Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2014 г. N 19АП-5721/14

город Воронеж

22 октября 2014 г.

Дело N А48-1211/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 октября 2014 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Семенюта Е.А.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от ЗАО "ЭкоСити": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Администрации города Орла: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от ЗАО "ОПЭК": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 13.08.2014 по делу N А48-1211/2014 (судья Зенова С.В.) по заявлению Закрытого акционерного общества "ЭкоСити" (ОГРН 1075753003370, ИНН 5753044091) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в уклонении от предотвращения дальнейших действий, связанных с захоронение ЗАО "ОПЭК" промышленных и твердых бытовых отходов на территории земельного участка с кадастровым номером 57:25:0021604:0015,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "ЭкоСити" (далее по тексту - заявитель, Общество, ЗАО "ЭкоСити") обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением о признан и незаконным бездействия Управления Росреестра по Орловской области, выразившегося в уклонении от предотвращения дальнейших действий, связанных с захоронением ЗАО "ОПЭК" промышленных и твердых бытовых отходов на территории земельного участка кадастровый номер: 57:25:0021604:0015; обязании Управление Росреестра по Орловской области совершить действия, направленные на предотвращение незаконного использования ЗАО "ОПЭК" земельного участка, кадастровый номер 57:25:0021604:0015, с нарушением требований законодательства и его целевого назначения, принадлежности к установленной категории земель, вида разрешенного использования, в том числе: организовать выездную проверку, выдать предписание ЗАО "ОПЭК" об устранении нарушений земельного и экологического законодательства, с указанием сроков их устранения; разъяснить ЗАО "ОПЭК" последствия повторного нарушения земельного и экологического законодательства; привлечь к ответственности, предусмотренной действующим законодательством (с учетом уточнения).

Дело рассматривалось с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - Администрации города Орла (ОГРН 1025700831640, ИНН 5701000745), ЗАО "Объединенная промышленно-экологическая компания" (ОГРН 1025700829164, ИНН 5753028212, 302009).

Решением суда от 13.08.2014 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает, что поступившее обращение не содержало оснований для проведения внеплановой проверки в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ, Административным регламентом. Следовательно, данное письмо подлежало рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ. После поступления обращения Управлением были предприняты все необходимые меры, направленные на его ответ, в том числе было проведено обследование земельных участков, в результате чего был составлен акт обследования земельных участков. В ходе обследования не были обнаружены данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Следовательно, обращение было всесторонне рассмотрено. Привлечение ЗАО "ОПЭК" к административной ответственности не представляется возможным, так как отсутствует состав правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

В отзыве на жалобу Закрытое акционерное общество "ЭкоСити" указывает, что факт наличия угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан объектам окружающей среды и среды обитания установлен вступившим в законную силу судебным актом, о чем было известно Управлению. Следовательно, основания, предусмотренные п. 2 ст. 10 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ имелись. Из содержания обращения следовала просьба осуществить мероприятия государственного земельного контроля (надзора), на проведенре которых управление уполномочено. Спорный земельный участок не предназначен для эксплуатации полигона, а как следствия, размещения на нем отходов.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанных лиц в порядке ст.ст. 156, 266 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, Постановлением Администрации города Орла от 23.12.2003 N 4150, земельный участок N 57:25:0021604:0015 площадью 188729,30 кв.м. предоставлен ЗАО "ОПЭК" в долгосрочную аренду сроком на четырнадцать лет, в том числе: один год - на проектирование, два года - на строительство, оставшийся срок - для эксплуатации объектов инфраструктуры и переработки твердых бытовых отходов (том 1 лист дела 42).

В соответствии с договором аренды земли от 23.01.2004 N 5557, заключенным между Администрацией города Орла и ЗАО "ОПЭК", земельный участок с кадастровым номером 57:25:002 16 04:0015 был передан в аренду для проектирования, строительства и эксплуатации инфраструктуры и переработки твердых бытовых отходов.

Письмом Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области от 16.10.2007 N 2602/з ЗАО "ОПЭК" согласована передача в субаренду земельных участков, предоставленных по договорам от 06.01.2004 N 5533 с кадастровым номером 57:25:0021604:0013 и от 23.01.2004 N5557 с кадастровым номером 57:25:0021604:0015, расположенных по адресу: г Орел, ул.Итальянская, д.33, в пределах сроков договоров аренды (т.2, л.д. 6).

24.12.2007 между ЗАО "ОПЭК" и ЗАО "ЭкоСити" был заключен договор субаренды земельного участка, по условиям которого арендатор (ЗАО "ОПЭК") сдает с разрешения арендодателя, а субарендатор (ЗАО "ЭкоСити") принимает в долгосрочное пользование на условиях аренды земельный участок с кадастровым номером 57:25:002 16 04:0015, площадью 188729,30 кв.м., расположенный по адресу: г. Орел, ул. Итальянская, д. 33 (пункты 1.1 - 1.5 договора субаренды).

В соответствии с п. 1.7. договора субаренды участок предоставляется для проектирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры и переработки твердых бытовых отходов. Приведенное описание целей использования участка является окончательным и именуется в дальнейшем "Разрешенное использование".

Договор субаренды земельного участка от 24.12.2007 зарегистрирован в установленном законом порядке 22.02.2008, о чем свидетельствует отметка Управления Федеральной регистрационной службы по Орловской области на договоре субаренды.

17.01.2014 ЗАО "ЭкоСити" обратилось в Управление Росреестра по Орловской области с обращением, в котором просило провести проверку в отношении ЗАО "ОПЭК" на предмет соблюдения требований земельного законодательства и принять соответствующие меры реагирования в целях использования земельного участка в соответствии с установленной категорией земель и видом разрешенного использования (том 1 лист дела 29).

В своем обращении Общество указало, что в нарушение положений договора от 24.12.2007 ЗАО "ОПЭК" осуществляет складирование на указанном земельном участке промышленных и твердых бытовых отходов и чинит препятствия ЗАО "ЭкоСити" в использовании земельного участка в целях проектирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры и переработки твердых бытовых отходов.

Письмом от 21.03.2014, заявителю был дан ответ, что в результате рассмотрения обращения, после получения ответов на запросы, установлено, что в действиях ЗАО "ОПЭК" по использованию земельного участка с кадастровым номером 57:25:0021604:0015, расположенного по адресу: г.Орел, ул.Итальянская, д.33, отсутствуют признаки административного правонарушения, что исключает возможность применения к ЗАО "ОПЭК" мер административного воздействия. Управление Росреестра по Орловской области сослалось на то, что особым условием договора субаренды между заявителем и ЗАО "ОПЭК" являлось право ЗАО "ОПЭК" на продолжение работ на данном земельном участке, связанных с эксплуатацией полигона на период проектирования и строительства комплекса объектов инфраструктуры и переработки твердых бытовых отходов (том 1 лист дела 30-33).

Считая бездействия Управления, выразившееся в уклонении от предотвращения дальнейших действий, связанных с захоронением ЗАО "ОПЭК" промышленных и твердых бытовых отходов на территории земельного участка кадастровый номер: 57:25:0021604:0015, незаконным, Закрытое акционерное общество "ЭкоСити" обратилось в Арбитражный суд Орловской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что ЗАО "ОПЭК" осуществляет размещение отходов производства и потребления на земельном участке с кадастровым номером 57:25:0021604:0015, нарушая требования законодательства в части видов разрешенного использования земельного участка. Доказательств тому, что вид разрешенного использования земельного участка был изменен, в материалах дела не имеется.

Апелляционная коллегия считает выводы суда области верными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Из содержания правовой позиции Президиума ВАС РФ, изложенной в Постановлении N12651/11 от 15.12.2011, следует, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходится со сведениями, внесенными в кадастр.

Впоследствии данная правовая позиция нашла свое отражение в Постановлении Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 N12919/11 по делу NА27-12204/2010 и была использована Президиумом ВАС РФ при разрешении вопроса о возможности изменения ранее установленного вида разрешенного использования земельного участка в случае, когда фактическое использование земельного участка осталось неизменным.

В случае фактического изменения вида использования земельного участка в установленных законодательством разрешенных пределах данные сведения подлежат учету путем их внесения в государственный кадастр недвижимости. Кадастровый учет производится на основании заявления правообладателя и ряда необходимых документов (ст. 16 Федерального закона от 24.07.2007 N221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").

Как следует из постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N13016/11, пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. По смыслу указанного законоположения оно устанавливает общий критерий, позволяющий изменить именно фактическое использование земельного участка, которое должно быть впоследствии отражено в кадастре недвижимости.

В соответствии с частью 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В силу пункта 9 статьи 3 Правил землепользования и застройки городского округа "Город Орел", утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30.10.2008 N38/616-ГС (далее - Правила), порядок изменения одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости определяется градостроительным законодательством и в соответствии с ним - Правилами, иными муниципальными правовыми актами города Орла.

Для зоны С-2 в таблице 53.2 Правил землепользования и застройки городского округа "Город Орел" в качестве основных и условно разрешенных видов использования указаны "Полигоны отходов производства и потребления (твердых бытовых отходов, промышленных и строительных отходов, мусороперерабатывающие комплексы)".

В соответствии с кадастровым планом земельного участка с кадастровым номером 57:25:002 16 04:0015, разрешенное использование /назначение/ земельного участка: для проектирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры и переработки твердых бытовых отходов.

Лицами, участвующими в деле не оспаривается тот факт, что ЗАО "ОПЭК" осуществляет размещение отходов производства и потребления посредством их захоронения на земельных участках, расположенных по адресу: г. Орел, ул. Итальянская, д. 33, в том числе с кадастровым номером 57:25:0021604:0015.

В соответствии с п. 10.4.1. Постановления Правительства Орловской области от 01.08.2011 N 250 "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Орловской области", полигоны твердых бытовых отходов (ТБО) являются специальными сооружениями.

Решением Советского районного суда г.Орла от 26.12.2013, оставленным без изменения апелляционным определением Орловского областного суда по делу N 33-461 от 25.02.2014 было установлено, что 20.05.2003 был заключен договор N 35/2003, по которому ЗАО "ОПЭК" приняло обязательства по приему утилизации отходов, санации, рекультивации полигона, созданию необходимых объектов инфраструктуры, ведению мониторинга и полигона и его воздействия на окружающую среду.

В последующем между администрацией г.Орла и ЗАО "ОПЭК" заключен новый договор аренды полигона ТБО и ПО г.Орла, как коммунального имущественного комплекса и его эксплуатации б/н от 08.02.2006 (т.1 л.д. 111-118), предметом которого являлись выполнение работ по приему, использованию и захоронению отходов г.Орла, санации, рекультивации полигона, созданию необходимых объектов инфраструктуры, ведению мониторинга тела полигона и его воздействия на окружающую среду.

На период рассмотрения дела в суде было установлено, что полигон представлял собой объект повышенной экологической, санитарно-эпидемиологической пожарной опасности, что влечет угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, объектам окружающей среды и среды обитания.

При этом, полигон ТБО и ПО в качестве имущественного комплекса ЗАО "ОПЭК" не только не предавался, но и не существует в качестве имущественного объекта.

Данный выводы содержатся также в письме Прокуратуры Орловской области от 25.04.2014 (л.д. 80-82).

Управление Росреестра по Орловской области представило сведения информационной системы "Государственный кадастр недвижимости", в соответствии с которым спорный земельный участок относится к зоне С-2 - зоне складирования отходов потребления.

С учетом имеющихся в деле договора аренды и кадастрового плана спорного земельного участка, сведений информационной системы "Государственный кадастр недвижимости", видом разрешенного использования спорного земельного участка является - проектирование, строительство и эксплуатации объектов инфраструктуры и переработки твердых бытовых отходов, что соответствует виду разрешенного использования - мусороперерабатывающие комплексы.

Таким образом, спорный земельный участок не предназначен для эксплуатации полигона.

В материалах дела также не имеется доказательств тому, что полигон как объект создан на спорном земельном участке.

Следовательно, материалами дела подтверждается нарушение ЗАО "ОПЭК" требований земельного законодательства в части видов разрешенного использования земельного участка: ЗАО "ОПЭК" осуществляет размещение отходов производства и потребления на земельном участке с кадастровым номером 57:25:0021604:0015,с учетом того, что факта изменения разрешенного использования спорного земельного участка не установлено.

В соответствии с подпунктом в) пункта 3 Положения о государственном земельном надзоре (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном надзоре"), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением: выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 3.10. Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (утвержден Приказом Минэкономразвития РФ от 30.06.2011 N 318), основанием для проведения внеплановой проверки является в том числе поступление в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в Росреестр (территориальные органы) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Обращение заявителя от 17.01.2014 N 13 можно отнести к сообщению о факте возникновения угрозы причинения вреда окружающей среде.

Из буквального анализа обращения видно, что административному органу была дона достаточная информация с нормативным и фактическим обоснованием сложившейся ситуации, позволяющая сделать вывод о возможном нарушении требований земельного законодательства.

Следовательно, у Управления имелись основания для проведения внеплановой проверки.

Пункт 1.11. Административного регламента предусматривает, что проведение проверок соблюдения земельного законодательства заканчивается:

- составлением актов проверки соблюдения земельного законодательства;

- вынесением предупреждения о допущенном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации;

- выдачей обязательных для исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства, предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

В материалах дела не имеется доказательств тому, что в результате проведения проверки соблюдения земельного законодательства Управление Росреестра по Орловской области составило акт проверки, вынесло предупреждение о допущенном нарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и выдало обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для ее удовлетворения.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что бездействие Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области, выразившееся в уклонении от предотвращения дальнейших действий, связанных с захоронением Закрытым акционерным обществом "Объединенная промышленно-экологическая компания" промышленных и твердых бытовых отходов на территории земельного участка кадастровый номер 57:25:0021604:0015, является незаконным.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, Управлением на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, суд апелляционная инстанции считает, что судом первой инстанции фактические обстоятельства дела установлены полно, представленным доказательствам дана надлежащая оценка, оспариваемый судебный акт соответствует нормам материального права.

Руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 13.08.2014 по делу N А48-1211/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

Е.А. Семенюта П.В. Донцов