, но и иные функции в сфере промышленности, к коим может быть отнесена и функция по государственной регистрации финансово-промышленных групп (тем более, что они могут быть созданы в различных, входящих в сферу регулирования агентства, отраслях промышленности).

2. Наделение полномочиями по регистрации финансово-промышленных групп и ведению Единого государственного реестра финансово-промышленных групп Федеральной антимонопольной службы, поскольку объединение юридических лиц в финансово-промышленные группы может привести к занятию доминирующего положения на рынке и ограничению конкуренции в определенном секторе экономики. А в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. Однако в соответствии с абз. 7 п. 2 ст. 5 Федерального закона "О финансово-промышленных группах" необходимым документом для государственной регистрации является заключение федерального антимонопольного органа, каковым является Федеральная антимонопольная служба. Совмещение в одном органе этих функций недопустимо и противоречит целям проводимой административной реформы.

3. Наделение полномочиями по регистрации финансово-промышленных групп и ведению Единого государственного реестра финансово-промышленных групп Федеральной налоговой службы. Указанная служба как преемник Министерства РФ по налогам и сборам должна осуществлять государственную регистрацию юридических лиц (данное полномочие было закреплено за МНС России постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" (в последующ. ред.), принятым в развитие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Однако в данном случае речь идет о вновь образуемых юридических лицах, тогда как финансово-промышленные группы представляют собой объединение уже созданных юридических лиц, зарегистрированных в налоговых органах и получивших иные необходимые разрешения на хозяйственную деятельность.

Таким образом, целесообразнее закрепить рассматриваемые полномочия за Федеральным агентством по промышленности. При этом Правительством РФ может быть принято либо специальное постановление, определяющее уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере разработки и реализации мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, ведению в установленном порядке государственного реестра финансово-промышленных групп, либо постановление, вносящее соответствующие изменения в постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 285 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по промышленности".

А. Калмыкова

"Право и экономика", N 10, октябрь 2004 г.