Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 31 августа 2017 г. N Ф10-3270/17 по делу N А64-5332/2016

г.Калуга

31 августа 2017 г.

Дело N А64-5332/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 августа 2017 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Смирнова В.И.
судей	Николаевой Н.Н. Якимова А.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи

Шабалиным И.А.

при участии в заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "Тамбовская строительная компания" (г.Тамбов, Тамбов-4, д.3А): не явились, о месте и времени слушания дела извещено надлежащим образом;

от Прокуратуры Жердевского района Тамбовской области (г.Жердевка, Тамбовская область, ул.Советская, д.33А): Тарченко Н.Е. - представитель по доверенности от 22.08.2017 N 03-02-04-2017;

от Прокуратуры Тамбовской области (г.Тамбов, ул.Лермонтовская, д.1): Тарченко Н.Е. - представитель по доверенности от 18.08.2017 N 38 (в порядке передоверия от 10.08.2017 N 8-5-2017);

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы прокуратуры Жерденевского района Тамбовской области и прокуратуры Тамбовской области на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2017 (судьи Донцов П.В., Семенюта Е.А., Протасов А.И.) по делу N А64-5332/2016,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Тамбовская строительная компания" (далее - ООО "ТСК", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением к Прокуратуре Жердевского района Тамбовской области (далее - прокуратура или заинтересованное лицо) о признании недействительным представления от 29.06.2016 N 02-01-27-2016.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 07.12.2016 по делу N А64-5332/2016 в удовлетворении требований заявителя отказано в полном объеме.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2017 решение Арбитражного суда Тамбовской области от 07.12.2016 по делу N А64-5332/2016 отменено, представление Прокуратуры района от 29.06.2016 N 02-01-27-2016 признано недействительным.

Не согласившись с постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2017 по делу N А64-5332/2016 прокуратура Жерденевского района Тамбовской области и прокуратура Тамбовской области обратились с кассационными жалобами, в которых просят отменить постановление апелляционной инстанции, указав, что обществом не в полном объёме исполнены условия муниципальных контрактов. Прокуратура области в своей жалобе дополнительно указывает на то, что поскольку с прокуратуры района в пользу общества взысканы расходы по уплате государственной пошлины, то тем самым затронуты права и интересы прокуратуры области.

Общество с ограниченной ответственностью "Тамбовская строительная компания" в отзыве по делу просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы, указало, что прокуратурой района выдано представление без наличия законных оснований. Прокуратура Тамбовской области не выносила обжалуемого представления и не является лицом, чьи действия обжалуются.

В судебном заседании 23.08.2017 объявлялся перерыв до 24.08.2017.

До и после перерыва общество с ограниченной ответственностью "Тамбовская строительная компания", надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в суд округа представителей не направила, что не является в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) препятствием рассмотрения дела в их отсутствие.

До и после перерыва представитель Прокуратуры поддержал требования кассационных жалоб в полном объёме.

Заслушав объяснения представителя прокуратуры, изучив материалы дела, доводы, указанные в жалобе, отзыве, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность решения и постановления, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов, исходя из следующего.

По установленным судами обстоятельствам дела Прокуратурой района на основании поручения Прокуратуры области проведена проверка исполнения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности.

Прокуратурой района выявлено, что на автомобильной дороге "Натальевка-Питим-граница Воронежской области" - Артемовка Жердевского района Тамбовской области (протяженность 3 850-м) на протяжении с ПК 14+00 по ПК 26+00 отсутствует асфальтобетонное покрытие (имеется только щебеночное покрытие); на всем протяжении автомобильной дороги отсутствуют дорожные знаки (в количестве 27 штук по проекту); на участке автомобильной дороги отсутствуют четыре примыкания (на ПК:0+03, 1+42, 4+42, 29+19) и одно пересечение на ПК 9+31; отсутствует железобетонный лоток 0,5*0,5 (ПК 9+31).

Прокуратурой было установлено, что подрядные работы по строительству автодороги выполнялись ООО "ТСК" по муниципальным контрактам от 09.11.2011 N 12 и N 13 на выполнение строительно-монтажных работ по строительству автодороги на общую сумму более 186 000 000 рублей, однако акты приемки законченного строительством объекта отсутствуют, срок исполнения муниципальных контрактов нарушен.

По мнению прокуратуры, выявленные факты указывали на неисполнение подрядной организацией строительно-монтажных работ надлежащим образом, что привело к несоответствию дороги требованиям законодательства о безопасности дорожного движения.

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления акта прокурорского реагирования - представления от 29.06.2016 N 02-01-27- 2016 в отношении ООО "ТСК" об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения и эксплуатации автотранспортных средств.

Не согласившись с названным представлением, полагая, что оно противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы ООО "ТСК" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд за судебной защитой. Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводу, что у Прокуратуры имелись основания для принятия мер прокурорского реагирования. Факт неисполнения ООО "ТСК" муниципальных контрактов от 09.11.2011 N 12 и N 13 подтверждается материалами дела. Оспариваемое представление права и законные интересы заявителя не нарушает.

Апелляционным постановлением от 28.04.2017 решение суда области от 07.12.2016 отменено полностью, представление прокуратуры признано недействительным, с прокуратуры района в пользу общества взысканы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 рублей, поскольку суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что действия общества не затрагивали публичные интересы, представление прокуратуры не содержало ссылок на нормы законодательства о безопасности дорожного движения, касалось исполнения стороной гражданско-правовых обязательств, содержало безосновательное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности.

Не согласившись с апелляционным постановлением, прокуратура Жерденевского района и прокуратура Тамбовской области обратились с кассационными жалобами, в которых просят отменить постановление апелляционной инстанции, оставив в силе решение суда области.

Суд округа приходит к выводу о наличии оснований для прекращения производства по кассационной жалобе Прокуратуры области, а также удовлетворении жалобы Прокуратуры района об отмене обжалуемого постановления и направлении дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в связи со следующим.

Согласно статье 273 АПК РФ право кассационного обжалования вступивших в законную силу судебных актов судов первой и апелляционной инстанций имеют лица, участвующие в деле (статья 40 АПК РФ), и иные лица в предусмотренных Кодексом случаях.

Лица, не участвующие в деле, о правах и обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт по правилам, установленным этим Кодексом. Такие лица пользуются правами и несут обязанности лиц, участвующих в деле, и должны указать, о каких именно правах и обязанностях принят судебный акт, и представить подтверждающие доказательства (статья 42 АПК РФ).

Для возникновения права на обжалование судебных актов у лиц, не привлеченных к участию в деле, необходимо, чтобы оспариваемые судебные акты не просто затрагивали права и обязанности этих лиц, а были приняты непосредственно об их правах и обязанностях.

Исследовав материалы дела и доводы, содержащиеся в жалобе, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что Прокуратура области не является лицом, имеющим право на обжалование оспариваемых судебных актов, поскольку судами не принято решение о правах или обязанностях данного лица. Предметом заявленных требований является предписание Прокуратуры района, которая является структурным подразделением областной прокуратуры. Таким образом, Прокуратура области безосновательно указывает на наличие самостоятельного материально-правового интереса в рассмотрении настоящего дела.

Довод о том, что государственная пошлина будет взыскана с Прокуратуры области подлежит отклонению. Cогласно пункту 15 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - Постановление Пленума N 15) в случае рассмотрения дела с участием в качестве стороны по делу органов прокуратуры судебные расходы стороны, в пользу которой принят судебный акт, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации. Положениями статей 165 и 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что судебные акты по искам к Российской Федерации, в том числе о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, исполняет Министерство финансов Российской Федерации.

Изложенное свидетельствует о том, что на областную прокуратуру не распространяется действие статьи 42 АПК РФ и данное лицо не имеет права на подачу кассационной жалобы в качестве лица, чьи права и интересы затронуты обжалуемыми судебными актами.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 281 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции возвращает кассационную жалобу, если при принятии кассационной жалобы установит, что кассационная жалоба подана лицом, не имеющим права на обжалование судебного акта в порядке кассационного производства.

Если это обстоятельство установлено после принятия кассационной жалобы к производству, производство по жалобе подлежит прекращению применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

С учетом изложенного производство по кассационной жалобе Прокуратуры области подлежит прекращению применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Далее, с учетом правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 17.03.2017 N 308-КГ16-16394 по делу N А63-12736/2015, суд округа поддерживает вывод апелляционной инстанции о том, что заявление ООО "ТСК" подлежало рассмотрению по существу. Правила подведомственности дел арбитражным судам соблюдены, поскольку оспариваемое представление Прокуратуры вынесено заявителю в связи с его предпринимательской и иной экономической деятельностью.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1"О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вносит представление об устранении нарушений закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (статья 24 Закона о прокуратуре).

Согласно части 1 статьи 26 и части 1 статьи 27 Закона о прокуратуре предметом надзора органов прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

Возложение Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что поводом для осуществления прокурорского надзора путем проведения прокурорской проверки является любого рода информация, поступающая в прокуратуру: заявления, жалобы и иные обращения, материалы средств массовой информации, контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, иные материалы, а также результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, непосредственное обнаружение прокурором правонарушений.

При таких обстоятельствах, учитывая так же проведение проверки не в отношении общества, но в отношении строящейся автодороги, следует согласиться с выводом судебных актов о том, что положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в данном случае не применимы, проведенная проверка отвечает всем требованиям Закона о прокуратуре.

Как установлено судами поводом для проведения проверки послужило поступление в Прокуратуру Жердевского района распоряжения заместителя прокурора Тамбовской области от 12.05.2016 (т.1, л.95-98).

В распоряжении указано о необходимости проведения проверки соблюдения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, в том числе, необходимости проведения проверки состояния автомобильных дорог на поднадзорной территории и качества выполненных работ по государственным (федеральные и региональные дороги) и муниципальным контрактам (с выходом на место, участием специалистов, составлением актов, взятием образцов для лабораторных испытаний и фотофиксацией).

Следовательно, проверка проводилась с целью выявления нарушений законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности.

Суд первой инстанции, проанализировав материалы проверки и содержание выданного по ее итогам представления, пришел к выводу о том, что нарушения, зафиксированные в акте проверки имели место, поэтому акт прокурорского реагирования является законным и обоснованным.

Суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что оспариваемое представление не направлено на защиту публичного интереса муниципального образования или муниципального унитарного предприятия, а его исполнение затруднит или сделает невозможным реализацию гражданских прав сторон муниципальных контрактов в рамках гражданского судопроизводства.

Суд округа считает, что судебные акты приняты без учета следующих существенных обстоятельств.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) задачами настоящего Федерального закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

В соответствии со статьей 2 Закона N 196-ФЗ безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий; обеспечение безопасности дорожного движения - деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Статья 3 Закона N 196-ФЗ к основным принципам обеспечения безопасности дорожного движения относит приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения.

Помимо этого действует Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ), согласно статье 3 которого деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог является дорожной деятельностью.

В соответствии со статьей 5 Закона N 257-ФЗ автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на: автомобильные дороги федерального регионального или межмуниципального значения; автомобильные дороги местного значения и частные автомобильные дороги.

Кроме того, автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования. К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.

На основании статьи 16 Закона N 257-ФЗ проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. С учетом положений главы 6 Закона N 257-ФЗ финансирование дорожной деятельности осуществляется за счет соответствующего бюджета.

Таким образом, вывод о том, что нарушения допущенные при строительстве автомобильной дороги "Натальевка-Питим - граница Воронежской области" - подъезд к СК "Липовский" Жердевского района не входят в сферу публичных интересов невозможен без установления связи данных нарушений с обеспечением безопасности дорожного движения, значения автомобильной дороги и вида ее разрешенного использования, источника финансирования строительства автомобильной дороги.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 11 Закона N 196-ФЗ ответственность за соответствие дорог установленным требованиям в части обеспечения безопасности дорожного движения на этапе проектирования возлагается на исполнителя проекта, а на этапах реконструкции и строительства - на исполнителя работ. При проектировании, строительстве и реконструкции дорог не допускается снижение капитальных затрат за счет инженерных решений, отрицательно влияющих на безопасность дорожного движения.

Поскольку контракты N 12 и N 13 были заключены с муниципальным заказчиком следует учитывать так же положения статей 14 и 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым к вопросам местного значения городского поселения относятся:

дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

к вопросам местного значения муниципального района относятся:

дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом пункт 4 статьи 6 Закона N 196-ФЗ относит к полномочиям органов местного самоуправления городского поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах населенных пунктов городского поселения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов городского поселения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района при осуществлении дорожной деятельности, включая: принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района в целях обеспечения безопасности дорожного движения; участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории муниципального района; ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области обеспечения безопасности дорожного движения также относится осуществление полномочий, установленных абзацем первым настоящего пункта, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории.

Следовательно, поскольку оспариваемое представление вынесено в адрес ООО "ТСК", суду надлежало разрешить вопрос о том, является ли именно общество лицом, ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения с учетом выявленных прокуратурой нарушений при строительстве автодороги и с учетом вышеизложенных положений законодательства.

В соответствии со статьей 4 Закона N 196-ФЗ законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. При этом одним из основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения является регулирование деятельности в дорожном хозяйстве путем разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: технических регламентов, правил, документов по стандартизации, принимаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, технических норм и других нормативных документов.

В акте проверки Прокуратуры района отражено, что ООО "ТСК" по обоим контрактам не представлены акты государственной комиссии приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта. Общество в свою очередь ссылается на представление актов формы КС-2, КС-3 по этапам работ за период с 09.11.2011 по 24.12.2012.

Суд округа считает необходимым отметить, что проверка в судебном порядке законности и обоснованности акта прокурорского реагирования в порядке главы 24 АПК РФ не предполагает предрешение вопросов, касающихся защиты в судебном порядке гражданских прав истца и ответчика по спорам вытекающим из договора подряда. Вместе с тем, действия исполнителя работ на стадии строительства автодороги (пункт 2 статьи 11 Закона N 196-ФЗ) должны отвечать требованиям ГОСТ 32731-2014 "Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению строительного контроля"; ГОСТ 32755-2014 "Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению приемки в эксплуатацию выполненных работ"; ГОСТ 32756-2014 "Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению промежуточной приемки выполненных работ"; ГОСТ 32867-2014 "Дороги автомобильные общего пользования. Организация строительства. Общие требования", на что указано в Отраслевом дорожном методическом документе - Рекомендации по организации и проведению ведомственного контроля (мониторинга) качества при выполнении дорожных работ на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения изданного на основании Распоряжения Федерального дорожного агентства от 25.11.2016 N 2449-р.

Так, согласно пунктам 3.4, 3.5, 4.5, 4.7, 4.8, 5.2.1-5.2.9 ГОСТ 32755-2014 законченные объекты строительства принимаются в эксплуатацию приемочной комиссией. До начала работы приемочной комиссии законченные объекты строительства подлежат приемке рабочей комиссией. После подписания акта приемочной комиссии в соответствующем органе оформляется разрешение (акт) на ввод объекта строительства в эксплуатацию. Рабочая комиссия по результатам работы определяет степень готовности объекта строительства к эксплуатации и к предъявлению его приемочной комиссии, а также возможность его использования для пропуска транзитного транспорта. По результатам работы приемочная комиссия принимает решение о возможности приемки объекта строительства в эксплуатацию и оформляет соответствующий акт приемки в эксплуатацию.

В состав приемочных комиссий включаются представители: юридического лица, утвердившего проектную документацию; заказчика; подрядчика; субподрядных организаций (при их наличии); проектной организации; эксплуатирующей организации; строительного контроля (при его осуществлении независимыми организациями). По инициативе заказчика в состав комиссии по согласованию с другими организациями и органами государственного надзора могут быть дополнительно включены их представители.

В ходе работы приемочные комиссии проверяют: наличие и содержание предоставленной к приемке документации; наличие необходимых заключений органов государственного надзора; соответствие объектов строительства утвержденной в установлено порядке рабочей документации; соответствие объектов строительства требованиям определенных нормативно-технических документов и ТР ТС 014/2011 [1].

Приемочная комиссия при выявлении несоответствия объекта строительства установленным требованиям в 10-дневный срок предоставляет мотивированное заключение о невозможности его приемки в эксплуатацию юридическому лицу, назначившему комиссию.

Согласно пунктам 6.1, 6.3.1, 7.1 решение рабочей и приемочной комиссий необходимо оформлять соответствующим актом. Приемка объекта в эксплуатацию оформляется актом приемочной комиссии согласно "А.2" Приложения "А", который подписывается всеми членами приемочной комиссии и утверждается юридическим лицом, назначившим комиссию.

Созданные комиссии несут ответственность за принятие решения о приемке объектов строительства в эксплуатацию. При нарушении установленных требований председатели комиссий и их члены привлекаются к административной и другим видам ответственности в соответствии с действующим законодательством. Председатель приемочной комиссии несет персональную ответственность за рациональную организацию работы комиссии, приемку объектов строительства в эксплуатацию и оформление соответствующих актов приемки и приложений к ним.

Ранее подобные нормы технического регулирования содержались в постановлении Совета Министров РСФСР от 17.04.1990 N 123, в Ведомственных строительных нормах - "Правила приемки работ при строительстве и ремонте автомобильных дорог ВСН 19-89", утвержденных Минавтодором РСФСР 14.07.1989 N НА-18/266.

Таким образом, с учетом положений законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения акт приемки законченного строительством объекта не может быть подменен актами по форме КС-2, КС-3. Отсутствие акта приемочной комиссии в отношении автодороги является существенным нарушением требований законодательства о безопасности дорожного движения.

Поскольку при проведении проверки прокуратурой района установлено отсутствие актов приемочной комиссии по обоим муниципальным контрактам, суду при проверке законности оспариваемого предписания надлежало выяснить вопрос о причинах не составления таких актов со стороны ООО "ТСК".

Оспариваемым представлением от 29.06.2016 N 02-01-27-2016 на ООО "ТСК" возложены следующие обязанности:

1) рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры района и безотлагательно принять меры к устранению и недопущению впредь подобных нарушений законодательства о безопасности дорожного движения и эксплуатации автотранспортных средств;

2) решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Также о результатах рассмотрения представления ООО "ТСК" обязано сообщить в прокуратуру району в письменном виде в установленный законом срок.

При этом судом апелляционной инстанции справедливо отмечено, что в представлении от 29.06.2016 N 02-01- 27-2016 отсутствуют ссылки на конкретные нормативные правовые акты, в том числе на Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", регулирующие отношения в области безопасности дорожного движения и эксплуатации автотранспортных средств. Апелляционной коллегией неоднократно предлагалось Прокуратуре обосновать соблюдение порядка вынесения акта прокурорского реагирования, конкретизировать законодательные нормы, нарушенные ООО "ТСК", однако каких-либо письменных пояснений либо доказательств по данным вопросам Прокуратурой представлено не было.

Вместе с тем, содержание мотивировочной и резолютивной частей оспариваемого акта, должно оцениваться в совокупности. Законные интересы лица, оспаривающего акт могут быть нарушены возложением на него обязанностей, либо ограничением прав, которые не предусмотрены действующим законодательством. Само по себе отсутствие ссылки в мотивировочной части представления на конкретные нормы Законов N 196-ФЗ и N 257-ФЗ не влечет его недействительность. При этом нормы части 4 статьи 156, частей 3 и 6 статьи 200 АПК РФ о обязательности явки в судебное заседание представителей прокуратуры и безусловном исполнении требований суда об истребовании доказательств, подтверждающих законность вынесения оспариваемого акта при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции не применялись.

С учетом изложенного суд округа не может признать достаточно обоснованным вывод обжалуемого постановления суда о несоответствии представления прокуратуры требованиям законодательства и его неисполнимости, поскольку такой вывод сделан без установления и оценки всех существенных обстоятельств дела.

Кроме того, суд апелляционной инстанции посчитал незаконным содержащееся в представлении Прокуратуры от 29.06.2016 N 02-01-27-2016 требование решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц со ссылкой на часть 1 статьи 192 ТК РФ и правовую позицию, изложенную в постановлении от 03.04.2017 N 25-АД17-1.

Согласно статье 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, само по себе требование прокуратуры рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности не затрагивает права работодателя на применение к работнику мер дисциплинарной ответственности в законодательно установленном порядке по своему усмотрению, то есть не является императивным требованием, влекущим за свое неисполнение наложение административных санкций.

На основании изложенного суд округа считает обжалуемое апелляционное постановление подлежащим отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд. При новом рассмотрении дела апелляционному суду необходимо установить наличие или отсутствие связи выявленных прокуратурой нарушений при строительстве автомобильной дороги "Натальевка-Питим - граница Воронежской области" - подъезд к СК "Липовский" Жердевского района с обеспечением требований безопасности дорожного движения, значение автомобильной дороги и вид ее разрешенного использования, источник финансирования строительства автомобильной дороги; определить является ли ООО "ТСК" лицом, ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения на момент вынесения представления; выяснить вопрос о причинах не составления актов приемочной комиссии со стороны ООО "ТСК"; соотнести дату расторжения контрактов в судебном порядке и дату вынесения представления. На основании всесторонней оценки существенных обстоятельств дела принять новый судебный акт.

Суд округа так же считает необходимым отметить, что при разрешении вопроса о взыскании судебных расходов с прокуратуры района в пользу общества апелляционным судом не учтено, что следует руководствоваться не только положениями статей 101, 106, 110 АПК РФ, но так же статьями 165, 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" согласно правовой позиции, изложенной в определениях ВС РФ от 03.07.2017 N 305-ЭС17-7627, от 26.05.2017 N 304-ЭС17-7056, от 06.03.2017 N 308-ЭС16-15247.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 150, 282, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Производство по кассационной жалобе Прокуратуры Тамбовской области прекратить.

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2017 по делу N А64-5332/2016 отменить. Направить дело на новое рассмотрение в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1 и 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.Н. Николаева А.А.Якимов