Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 21 апреля 2017 г. N Ф10-858/17 по делу N А83-5770/2015

г.Калуга

21 апреля 2017 г.

ДелоN А83-5770/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2017 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 апреля 2017 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Николаевой Н.Н.
судей	Бессоновой Е.В.
	Смирнова В.И.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи	Дорониной Л.А.
при участии:

от Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Крым-Фармация" (ОГРН 1149102039602, ИНН 9102024737, ул. Речная, д. 12, г. Симферополь, 295006) - Кучкаровой З.В. доверенность от 19.01.2017 N 11/17;

от Службы финансового надзора Республики Крым (бул. Ленина, д. 5/7, г. Симферополь, Республика Крым, 295006) - Крыловой Л.Н. доверенность от 13.02.2017 N 02.1-21/3, Ковалевой Н.В. доверенность от 13.02.2017 N 02.1-21/2 (до перерыва);

от Министерства здравоохранения Республики Крым (проспект Кирова, д.13,

г. Симферополь, Республика Крым, 295005) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;

от общества с ограниченной ответственностью "ГлавМедСнаб" (ул. Середы, 44, г. Рязань, 390005) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;

при рассмотрении в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Крым кассационных жалоб Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Крым-Фармация" и Службы финансового надзора Республики Крым на постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2016 (судьи Градова О.Г., Омельченко В.А., Евдокимов И.В.) по делу N А83-5770/2015,

УСТАНОВИЛ:

Государственное унитарное предприятие Республики Крым "Крым-Фармация" (далее - ГУП РК "Крым-Фармация", Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным представления Службы финансового надзора Республики Крым (далее - Крымфиннадзор) об устранении нарушений действующего законодательства от 22.10.2015 N 07-14/5674 (с учетом дополнений).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство здравоохранения Республики Крым (далее - Министерство) и общество с ограниченной ответственностью "ГлавМедСнаб" (далее - ООО "ГлавМедСнаб").

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 05.10.2016 требования удовлетворены. Представление Службы финансового надзора Республики Крым признано недействительным. С Крымфиннадзора в пользу заявителя взысканы расходы по уплаченной при подаче заявления государственной пошлины в сумме 3.000 руб.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2016 решение отменено. Принят новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворены частично. Пункты 3, 5, 6, 7 резолютивной части и соответствующие части мотивировочной части представления Службы финансового надзора Республики Крым от 22.10.2015 N 07-14/5674 признаны незаконными. В остальной части заявленных требований отказано. Фактически имеет место не полная, а частичная отмена судебного акта первой инстанции.

Не согласившись с выводами суда апелляционной инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований, ГУП РК "Крым-Фармация" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление апелляционной инстанции в указанной части, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Крымфиннадзор в кассационной жалобе просит отменить постановление суда апелляционной инстанции в части удовлетворения заявленных требований Предприятия, и принять новый судебный акт от отказе в удовлетворении заявленных требований. По сути тем самым обжалована и та часть решения суда первой инстанции, которая признала незаконными, как и апелляционная инстанция, оспариваемые пункты представления.

В отзыве ГУП РК "Крым-Фармация" и Крымфиннадзор возражают против доводов кассационных жалоб другой стороны.

В судебном заседании представители ГУП РК "Крым-Фармация" и Крымфиннадзора поддержали доводы своих кассационных жалоб и отзывов.

Министерство и ООО "ГлавМедСнаб", представителей в судебное заседание не направили; о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в связи с чем кассационные жалобы рассматриваются в их отсутствие в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалоб, выслушав представителей сторон, суд кассационной инстанции полагает, что жалоба ГУП РК "Крым-Фармация" подлежит удовлетворению, а в удовлетворении жалобы Крымфиннадзора следует отказать.

Как установили суды, специалистами Службы финансового надзора Республики Крым проведена внеплановая проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Крым-Фармация" за период с 01.01.2015 по 31.08.2015, результаты которой отражены в акте от 09.10.2015 N 07-22/06.

ГУП РК "Крым-Фармация" представило в Службу финансового надзора Республики Крым возражения от 13.10.2015 N 01-07/2322 к акту ревизии от 09.10.2015 N 07-22/06.

По итогам проверки предприятию выдано представление от 22.10.2015 N 07-14/5674 об устранении выявленных нарушений действующего законодательства в срок до 31.12.2015.

Согласно представлению, на ГУП РК "Крым-Фармация" возложены обязанности:

1) рассмотреть представление и принять меры по устранению нарушений и недопущению их в дальнейшем;

2) возместить ущерб, причиненный бюджету Республики Крым в лице Министерства здравоохранения Республики Крым, в сумме 243.000.360,00 руб.;

3) принять меры по возмещению ущерба, причиненного бюджету Республики Крым в результате реализации Минздраву Крыма лекарственных препаратов, включенных в перечень ЖНВЛП для льготных категорий граждан, по ценам, превышающим зарегистрированные предельные отпускные цены, в сумме 31.041.300,12 руб.;

4) принять меры по возмещению Минздраву Крыма пени за просрочку исполнения обязательств по госконтрактам в сумме 21.339.588,01 руб.;

5) принять меры по взысканию пени и штрафных санкций за непоставку товара с ООО "ГлавМедСнаб" в сумме 268.272.397,44 руб.;

6) принять меры по возмещению недостачи лекарственных препаратов сумме 522.877,84 руб. и оприходовать излишки на сумму 72.844,18 руб., провести сплошную инвентаризацию лекарственных препаратов, закупленных по госконтрактам;

7) принять меры по недопущению в дальнейшем деятельности по оптовой торговле лекарственными средствами для медицинского применения со склада по ул. Крылова, 137, при отсутствии лицензии;

8) с целью недопущения в дальнейшем финансовых нарушений, разработать план мероприятий по результатам проведенной внеплановой проверки; усилить контроль за соблюдением требований законодательства, рассмотреть вопрос привлечения к ответственности лиц, допустивших финансовые нарушения.

В описательной и мотивировочной части представления приведено обоснование названных выводов.

Не согласившись с представлением, ГУП РК "Крым-Фармация" обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя требование ГУП РК "Крым-Фармация" арбитражный суд первой инстанции признал представление Крымфиннадзора от 22.10.2015 незаконным в связи с несоответствием требованиям пункта 94 Административного регламента, обязательного для исполнения Службой финансового надзора Республики Крым.

Суд апелляционной инстанции обоснованно не согласился с выводами суда первой инстанции в этой части.

Постановлением Совета Министров Республики Крым от 19.08.2014 N 285 утвержден Порядок осуществления Службой финансового надзора Республики Крым полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю.

Согласно пункту 67 Порядка по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт; объект контроля вправе представить письменные возражения на акт проверки (ревизии) в течение 10 рабочих дней со дня его получения; согласно пункту 73 Порядка по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель Службы принимает решение:

о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля письменных возражений, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Аналогичные положения содержит Административный регламент исполнения Службой финансового надзора Республики Крым функции внутреннего государственного финансового контроля" (далее - Административный регламент), утвержденный приказом Службы финансового надзора Республики Крым Министерства финансов Российской Федерации от 06.11.2014 N 102, в частности, подпункт "в" пункта 94.

Суд апелляционной инстанции истолковал названные положения таким образом, что руководитель Службы обязан принять решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии) в двух случаях: 1) при наличии письменных возражений от объекта контроля, 2) при предоставлении объектом контроля дополнительных документов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы по результатам выездной проверки (ревизии).

Суд кассационной инстанции полагает, что буквальное толкование полномочий руководителя, вытекающих из названных положений, сводится к иному: при наличии любых оснований, требующих дополнительного выяснения обстоятельств по предмету проверки, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии), руководитель вправе назначить, по сути, дополнительную проверку (абзац 3 пункта 73 Порядка). Названное толкование следует из наличия в рассматриваемой норме Порядка союза "в том числе", указывающего лишь на один из поводов проведения такой проверки. Поскольку указанное связано с определенным усмотрением со стороны руководителя, названное полномочие не может восприниматься как обязанность, а связано с презумпцией достижения максимально объективного результата, на что должна быть нацелена любая проверка. В свою очередь, неназначение дополнительной проверки не лишает проверяемую сторону, при наличии обстоятельств, влияющих на выводы проверки и ее результат, реализовать свои права вне административной процедуры, т.е. в судебном порядке.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции соглашается с выводом апелляционного суда о том, что неназначение проверки по результатам представления проверяемым лицом возражений не могло служить самостоятельным основанием признания оспариваемого представления незаконным.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами апелляционного суда по сути тех фактов, которые вменены учреждению, как нарушения, и в связи с которыми суд апелляционной инстанции признал законным ряд позиций представления, в связи с чем соглашается с конечным выводом суда первой инстанции относительно незаконности названых пунктов, хотя и по иным основаниям.

Пунктом 2 оспариваемого представления на ГУП РК "Крым- Фармация" Службой финансового надзора Республики Крым возложена обязанность возместить ущерб, причиненный бюджету Республики Крым в лице Министерства здравоохранения Республики Крым, в сумме 243.000.360,00 руб. Указанному пункту соответствует пункт 1 установочной части предствления.

Отказывая в признании данного пункта оспариваемого представления недействительным, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Крымфиннадзор вправе названным порядком реагировать на неисполнение госконтракта, в данном случае, госконтракта от 29 декабря 2014 года.

Между тем, суд не учел, что поскольку представление есть решение государственного органа, имеющее свойства ненормативного акта, т.е. выносится в порядке реализации контрольно-надзорных (то есть властных полномочий), и за его неисполнение частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, в том числе для должностных лиц в виде дисквалификации, все его формулировки и употребление терминов должно подчиняться правилу ясности и определенности, влияющими на исполнимость представления. Субъект, которому адресовано представление, из его содержания должен четко понимать, что нарушено и что следует предпринять в устранение нарушения.

Из установовочной части представления следует, что в качестве ущерба квалифицирован факт непоставки медицинского оборудования по названному контракту, средства использованы на собственные нужды, чем причинен ущерб бюджету Республики Крым.

Между тем, квалификация тех или иных фактов хозяйственной деятельности, как ущерба, причинного бюджету (то есть наступления публично-правовой ответственности) возможна только по результатам установления всех элементов деликтной ответственности бюджетополучателя, что следует из положений главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации ( далее - ГК РФ).

При наличии договорных отношений надлежащим способом восстановления бюджетных средств является разрешение гражданско-правового спора, в которых кредитор - покупатель (в отношениях по поставке товара), в данном случае, Минздрав Республики Крым, должен реализовать свое право, потребовав исполнения контракта, применив меры к должнику по обязательству (при наличии такового) соответствующие меры договорной ответственности или расторгнув контракт. Такой спор разрешается в судебном порядке, правом самостоятельной квалификации тех или иных фактов, как нарушений обязательств, при отсутствии соответствующего решения суда орган Крымфиннадзора не наделен.

Кроме того, Крымффиннадзором, не являющейся стороной госконтракта (обязательства), самостоятельно начислена пеня за просрочку исполнения обязательств и квалифицирована, как "недополучение средств", в отсутствие судебного акта о ее взыскании. При этом, адресатом представления в этой части является должник по обязательству - Предприятие (которое, как следует из сути представления, должно начислить себе пени), а не кредитор - Министерство здравоохранения, что противоречит правовой природе обязательств (статья 307 ГК РФ, договора (статья 420 ГК РФ) и сути финансового контроля, который должен предусматривать адекватные меры реагирования и адресовать их надлежащим субъектам.

При таких обстоятельствах констатация факта неисполнения государственного контракта в нарушение положений статьи 1064 ГК РФ неправомерно квалифицирована как ущерб бюджету и пунктом 2 резолютивной части неправомерно возложена обязанность возместить 243 000 360,00 руб., как и квалификация, как состоявшего, факта недополучения неустойки (в пункте 1 установочной части) в сумме 6 014 258,91 руб.

По аналогичным основаниям не соответствует требованию законности и обоснованности решения органа, осуществляющего публичные полномочия, как иного существенного критерия законности, и положение пункта 4 представления и связанных с ним пунктов установочной части представления - наличие неисполненной обязанности по уплате неустойки должно быть подтверждено судебным актом или, как минимум, признанием должником соответствующей претензии на этот счет.

Суд апелляционной инстанции названное не учел, проанализировал договорные отношения, исполнение обязательств сторонами и контрагентом Предприятия, что подменяет специальную процедуру гражданско-правовых споров, что недопустимо.

Изложенное влечет отмену постановления апелляционного суда в названной части и принятие нового судебного акта судом кассационной инстанции об удовлетворении заявленных требований по пунктам 2 и 4 резолютивной части представления.

Кассационная жалоба Крымфиннадзора не подлежит удовлетворению, поскольку суд апелляционной инстанции фактически исходил из тех же аналогичных обстоятельств, признавая недействительными пункты 3,5,6 и 7 резолютивной части представления, указав на преждевременность выводов о фактах, констатируемых, как нарушения; неадекватность мер реагирования; адресование представления не тому субъекту, которое полномочно принимать указанные в представлении меры; отсутствие компетенции по проверке. Выводы суда соответствуют приведенным в постановлении нормам материального права.

Соответственно, по результатам признания незаконными названных пунктов (2-7), поскольку орган Крымфиннадзора преждевременно, в отсутствие решения суда сделал выводы о наличии финансовых нарушений со стороны Общества по одним пунктам и превысил компетенцию по проверке - по другим, сформулировал неадекватные допущенным нарушениям требования к объекту проверки - в иных пунктах нарушения, т.е. оснований выдачи представления не имелось, пункты 1 и 8 резолютивной части представления также подлежат признанию незаконными.

На основании изложенного, руководствуясь п.5 ч.1 ст.287, ст.288, ст.289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2016 по делу N А83-5770/2015 отменить в части отказа в признании недействительными пунктов 1, 2, 4, 8 представления Службы финансового надзора Республики Крым от 22.10.2015 N 07-14/5674, оставив в указанной части в силе решение суда первой инстанции.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Крым от 05.10.2016 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2016 по делу N А83-5770/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Николаева

Судьи

Е.В. Бессонова В.И. Смирнов