Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 17 января 2014 г. N Ф10-4035/13 по делу N А62-3076/2013

г.Калуга

17 января 2014 г.

Дело N А62-3076/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 13.01.2014.

В полном объеме постановление изготовлено 17.01.2014.

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе:

Председательствующего судьи	Степиной Л.В.
Судей	Ивановой Н.Н.
	Шелудяева В.Н.
при участии в заседании: от общества с ограниченной ответственностью финансово-строительная компания "Веж" (ОГРН 1026701438213, ИНН 6729018279, пер. 2-ой Краснинский, д.14, г. Смоленск, 214004) от Смоленского городского совета (ОГРН 1026701446342, ИНН 6730028095, ул. Октябрьской Революции, д.1/2, 214000) от прокуратуры Смоленской области (ул. Дохтурова, д.2, г. Смоленск, 214000) от третьих лиц: Администрации города Смоленска (ОГРН 1026701449719, ИНН 6730012070, ул. Октябрьской Революции, д.1/2, г. Смоленск, 214000) Департамента имущественных и земельных отношений Смоленской области (ОГРН 1026701449719, ИНН 6730012070, пл. Ленина, д.1, г. Смоленск, 214008)	- не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом; - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом; - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом; - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом; - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью финансово-строительная компания "Веж" на решение Арбитражного суда Смоленской области от 18.09.2013 (судьи Бажанова Е.Г., Еремеева В.И., Яковенкова В.В.) по делу N А62-3076/2013,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью финансово-строительная компания "Веж" (далее по тексту - ООО ФСК "Веж", заявитель, Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим приложения N 2 к решению 15-й сессии Смоленского городского Совета IV созыва от 09.11.2010 N 193 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2007 N490" (далее также - Правила) в части установления на карте градостроительного зонирования (приложение N 2) территориальной зоны Ж3 в районе ул.Шевченко г. Смоленска, как противоречащее положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, и с требованием обязать Смоленский городской Совет внести изменения в Правила, установив зону Ж1 (зона жилой застройки индивидуальными (одноквартирными) жилыми домами коттеджного типа и жилыми домами блокированного типа) вместо зоны ЖЗ (зона застройки многоэтажными жилыми домами от пяти этажей и выше) в отношении земельного участка с кадастровым номером 67:27:0030301:14 площадью 5942 кв.м, расположенного в районе ул. Шевченко, а также в отношении прилегающего участка площадью 3825 кв.м.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Администрация города Смоленска и Департамент имущественных и земельных отношений Смоленской области.

В порядке части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело вступил прокурор Смоленской области.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 18.09.2013 в удовлетворении заявленных требований Обществу отказано.

В кассационной жалобе заявитель указывает, что при вынесении решения судом допущено неправильное толкование норм материального права, не учтены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, ввиду чего просит отменить вышеуказанный судебный акт Арбитражного суда Смоленской области и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований и установить задолженность Общества в пользу Департамента имущественных и земельных отношений

Смоленской области по договору N 414/з равной 31 982,75 рублей.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, кассационная инстанция не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, Общество по договору от 28.11.2002 купли-продажи незавершенного строительством комплекса приобрело в собственность у Фонда развития жилищного строительства Смоленской области незавершенный строительством комплекс - блокированные малоэтажные жилые дома, включающие в себя два блока на десять квартир общей площадью 1 788,7 кв.м, выполненные наружные коммуникации, незавершенный фундамент трансформаторной подстанции по ул.Шевченко в г. Смоленске (с учетом дополнительного соглашения к договору). Строительство велось на отведенном земельном участке площадью 11 913 кв.м, предоставленном на основании постановления Главы администрации города Смоленска от 20.03.2002 N 632.

ООО ФСК "Веж" как собственнику незавершенного строительством компдекса и застройщику был предоставлен в аренду земельный участок площадью 11 913 кв.м, ранее выделенный Фонду развития жилищного строительства Смоленской области (Постановление Главы Администрации г. Смоленска от 18.07.2003 N 1353 "О переходе права на земельный участок по ул. Шевченко"). 23.09.2003 между муниципальным образованием город Смоленск и ООО ФСК "Веж" заключен договор аренды от 23.09.2003 N 4228 указанного земельного участка с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0006 для строительства многоэтажных жилых домов. Согласно выписке из государственного земельного кадастра от 14.08.2003 вид разрешенного использования данного земельного участка - для строительства малоэтажных жилых домов.

Существующим на ноябрь 2002 года ситуационным планом застройки предусматривалось строительство ООО ФСК "Веж" двух очередей малоэтажных блокированных домов по ул. Шевченко:

- первая очередь предусматривала строительство всего пяти блоков на 19 квартир. Блоки N 2, 3, 4 всего из 10-и квартир приобрел ООО ФСК "Веж", блоки 1, 5 всего на 10 квартир приобрел ТСЖ "Жилой дом" (разрешение на строительство 1-й очереди блокированных жилых домов от 30.06.2004, продлено до 29.12.2006);

- вторая очередь предусматривала строительство 2-х блоков всего из 11-й квартир (5 и 6) (разрешение на строительство блокированных жилых малоэтажных домов от 18.12.2008 N RU 67 302000-213).

03.06.2005 Общество согласовало с главным архитектором города Смоленска изменения в Генеральный план застройки II-ой очереди коттеджного поселка по ул. Шевченко, увеличив количество блоков с двух до трех, а число квартир с 10-и до 18-и.

ООО ФСК "Веж" полагает, что с учетом первоначальной недостаточности земельного участка с кадастровым номером 67:27:003 03

01:0014 и указанных выше согласований Генерального плана, для завершения строительства 2-й очереди требуется дополнительный земельный участок площадью 3 825 кв.м.

Общество неоднократно обращалось с просьбой предоставить недостающий участок, однако Департамент Смоленской области по строительству и архитектуре сообщил заявителю, что дополнительный участок не может быть предоставлен на заявленные цели, так как согласно утвержденной решением от 09.11.2010 N 193 карте градостроительного зонирования испрашиваемый участок относится к территории Ж3.

Судом установлено, что постановлением Главы города Смоленска от 22.11.2006 с учетом изменений, внесенных решением Смоленского городского Совета от 28.02.2007 N 490, утверждены Правила землепользования и застройки города Смоленска (приложение N 1), разработанные Федеральным государственным унитарным предприятием "Российский государственный институт градостроительства и инвестиционного развития "Гипрогор" (город Москва), а также Схема границ территориальных зон (Приложение N 2), Границы зон с особыми условиями использования территории. Природоохранные ограничения и инженерно-геологические ограничения (Приложение N 3); Границы зон с особыми условиями использования территории. Границы территорий объектов культурного наследия (Приложение N 4); Границы зон с особыми условиями использования территории. Санитарно-гигиенические ограничения. Охранные зоны инженерных сетей (Приложение N 5).

В указанные Правила решением Смоленского городского Совета от 09.11.2010 N 193 внесены изменения.

В результате указанных изменений земельный участок под существующей малоэтажной застройкой по ул. Шевченко (в том числе земельный участок с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0014 площадью 5942 кв.м и недостающий Обществу смежный земельный участок площадью 3825 кв.м) вошел в территориальную зону Ж3, предусматривающую застройку многоквартирными многоэтажными жилыми домами.

Заявитель инициировал внесение изменений в Правила, касающиеся изменений территориальной зоны Ж3 в районе ул. Шевченко на Ж1 с учетом существующей малоэтажной блокированной застройки и недостающего земельного участка площадью 3825 кв.м.

03.03.2011 комиссией по землепользованию и застройке города Смоленска по результатам рассмотрения вопроса о внесении изменения в Правила было рекомендовано в соответствии с процедурой, определенной статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, внести изменения в Правила землепользования и застройки города Смоленска в части изменения границ территориальных зон ЖЗ и Ж1 с включением земельного участка площадью 3825 кв.м и территории существующей малоэтажной блокированной застройки в границы территориальной зоны Ж1.

Проект решения "О внесении изменений в территориальное зонирование Правил землепользования и застройки города Смоленска, утвержденных решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III Созыва от 28.02.2007 N 490", рассматривался на 35-й, 36-й, 37-й, 38-й, 42-й сессиях Смоленского городского Совета IV Созыва, однако решение не было принято.

Поскольку Смоленский городской Совет не принял положительного решения по вышеназванному проекту, Общество избрало в качестве способа защиты своих прав оспаривание нормативного правового акта в части установления на карте градостроительного зонирования территориальной зоны Ж3 в районе ул. Шевченко г. Смоленска и обратилось в суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, для признания нормативного правового акта недействующим необходимо установить наличие в совокупности двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Конституцией Российской Федерации установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130).

Утверждение правил землепользования и застройки поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений (пункт 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской

Федерации, пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 26 части 1 статьи 10 Устава города Смоленска, принятого решением Смоленского городского Совета от 28.10.2005 N 164).

Проанализировав положения статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 23, 24, пункта 8 части 2 статьи 25 Устава города Смоленска, суд пришел к выводу о том, что к компетенции Смоленского городского Совета - представительного органа местного самоуправления, относится принятие решений по утверждению правил землепользования и застройки территории города Смоленска.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В силу части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

В части 3 этой же статьи установлено, что правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается его публикация в средстве массовой информации, определенном в качестве периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом. Целью опубликования нормативного правового акта является предоставление возможности лицам, чьи права и интересы он затрагивает, ознакомиться с его содержанием. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются

применительно к одному земельному участку. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах (части 4 и 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Оспариваемое решение опубликовано в изданиях "Смоленские городские известия" от 15.11.2010 N 12.

Суды установили, что внесение изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска производилось в соответствии со статьями 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесенные в Правила землепользования и застройки г. Смоленска изменения в оспариваемой части соответствуют Генеральному плану города Смоленска.

Оспариваемый по настоящему делу нормативный акт вынесен уполномоченным органом в пределах его компетенции; процедура принятия данного нормативного акта соблюдена, что подтверждено решением Ленинского районного суда г.Смоленска от 23.05.2012.

В силу положений подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 41, пунктов 2, 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально; градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования; виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом. Градостроительные регламенты должны устанавливаться с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны (пункт 9, статьи 1, пункт 4 части 1 статьи 34, части 1, 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Принимая во внимание изложенное, суд правильно заключил, что федеральное законодательство ограничивает право собственника или иного землепользователя и землевладельца по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента.

Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием для начала строительства объекта недвижимости является разрешение на строительство, которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

По смыслу части 1 статьи 30 настоящего Кодекса правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т. п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Положениями части 8 статьи 36 ГрК РФ предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник (арендатор) вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов.

Данной нормой прямо предусмотрена возможность продолжения прежнего использования земельных участков.

Аналогичная позиция высказана Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 18.06.2013 N 136/13 по делу N А55-23145/2010.

Ввиду указанного суд заключил, что оспариваемый нормативный акт не нарушает права и законные интересы заявителя, связанные с использованием арендуемого земельного участка с кадастровым номером 67:27:003 03 01:0014 площадью 5942 кв.м.

Вместе с тем, в силу действующего законодательства вопрос о внесении изменений в нормативные правовые акты относится к исключительной компетенции соответствующих органов власти, и суды не вправе разрешать такого рода вопросы.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для признания оспариваемого приложения нормативного акта недействительным.

Установление задолженности Общества в пользу Департамента имущественных и земельных отношений Смоленской области по договору N 414/з равной 31 982,75 рублей не относится к предмету данного спора и суду данное требование не заявлялось, поэтому упомянутое не может быть рассмотрено судом кассационной инстанции в рамках настоящего спора.

Поскольку суд всесторонне и полно исследовал обстоятельства дела, правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, которые в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются безусловными основаниями для отмены судебного акта, кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Смоленской области от 18.09.2013 по делу N А62-3076/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью финансово-строительная компания "Веж" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Председательствующий

Л.В. Степина

Судьи

Н.Н. Иванова В.Н. Шелудяев