Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 13 марта 2015 г. N Ф10-127/15 по делу N А48-1211/2014

г.Калуга

13 марта 2015 г.

Дело N А48-1211/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 05.03.2015.

Полный текст постановления изготовлен 13.03.2015.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,

судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,

при участии в судебном заседании представителей:

от закрытого акционерного общества "ЭкоСити" (ОГРН 1075753003370, ИНН 5753044091, пер.Силикатный, д.2, г.Орел, 302023) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области (ОГРН 1045753008212, ИНН 5753035940, ул. Октябрьская, д. 47, г. Орел, 302028) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

от Администрации города Орла (ОГРН 1025700831640, ИНН 5701000745, ул. Пролетарская гора, 1, 302028) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

от закрытого акционерного общества "Объединенная промышленно-экологическая компания" (ОГРН 1025700829164, ИНН 5753028212, ул.Северный парк, 9, г.Орел, 302009) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Объединенная промышленно-экологическая компания" на решение Арбитражного суда Орловской области от 13.08.2014 (судья Зенова С.В.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 (судьи Протасов А.И., Семенюта Е.А., Донцов П.В.) по делу N А48-1211/2014,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "ЭкоСити" (далее по тексту - Общество) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением о признании незаконным бездействия Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области (далее- Управления Росреестра по Орловской области), выразившегося в уклонении от предотвращения дальнейших действий, связанных с захоронением ЗАО "ОПЭК" промышленных и твердых бытовых отходов на территории земельного участка кадастровый номер: 57:25:0021604:0015; обязании Управление Росреестра по Орловской области совершить действия, направленные на предотвращение незаконного использования ЗАО "ОПЭК" земельного участка, кадастровый номер 57:25:0021604:0015, с нарушением требований законодательства и его целевого назначения, принадлежности к установленной категории земель, вида разрешенного использования, в том числе: организовать выездную проверку, выдать предписание ЗАО "ОПЭК" об устранении нарушений земельного и экологического законодательства, с указанием сроков их устранения; разъяснить ЗАО "ОПЭК" последствия повторного нарушения земельного и экологического законодательства; привлечь к ответственности, предусмотренной действующим законодательством (с учетом уточнения).

Дело рассматривалось с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Администрации города Орла, ЗАО "Объединенная промышленно-экологическая компания" (далее - ЗАО "ОПЭК").

Решением Арбитражного суда Орловской области от 13.08.2014, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014, заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области, выразившееся в уклонении от предотвращения дальнейших действий, связанных с захоронением ЗАО "Объединенная промышленно-экологическая компания" промышленных и твердых бытовых отходов на территории земельного участка с кадастровым номером 57:25:0021604:0015. На Управление Росреестра по Орловской области возложена обязанность совершить действия, предусмотренные пунктом 1.11 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 30.06.2011 N 318, в том числе, составить акт проверки соблюдения земельного законодательства, вынести предупреждение о допущенном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, выдать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, предписания об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства и их последствий.

В кассационной жалобе ЗАО "ОПЭК" просит отменить судебные акты по настоящему делу и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывая, что судами не учтено, что в целях осуществления земельного контроля проводятся плановые и внеплановые проверки по основаниям, указанным в статье 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ( далее -Закон N 294-ФЗ), причем внеплановые проверки проводятся после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Обращение общества "ЭкоСити", направленное в Управление Росреестра по Орловской области, по мнению кассатора, не содержало определенных в статье 10 Закона N 294-ФЗ оснований, и подлежало рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ( далее - Закон N 59-ФЗ).

В отзыве на кассационную жалобу Управление Росреестра по Орловской области поддержало доводы общества "ОПЭК", просило отменить решение и постановление судов.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, что в силу ч.3 статьи 284 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, отзыве на кассационную жалобу, суд кассационной инстанции считает, что решение и постановление судов подлежат отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, общество "ЭкоСити" оспорило в арбитражный суд бездействие Управления Росреестра по Орловской области, выразившееся в уклонении от предотвращения дальнейших действий, связанных с захоронением ЗАО "Объединенная промышленно-экологическая компания" промышленных и твердых бытовых отходов на территории земельного участка с кадастровым номером 57:25:0021604:0015.

В обоснование заявленных требований общество указало, как следует из заявления, что Управлением Росреестра по Орловской области не принято никаких мер к обществу "ОПЭК" по результатам рассмотрения обращения заявителя от 17.01.2014 о нецелевом использовании земельного участка с кадастровым номером 57:25:0021604:0015.

Напротив, ЗАО "ЭкоСити" посчитало, что по результатам его обращения Управление Росреестра по Орловской области, как орган земельного контроля, должен был предотвратить незаконные действия ЗАО "ОПЭК" по захоронению на названном земельной участке твердых бытовых отходов.

Удовлетворяя заявленные обществом "ЭкоСити" требования, суды первой и апелляционной инстанции, исследовав представленные в материалы дела договор аренды от 23.01.2004 N 5557, заключенные между администрацией г.Орла и ЗАО "ОЭК" о предоставлении в долгосрочную аренду земельного участка с кадастровым номером 57:25:0021604:0015, договор субаренды этого земельного участка, заключенный между ЗАО "ОПЭК" и ЗАО "ЭкоСити" от 24.10.2007, кадастровый план земельного участка, решение Советского районного суда г.Орла от 26.12.2013 по делу N 33-461, учитывая Правила землепользования и застройки городского округа город Орел, утвержденные решением орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2008 N 38/616-ГС, пришли к выводу, что указанный земельный участок не предназначен для эксплуатации полигона, доказательств создания полигона как объекта на спорном земельном участке заинтересованным лицом не представлено.

Поскольку согласно Положению о государственном земельном контроле, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном надзоре", одним из органов, осуществляющих государственный земельный надзор, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы, которая, в том числе, следит за выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, а Административным регламентом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденным Приказом Минэкономразвития РФ от 30.06.2011 N 318, в подпункте 2 пункта 3.10 предусмотрены основания для проведения внеплановой проверки, суды пришли к выводу, что обращение общества "ЭкоСити" можно отнести к сообщению о факте возникновения угрозы причинения вреда окружающей среде, в связи с чем, бездействие Управления Росреестра по Орловской области было признано незаконным.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами судов.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.

Согласно пункту 3.29 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.06.2011 г. N 318 проверки по надзору (контролю) исполнения земельного законодательства осуществляются на основании распоряжения вынесенного руководителем Управления в отношении конкретных лиц (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей).

В порядке, установленном статьями 9, 10 Федерального закона N 294-ФЗ в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Управление Росреестра может провести только плановую проверку в соответствии с утвержденным ежегодным планом, либо внеплановую по исполнению предписаний должностных лиц об устранении нарушений, выданных при плановой проверке, а также по соблюдению мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

При этом иного порядка проверки не предусмотрено законодательством РФ.

Как следует из обращения общества "ЭкоСити" (исх.N 13 от 17.01.2014) в Управление Росреестра по Орловской области заявитель просил провести проверку в отношении ЗАО "ОПЭК" на предмет соблюдения требований земельного законодательства и принять соответствующие меры реагирования в целях использования земельного участка в соответствии с установленной категорией земель и видом разрешенного использования, так как в нарушение положений договора субаренды земельного участка от 24.12.2007 ЗАО "ОПЭК" осуществляет складирование на земельном участке промышленных и твердых бытовых отходов, чинит препятствия ЗАО "ЭкоСити" в использовании земельного участка в целях проектирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры и переработки ТБО.

Указанное обращение рассмотрено органом земельного контроля и в ответе от 21.03.2014 Управление сообщило обществу об отсутствии в действиях ЗАО "ОПЭК" признаков административного правонарушения, что исключает возможность применения к обществу мер административного воздействия.

Вместе с тем, общество "ЭкоСити" оспорило в настоящем деле бездействие Управления, выразившееся в уклонении от предотвращения дальнейших действий, связанных с захоронением ЗАО "Объединенная промышленно-экологическая компания" промышленных и твердых бытовых отходов на территории земельного участка с кадастровым номером 57:25:0021604:0015.

Пункт 1 статьи 2 АПК РФ определяет, что основной задачей судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации в указанной сфере.

Исходя из смысла пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, тот или иной способ защиты гражданских прав, как правило, направлен на обеспечение восстановления нарушенного права.

В соответствии со статей 12 Гражданского кодекса РФ любое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой своего нарушенного субъективного права, используя один или несколько способов защиты, предусмотренных указанной статьей.

Суд кассационной инстанции считает, что обращение заявителя в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Управления Росреестра является ненадлежащим способом защиты нарушенного права - препятствие ЗАО "ЭкоСити" по осуществлению деятельности на земельном участке в соответствии с целями, определенными в договоре субаренды от 24.12.2007.

Абзацем 3 пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 года N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" установлено, что к искам о правах на недвижимое имущество относятся, в частности, иски об истребовании имущества из чужого незаконного владения, об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, о признании права, об установлении сервитута, об установлении границ земельного участка, об освобождении имущества от ареста.

Иск об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, подлежит удовлетворению в случае, если истец докажет, что он является собственником или лицом, владеющим имуществом по основанию, предусмотренному законом или договором, и что действиями ответчика, не связанными с лишением владения, нарушается его право собственника или законное владение. Иск об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, подлежит удовлетворению независимо от того, на своем или чужом земельном участке либо ином объекте недвижимости ответчик совершает действия (бездействие), нарушающие право истца. Такой иск подлежит удовлетворению в том случае, когда истец докажет, что имеется реальная угроза нарушения его права собственности или законного владения со стороны ответчика.

В рамках настоящего спора не оспаривается бездействие Управления Росреестра по Орловской области по не проведению проверки общества "ОПЭК" в рамках Закона N 294-ФЗ в связи с обращением ЗАО "ЭкоСити" 17.01.2014.

Согласно частям 2, 3 статьи 53 АПК РФ организации и граждане вправе обратиться в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов других лиц в случаях, предусмотренных положениями Кодекса и другими федеральными законами, с обязательным указанием на то, в чем заключается нарушение публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.

Между тем, общество "ЭоСити" при обращении в арбитражный суд с заявлением не указало, каким образом бездействие Управления Росреестра по Орловской области нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, а также права и законные интересы других лиц.

Таким образом, у судов отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявленных Обществом требований.

В случае, если Общество полагает, что третьим лицом по делу осуществляется использование земельного участка незаконно, то это является основанием для самостоятельного иска, а заявитель при этом не лишен возможности обратиться в суд за защитой нарушенного права.

Учитывая, что выводы судов постановлены при неправильном толковании норм материального, однако фактические обстоятельства дела установлены полно, судебные акты подлежат на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289, 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 13.08.2014 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2014 по делу N А48-1211/2014 в части удовлетворения требований ЗАО "ЭкоСити" о признании незаконным бездействия Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области, выразившегося в уклонении от предотвращения дальнейших действий, связанных с захоронением ЗАО "Объединенная промышленно-экологическая компания" промышленных и твердых бытовых отходов на территории земельного участка с кадастровым номером 57:25:0021604:0015, и обязании Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области совершить действия, предусмотренные пунктом 1.11 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 30.06.2011 N 318, в том числе, составить акт проверки соблюдения земельного законодательства, вынести предупреждение о допущенном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, выдать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, предписания об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства и их последствий, отменить.

Отказать ЗАО "ЭкоСити" в удовлетворении заявленных требований.

Решение Арбитражного суда Орловской области от 13.08.2014 в части возврата ЗАО "ЭкоСити" из федерального бюджета государственной пошлины в сумме две тысячи рублей, излишне уплаченной по платежному поручению от 08.04.2014 N 71, оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В.Ключникова С.И.Смолко