Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 18 января 2017 г. N Ф10-4669/16 по делу N А09-1646/2016

г. Калуга

18 января 2017 г.

Дело N А09-1646/2016

Резолютивная часть решения оглашена 11 января 2017.

В полном объеме постановление изготовлено 18 января 2017.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Николаевой Н.Н. Степиной Л.В.

при ведении протокола помощником судьи Жуковой В.Ю.

при участии в заседании представителей:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области (241050, г.Брянск, ул.Дуки, д.80): Корнюшина Т.Л. по доверенности от 09.01.2017 N 08, Руденко А.И. по доверенности от 09.01.2017 N 13;

от Управления имущественных отношений Брянской области (241002, г.Брянск, б-р Гагарина, д.25): Соловьева О.Б. по доверенности от 09.01.2017 N 01-01;

от индивидуального предпринимателя Кубаревой Ольги Александровны (241050, г.Брянск, ул.Октябрьская, д.5-52): Рябович С.М. по доверенности от 28.08.2015 N 32АБ0983002;

от государственного унитарного предприятия "Брянское областное полиграфическое объединение" (241019, г.Брянск, пр-т Станке Димитрова, д.40): не явился, о времени и месте слушания дела извещен надлежащим образом;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Брянской области (241050, г.Брянск, ул. 3 июля, д.27): не явился, о времени и месте слушания дела извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Брянской области, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области от 30.05.2016 (судья Черняков А.А.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2016 (судьи Рыжова Е.В., Еремичева Н.В., Стаханова В.Н.) по делу N А09-1646/2016,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Кубарева Ольга Александровна обратилась в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Брянской области (далее - УФАС), при участии заинтересованного лица - Управления имущественных отношений Брянской области (далее - управление), о признании недействительным решения от 07.12.2015 N 9843 по делу N 84.

Определением суда от 12.04.2016 к участию в деле в качестве созаявителя привлечено управление; в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - государственное унитарное предприятие "Брянское областное полиграфическое объединение" (далее - ГУП "Брянское областное полиграфическое объединение").

Решением Арбитражного суда Брянской области от 30.05.2016 заявление удовлетворено: признано недействительным решение УФАС от 07.12.2015 N 9843. Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2016 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, УФАС обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование кассационной жалобы ее заявитель указывает на то, что выводы судов сделаны без учета фактических обстоятельств спора и при неправильном применении норм права. При этом УФАС ссылается на нарушение положений статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, а именно нарушение принципа публичности, поскольку возможность принятия решения о предоставлении земельного участка зависит от факта и момента опубликования сообщения о приеме заявок на предоставление в аренду земельного участка в официальном СМИ, а не с фактом и моментом размещения подобного сообщения на сайте в сети "Интернет".

Представители ИП Кубаревой О.А. и Управления просили оставить состоявшиеся судебные акты без изменения, ссылаясь на их законность и обоснованность, предварительно направив письменные мотивированные отзывы, в которых обращено внимание на тот факт, что доказательства, положенные в основу оспариваемого решения УФАС, вступают в противоречие с иными фактическими обстоятельствами дела; размещение информации в печатном издании не являлось единственным способом соблюдения принципа публичности, при этом информация о предоставлении земельного участка также была размещена на официальном сайте управления.

Судебное разбирательство по рассмотрению кассационной жалобы было отложено. После его возобновления определением от 11 января 2017 года произведена замена судьи Шелудяева В.Н. на судью Николаеву Н.Н. В силу положений статей 163, 284 кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие надлежащим образом уведомленного представителя ГУП "Брянское областное полиграфическое объединение".

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела, на основании заявления Сергеева М.Р. от 29.06.2015 УФАС возбуждено дело N 84 по признакам нарушения управлением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при совершении действий по предоставлению в аренду земельного участка с кадастровым номером 32:28:0032101:48 площадью 2 851 кв. м, расположенного по адресу: город Брянск, в районе Набережной, без соблюдения условия предварительной и заблаговременной публикации сообщения о предоставлении участков в аренду.

В рамках рассмотрения дела N 84 о нарушении антимонопольного законодательства установлено следующее.

Управлением в информационном бюллетене Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" от 18.07.2014 N 20 (194)/2014 размещено информационное сообщение о планируемом предоставлении в аренду земельных участков, в том числе с кадастровым номером 32:28:0032101:48, площадью 2 851 кв. м, расположенного по адресу: город Брянск, в районе Набережной, с разрешенным использованием - для строительства гостиницы. Срок приема замечаний и предложений управлением установлен в 30 дней со дня публикации.

В адрес управления обратилась Кубарева О.А. с заявлением от 30.07.2014 о предоставлении участка в аренду в связи с публикацией сообщения в информационном бюллетене Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" от 18.07.2014 N 20 (194)/2014. Управлением издан приказ от 21.08.2014 N 1838 "О предоставлении в аренду Кубаревой Ольге Александровне областного земельного участка, расположенного по адресу: город Брянск, в районе Набережной", согласно которому заявителю предоставлен в аренду сроком на 3 года вышеуказанный земельный участок для строительства гостиницы.

На основании приказа от 21.08.2014 N 1838 между управлением (арендодатель) и Кубаревой О.А. (арендатор) заключен договор аренды находящегося в областной собственности земельного участка от 21.08.2014 N 3174, по условиям которого Кубаревой О.А. предоставлен земельный участок с кадастровым номером 32:28:0032101:48 сроком действия по 20.08.2017. Актом приема-передачи земельного участка от 21.08.2014 арендованное имущество передано Кубаревой О.А.

Решением УФАС от 07.12.2015 N 9843 по делу N 84 признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия управления, выразившиеся в издании приказа от 21.08.2014 N 1838 "О предоставлении в аренду Кубаревой О.А. областного земельного участка, расположенного по адресу: город Брянск, в районе Набережной" без соблюдения условий предварительной, заблаговременной публикации о предоставлении участков в аренду, а также действия управления по заключению с Кубаревой О.А. договора аренды находящегося в областной собственности земельного участка от 21.08.2014 N 3174.

Ссылаясь на то, что данное решение не соответствует закону, нарушает права и интересы заявителя, ИП Кубарева О.А. и управление обратились с соответствующими заявлениями в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, исходя из фактических обстоятельств спора, пришли к выводу о том, что коль скоро в материалы дела представлены противоречащие друг другу доказательства относительно публикации сведений (доведения до неограниченного круга лиц), но при этом доказан факт размещения спорной информации на официальном сайте управления www.uprio.ru, принцип публичности следует считать соблюденным. Установление обратного в силу бремени доказывая возлагалось на антимонопольный орган, который на дату вынесения оспариваемого решения бесспорными доказательствами нарушения принципа публичности не располагал.

Коллегия находит данные выводы ошибочными, сделанными без учета фактических обстоятельств дела и при неправильном применении норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с положениями подпункта 3 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) одним из этапов порядка предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта является проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, информирование населения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства объекта в порядке пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса является обязательным. По смыслу данного положения оно призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Кодекса). Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

Предоставление земельных участков осуществляется на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Соблюдение вышеназванных принципов достигается обязанностью уполномоченных органов по обеспечению подготовки информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременной публикации такой информации.

Непосредственным предметом доказывая по настоящему делу являлось установление факта опубликования (не опубликования) соответствующей информации.

Судами обеих инстанций вслед за антимонопольным органом было установлено, что информационное сообщение о планируемом предоставлении в аренду, в том числе спорного земельного участка, размещено в информационном бюллетене Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" от 18.07.2014 N 20. При этом письмом (входящий N 6145) от 28.10.2015 ГУП "Брянское областное полиграфическое объединение" информировало, что дата сдачи в печать номера информационного бюллетеня Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" от 18.07.2014 N 20 (194)/2014-29.07.2014; дата изготовления - 08.08.2014; дата передачи на склад для хранения - 08.08.2014; дата передачи заказчику (дата отгрузки) - 18.11.2014.

Одновременно письмом УФПС Брянской области - филиал ФГУП "Почта России" от 31.07.2015 N 9.9-4/3268 сообщило, что дата распространения информационного бюллетеня Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" от 18.07.2014 N 20 (194)/2014 определена в период с 24.11.2014 по 03.12.2014 с указанием адресной базы для рассылки указанного бюллетеня, то есть после заключения договора.

Согласно пояснениям ГУП "Брянское областное полиграфическое объединение", изложенным в пояснительной записке в ответ на определение суда об истребовании доказательств от 05.05.2016, информационный бюллетень Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" N 20 сдан в печать 29.07.2014, номер изготовлен и передан на склад для хранения 08.08.2014, заказчику передан 18.11.2014.

В соответствии с частью 3 статьи 15 АПК РФ принимаемые арбитражным судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными. Из пункта 2 части 4 статьи 170 АПК РФ следует, что в мотивировочной части решения должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

Давая верную оценку совокупности указанных доказательств, суды указали на их противоречивость, а следовательно, на не возможность их принять, как безусловные доказательства публикации сведений (доведения до неограниченного круга лиц).

Тем не менее, суды неправомерно придали юридическое значение определенным доказательствам вопреки действующим правовом нормам.

Так, судами не было учтено, что в силу положений пункта 1.6. Постановления Администрации Брянской области от 30.10.2006 N641 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории административного центра Брянской области - г. Брянска, и Положения об областной земельной комиссии" (далее - Порядок) опубликование сообщений о приеме заявок на предоставление земельных участков, о проведении торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков или продаже права на заключение договоров аренды, информирование населения о возможности или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства и иных публикаций в рамках реализации названного Закона осуществляется в информационно-аналитическом бюллетене администрации Брянской области "Официальная Брянщина", газетах "Брянский рабочий", "Земельная газета", "Учительская газета" и "Брянский перекресток".

Как следует из буквального содержания вышеуказанного Порядка, обязательное опубликование должно сопровождаться именно размещением соответствующего сообщения в одном из перечисленных печатных изданий.

В соответствии с абзацем 1 статьи 5 Федерального закона от 29.12.1994 N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" " (далее - Закон N 77-ФЗ) под печатными изданиями (текстовые, нотные, картографические, изоиздания) понимаются издания, прошедшие редакционно-издательскую обработку, полиграфически самостоятельно оформленные, имеющие выходные сведения. Печатные издания входят в состав обязательного экземпляра документов. При этом пункт 1 статьи 4 указанного Закона определяет одну из целей формирования системы обязательного экземпляра - информирование общества о получаемых документах всех видов.

Исходя из положений Закона Федерального закона, определенной Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2010 года N 7781/10, обязательные экземпляры периодических печатных изданий являются, по сути, контрольными.

Согласно пункту 3 статьи 7 Закона N 77-ФЗ производители документов доставляют через полиграфические организации по два обязательных экземпляра муниципального образования всех видов печатных изданий в соответствующие библиотеки муниципальных образований в день выхода в свет первой партии тиража.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Закона об обязательном экземпляре документов, производители документов в целях последующего распределения изданий между крупнейшими библиотечно-информационными организациями доставляют через полиграфические организации в день выхода в свет первой партии тиража печатных изданий в Российскую книжную палату в том числе 3 обязательных экземпляра многотиражных газет муниципальных образований и рекламных изданий на русском языке.

Учитывая, что Порядком, а также Положением N66 (утверждено Указом Губернатора Брянской области от 29.01.2013) функции по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории административного центра Брянской области - г. Брянска, возложены на управление имущественных отношений Брянской области, последнее обязано было обеспечить публикацию в информационно-аналитическом бюллетене администрации Брянской области "Официальная Брянщина" соответствующей информации.

При этом ни факт передачи отдельных полномочий по опубликованию сообщения Департаменту внутренней политики Брянской области, ни наличие экземпляра печатного издания, впоследствии переданного в управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Брянской области, сами по себе не свидетельствует о соблюдении положений статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Поскольку при названных обстоятельствах дела компетентный орган на дату издания соответствующих приказов от 21.08.2014 не располагал достоверными сведениями об опубликовании сообщения о приеме заявок на предоставление в аренду земельного участка в информационно-аналитическом бюллетене администрации Брянской области "Официальная Брянщина".

Более того, установленный 30-дневный срок приема замечаний объективно нельзя признать истекшим ранее даты публикации, и тем более - ранее даты изготовления печатного номера, то есть 08.08.2014. Тем не менее, договор заключен 21.08.2014, то есть с нарушением указанного срока.

Суды, вслед за Управлением, полагают, что соблюдение принципа публичности связано с моментом опубликования соответствующей информации на официальном сайте управления www.uprio.ru.

Тем не менее, указанные обстоятельства не являются определяющими в рамках настоящего спора. Так, сам факт опубликования сведений в сети Интернет может восприниматься исключительно как дополнительное доказательство соблюдения принципа публичности. При этом в отсутствие доказательств опубликования соответствующих сведений в печатном издании, их размещение в сети Интернет не являлось доказательством соблюдения положений статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с положениями статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия),

Установив нарушение требований статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, антимонопольный орган обоснованно вынес оспариваемое Решение от 07.12.2015 N 9843 по делу N 84.

Изложенные обстоятельства служат основанием для отмены обжалуемых решения и постановления арбитражного суда в связи с неправильным применением норм материального права по существу требования применительно к конкретным фактическим обстоятельствам спора и для принятия судом кассационной инстанции нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области от от 07.12.2015 N 9843 по делу N 84.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьей 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Брянской области от 30.05.2016 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2016 по делу N А09-1646/2016 отменить. В удовлетворении заявленных требований о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области от 07.12.2015 N 9843 отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

Н.Н.Николаева Л.В.Степина