Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 27 февраля 2017 г. N Ф10-5894/16 по делу N А83-4281/2015

г.Калуга

27 февраля 2017 г.

ДелоN А83-4281/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2017 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 февраля 2017 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Николаевой Н.Н.
судей	Бессоновой Е.В.
	Степиной Л.В.

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Алупка Резорт" (ОГРН 1149102071172, ул. Ленинградская, д. 15, кв. 3, г. Ялта, Республика Крым, 298612) - не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от Службы государственного строительного надзора Республика Крым (ОГРН 1149102049678, ул. Крейзера, д. 6, г. Симферополь, Республика Крым, 295006) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;

от Южного отдела строительного надзора Службы госстройнадзора Республики Крым (ул. Крейзера, д. 6, г. Симферополь, Республика Крым, 295011) - не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от прокурора Республики Крым (ул. Севастопольская, 21, г. Симферополь, Республика Крым, 295011) - не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Алупка Резорт" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 22.08.2016 (судья Лукачев С.О.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2016 (судьи Градова О.Г., Горошко Н.П., Карев А.Ю.) по делу N А83-4281/2015,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Алупка Резорт" (далее - ООО "Алупка Резорт", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконными действий Службы государственного строительного надзора Республики Крым (далее - орган госстройнадзора, Служба) по проведению выездной внеплановой проверки от 03.09.2015, а также признании недействительным и отмене предписания от 07.09.2015.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 22.08.2016 в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2016 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с указанными судебными актами, Общество обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление судов, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Участвующие в деле лица представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) кассационная жалоба рассматривается в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в жалобе, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что обжалуемые судебные акты отмене не подлежат исходя из следующего.

Как установлено судом, по требованию прокуратуры Республики Крым о выделении специалиста для участия в организованной проверке, в целях надзора за исполнением градостроительного законодательства должностными лицами Службы 03.09.2015 произведен выход и визуальный осмотр объекта - многоквартирного многофункционального жилого дома, расположенного по адресу: г. Алупка, ул. Первого мая, район дома N 3, о чем составлен акт.

В акте осмотра зафиксировано, что на объекте проводились работы по монтажу опалубки на уровне первого этажа секции N 1, подготовка арматуры, вязка арматурных каркасов, выполнены работы по частичной заливке бетоном наружных стен и колонн, в то время как приказом от 08.07.2015 N 51 "ОД" отменена декларация о начале выполнения строительных работ от 26.03.2015 N РК 08315000370.

07.09.2015 г. должностным лицом Службы госстройнадзора в адрес ООО "Алупка Резорт" вынесено предписание об устранении выявленных нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства, которым предписано немедленно прекратить производство строительных работ на объекте до предоставления правоустанавливающих документов, удостоверяющих право на выполнение строительных работ в соответствии с Порядком выполнения строительных работ, утвержденным Постановлением Государственного Совета Республики Крым от 11 апреля 2014 года N 2040-6/14 в редакции от 24 декабря 2014 года N 387-1/14.

Несогласие с действиями по проведению внеплановой выездной проверки и предписанием послужило основанием обращения Общества в суд.

Принимая решение и постановление, суды пришли к выводу о законности оспариваемых действий и предписания. Суд первой инстанции проанализировал положения Кодекса Российской Федерации об административных -правонарушениях (далее- КоАП РФ, Административного регламента Службы госстройнадзора исполнения государственной функции по осуществлению госстройнадзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства на территории Республики Крым, утвержденного приказом Службы государственного строительного надзора Республики Крым от 15 февраля 2016 года N 19-"П",далее - Административный регламент). Суд апелляционной инстанции дополнительно сослался на положения Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - КрК РФ), Закона Республики Крым от 16 января 2015 года N 67-ЗРК/2015 "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым", Порядка выполнения строительных работ, утвержденных Постановлением Государственного Совета Республики Крым от 11 апреля 2014 года N 2040-6/14.

Кассационная коллегия исходит из следующего.

Обращаясь с требованием об оспаривании действий по проведению проверки и признании незаконным предписания, и ссылаясь на этот же факт в кассационной жалобе, Общество указывает, что по требованию прокурора органу Госстройнадзора требовалось выделить специалистов на проведение проверки, а не проводить ее самостоятельно; соответственно, результаты проверки не имеют доказательственной силы.

Суды, оценивая действия по проведению проверки, пришли к выводу, что имела место совместная проверка с органами прокуратуры, что противоречит материалам дела.

Суды указали, что внеплановая проверка не осуществлялась, сослались на пункт 51 Административного регламента, полагая, что такая возможность предусмотрена, тем самым применив не подлежащие применению в этом вопросе положения нормативного акта процедурного характера, который не устанавливает и не может устанавливать особенностей проведения проверок при проведении государственного строительного надзора. Тем самым суды указали на возможность проведения обследования (визуального осмотра), как самостоятельной формы государственного контроля (надзора).

Между тем, возможность проведения подобных осмотров применительно к государственному строительному надзору должна устанавливаться с применением следующих норм закона.

В силу части 1 статьи 13.2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) плановые (рейдовые) осмотры, обследования особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании плановых (рейдовых) заданий. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также органами местного самоуправления.

Положениями части 5 статьи 54 ГрК РФ установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок.

В частности, в силу части 7 статьи 54 ГрК не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного настоящим Кодексом, а также федерального государственного экологического надзора в отношении объектов, строительство, реконструкция которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах, и государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия.

Согласно части 8 статьи 54 ГрК РФ порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 9 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок.

Таким образом, суды, осуществляя проверку, не установили должным образом, какое именно мероприятие имело место - внеплановая проверка, или обследование.

Соответственно, суды не подтвердили выводы о том, что со стороны органа госстройнадзора имело место законное контрольное мероприятие, ссылками на нормы закона, подлежащие применению.

Однако указанное не привело к принятию судом двух инстанций неправильных судебных актов ввиду следующего.

В силу положений главы 24 АПК РФ оспариваемые действия (бездействие), решения, ненормативные акты могут быть признаны незаконными (недействительными) при одновременной доказанности несоответствия их закону (иным нормативным актам) и нарушении ими законных прав и интересов лиц, обратившихся в суд.

Бремя доказывания наличия законного интереса (наличия права) лежит на лице, обращающемся в суд (заявителе), бремя доказывания законности оспариваемых действий - на органе, осуществляющем публичные полномочия.

Вне зависимости от того, что выводы судов двух инстанций относительно законности действий по проведению проверки не основаны на доказательствах по делу и ссылках на подлежащие применению нормы материального права, кассационная коллегия не усматривает в деле обстоятельств, которые свидетельствовали бы о том, что нарушен законный интерес Общества.

Так, Общество в кассационной жалобе ссылается на то, что вело разрешенные в это период времени противоаварийные работы по возведению подпорной стены на объекте.

Действительно, несмотря на наличие судебных актов разного содержания, в рассматриваемый период в соответствии с определением Арбитражного суда Республики Крым от 03.09.2015 по делу N А83-2845/2015 были приняты обеспечительные меры - приостановлено действие регистрации декларации на начало строительных работ, за исключением выполнения названных работ.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в дело доказательства, суды пришли к выводам о том, что производимые строительные работы по бетонированию подпорной стены являются отдельным видом работ, которые не охватывались проектом строительства самого многоэтажного дома.

Следовательно, эти работы требовали отдельного разрешения на их производство (по законодательству Республики Крым - приказа об утверждении органом госстройндзора декларации о начале строительных работ), каковое отсутствовало.

Позиция несогласия заявителя кассационной жалобы с такими выводами направлена на переоценку доказательств, что в соответствии с частями 1 и 3 статьи 286 АПК РФ не входит в полномочия кассационной инстанции, в связи с чем не могут быть приняты во внимание.

Одновременно заявитель приводит и доводы о том, что работы выполнены ранее, в июле 2015 года, в виде монтажа опалубки, подготовки арматуры, вязки каркасов, чем подтверждает содержание акта обследования от 03.09.2016, демонстрируя противоречивость собственной позиции заявителя.

В то же время в жалобе приведены доводы о том, что характер выполняемых работ не установлен.

Отмечая, что со стороны суда первой и второй инстанций не дана надлежащая оценка возможности из представленных органом госстройнадзора документов установить характер выполненных работ и ведение строительной деятельности во время осмотра, суд кассационной инстанции учитывает, что для признания действий по проведению проверки незаконными в порядке главы 24 АПК РФ этого факта недостаточно. Заявитель не указал, какие самостоятельные неблагоприятные последствия для него повлекли действия по осмотру объекта, независимо от того, велись на нем работы, или не велись.

При таких обстоятельствах факт недоказанности, что действия по проверке (а не принятые во их исполнение акты) нарушают законные права Общества, является достаточным основанием согласиться с выводом суда двух инстанций, что требование заявителя не могло быть удовлетворено.

Оценивая законность предписания, суды пришли к выводу, что оно фактически является актом запрета на продолжение строительства, который может быть вынесен не только как решение по результатам проверки в рамках Закона N 294-ФЗ, но и как решение, вынесенное в рамках реализации п.4.23 Положения о Службе государственного строительного надзора в Республике Крым, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Крым от 27.06.2014 N 169, что соответствует содержанию указанной нормы права.

Кроме того, утверждения заявителя кассационной жалобы на тот счет, что работы не велись на момент составления документов осмотра, влекут и факт ненарушения предписанием законных прав и интересов Общества - запрет на проведение работ в этом случае беспредметен, а последующее применение мер реагирования по результатам такого предписания не лишает возможности доказывания Обществом отсутствия основания для принятия последующих актов.

Указанное реализовано Обществом в рамках дела N А83-5202/2015, где судами трех инстанций признано незаконным постановление по делу об административном правонарушении, в качестве события правонарушения в котором вменялось неисполнение предписания, являющегося предметом спора в настоящем деле.

По изложенным основаниям кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Доводы суда апелляционной инстанции относительно законности строительства с точки зрения наличия разрешительных документов, в то числе на земельный участок, излишни, поскольку проверка на этот счет проведена судами в ином деле А83-2845/2015 (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 18.07.2016) до принятия постановления апелляционного суда в настоящем деле.

Нарушений норм процессуального права, влекущих за собой безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено.

Руководствуясь п.1 ч.1 ст.287, ст.289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 22.08.2016 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2016 по делу N А83-4281/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Николаева

Судьи

Е.В. Бессонова Л.В. Степина