Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 8 февраля 2018 г. N Ф10-5756/17 по делу N А83-8772/2016

г.Калуга

8 февраля 2018 г.

Дело N А83-8772/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 08.02.2018.

Полный текст постановления изготовлен 08.02.2018.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Смолко С.И., Якимова А.А.,

от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Крым "Крымский республиканский центр медицины катастроф и скорой медицинской помощи" (ОГРН 1149102174968, ИНН 9102065772): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от Службы финансового надзора Республики Крым (ОГРН 1149102017536, ИНН 9102012153): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 12.07.2017 (судья Колосова А.Г.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2017 (судьи Горошко Н.П., Градова О.Г., Карев А.Ю.) по делу N А83-8772/2016,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Крым "Крымский республиканский центр медицины катастроф и скорой медицинской помощи" (далее - ГБУЗ РК "КРЦМКИСМП", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным предписания Службы финансового надзора Республики Крым (далее - Служба финнадзора РК, Служба) от 02.09.2016 N 07.1-14/3786.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 12.07.2017, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2017, заявленные требования удовлетворены, предписание Службы финнадзора РК от 02.09.2016 N 07.1-14/3786 признано недействительным, а также распределены судебные расходы по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Служба финнадзора РК обратилась с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

В судебном заседании 01.02.2018 представители Службы финнадзора РК поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании объявлялся перерыв с 01.02.2018 до 08.02.2018.

После перерыва в судебное заседание суда округа лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте Арбитражного суда Центрального округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", явку своих представителей в суд округа не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие представителей этих лиц.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела и доводы, изложенные в жалобе, заслушав объяснения представителей Службы финнадзора РК, явившихся в судебное заседание до перерыва, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов, исходя из следующего.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Службой финнадзора РК проведена проверка соблюдения ГБУЗ РК "Крымский Республиканский центр медицины катастроф и скорой медицинской помощи" бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, результаты которой отражены в акте от 19.08.2016 N 07-22/9.

02.09.2016 Учреждению выдано предписание N 07.1-14/3786, в котором отражены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативных правовых актов, которые, по мнению Службы, привели к ущербу бюджету Республики Крым на общую сумму 853 800 руб. 02 коп., а именно:

1. в нарушение пункта 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 6.13 Свода правил СП 48.13330.2011 "Организация строительства", пункта 5.3 Приказа Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1128 "Об утверждении и введении в действие требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, капитальном строительстве и требований, предъявляемых к актам освидетельствования скрытых работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения", пунктов 1 и 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402 "О бухгалтерском учете", требований Государственных элементных строительных норм на ремонтные работы "Наружные инженерные сети" (ГСЭНр-2001-66) при проведении капитального ремонта за счет средств бюджета Республики Крым завышены объемы выполненных работ на общую сумму 313 467 руб. 62 коп.;

2. в нарушение пунктов 1 и 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пункта 3 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, раздела 3 Обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов, утвержденных Приказом Минтранса России от 18.09.2008 N 152, незаконно списаны ГСМ, приобретенные за счет средств бюджета Республики Крым на сумму 412 550 руб. 49 коп.;

3. в нарушение пунктов 1 и 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пункта 3 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, в декабре 2015 года незаконно израсходованы средства бюджета Республики Крым на ремонт автотранспортного средства на общую сумму 13 189 руб. 84 коп.;

4. в нарушение статей 61, 62, 63 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" за счет средств бюджета Республики Крым закуплены лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых важных лекарственных препаратов, по завышенной цене, что привело к незаконным расходам на сумму 114 592 руб. 07 коп.

С целью устранения выявленных нарушений Учреждению предписано рассмотреть указанное предписание и в порядке, определенном законодательством, взыскать сумму ущерба, причиненного бюджету Республики Крым, в размере 853 800 руб. 02 коп.

Не согласившись с указанным предписанием, ГБУЗ РК "КРЦМКИСМП" обратилось в арбитражный суд с рассмотренным в рамках настоящего дела заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое предписание принято Службой по не полностью выясненным обстоятельствам и признали недоказанным наличие части нарушений, вмененных Учреждению, а также исходили из неисполнимости предписания.

Суд округа не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов, исходя из следующего.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования.

Согласно статье 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения.

Судами установлено, что Служба финнадзора РК обладает полномочиями по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля (надзора) в сфере бюджетных правоотношений в соответствии с частью 3 статьи 265 БК РФ, а также по контролю за предприятиями, учреждениями и организациями Республики Крым, созданными в соответствии с правовыми актами Совета министров Республики Крым.

В отношении пункта 1 предписания, оценив доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в совокупности и взаимосвязи, суды пришли к выводам о недоказанности нарушений в общей сумме 313 467,62 руб. и необоснованном их включении в оспариваемое предписание.

В отношении пункта 2 предписания суды признали обоснованными доводы Службы в части невозможности внесения изменений в первичную бухгалтерскую документацию, а именно в путевые листы, которые представлены с видимыми исправлениями в части указания пробегов автомобилей. Вместе с тем, суды указали, что определить совокупную сумму нарушений и исследовать все обстоятельства не представляется возможным, поскольку данные нарушения не детализированы в акте проверки, а лишь проиллюстрированы отдельными примерами. Суды приняли во внимание наличие технической ошибки, приведшей к занижению (а не завышению) показаний спидометра и свидетельствующей об отсутствии умысла на незаконное списание топлива, а также учли отсутствие полной конкретизации всех нарушений, невозможность идентифицировать по отдельным составляющим и проверить сумму, вменяемую в качестве нарушений.

В отношении пункта 3 предписания суды признали подтвержденным, что согласно заказ-наряду N 9151 ремонт автомобиля Луидор 2250 СО, госномер К794ВУ82, на общую сумму 13 189,84 руб. был проведен 02.12.2015. 2 декабря указанный автомобиль находился на смене, что подтверждено путевыми листами, а также материалами встречной проверки ООО "Техно-Сервис К", который, согласно заключенным договорам, осуществляет ремонт транспортных средств, находящихся в оперативном управлении Учреждения.

В отношении пункта 4 предписания суды на основании положений частей 1, 2 3 статьи 61 Федерального закона N 61-ФЗ от 12.04.2010 "Об обращении лекарственных средств", Правил установления предельных размеров оптовых и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, в субъектах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 865, части 1 статьи 19, части 1 статьи 22, пункта 2 части 10 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" пришли к выводу о неправомерном расходовании Учреждением денежных средств при закупке жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов.

Указанный вывод в кассационной жалобе не оспаривается.

Оценивая оспариваемое предписание на предмет его соответствия действующему законодательству, суды с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 14.07.2005 N 9-П, обоснованно исходили из обстоятельств, послуживших основанием для его вынесения, установленных Службой, при этом верно указав, что суд не может подменять собой контролирующий орган и восполнять недостатки, допущенные при проведении проверки, определять нарушения законодательства, не выявленные и не установленные надлежащим способом, с соблюдением требований законодательства контролирующим органом при проведении проверки.

Доводы кассационной жалобы, свидетельствующие о несогласии Службы с той оценкой, которую суды дали доказательствам и фактическим обстоятельствам дела, подлежат отклонению, поскольку направлены на переоценку представленных в дело доказательств.

В соответствии с положениями статьи 286, части 2 статьи 287 АПК РФ суду кассационной инстанции не предоставлены полномочия пересматривать фактические обстоятельства дела, установленные судами при их рассмотрении, давать иную оценку собранным по делу доказательствам, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в том числе отраженной в определении от 17.02.2015 N 274-О, определении от 28.02.2017 N 412-О, статьи 286 - 288 АПК РФ, находясь в системной связи с другими положениями данного Кодекса, регламентирующими производство в суде кассационной инстанции, предоставляют суду кассационной инстанции при проверке судебных актов право оценивать лишь правильность применения нижестоящими судами норм материального и процессуального права и не позволяют ему непосредственно исследовать доказательства и устанавливать фактические обстоятельства дела. Иное позволяло бы суду кассационной инстанции подменять суды первой и второй инстанций, которые самостоятельно исследуют и оценивают доказательства, устанавливают фактические обстоятельства дела на основе принципов состязательности, равноправия сторон и непосредственности судебного разбирательства, что недопустимо.

При этом суд округа поддерживает вывод судов двух инстанций о неисполнимости оспариваемого предписания.

Предписание является решением государственного органа, имеющим свойства ненормативного акта, так как выносится в порядке реализации контрольно-надзорных полномочий и за его неисполнение частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, в том числе для должностных лиц. Поэтому все его формулировки и термины должны быть ясными и определенными, предписание должно быть исполнимо. Из предписания должно четко усматриваться, какие нарушения допущены, какие нормы права при этом нарушены и что следует предпринять в целях устранения нарушения.

Оспариваемое предписание указанным требованиям не отвечает.

С целью устранения выявленных нарушений Учреждению предписано рассмотреть предписание и в порядке, определенном законодательством, взыскать сумму ущерба, причиненного бюджету Республики Крым, в размере 853 800 руб. 02 коп.

Данное предписание не является требованием о возмещении причиненного ущерба лицом, нарушившим законодательство.

Из установочной части предписания следует, что в качестве ущерба Службой квалифицировано завышение объемов выполненных работ в рамках договоров подряда (п. 1), незаконное списание ГСМ, приобретенных за счет средств бюджета Республики Крым (п. 2), незаконное расходование средств бюджета Республики Крым на ремонт автотранспортного средства (п. 3), приобретение лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых важных лекарственных препаратов, по завышенной цене (п. 4).

Вместе с тем, квалификация тех или иных фактов хозяйственной деятельности как ущерба, причиненного бюджету (то есть наступления публично-правовой ответственности) возможна только по результатам установления всех элементов деликтной ответственности соответствующего субъекта, включая наличие вреда, противоправности действий его причинителя, причинно-следственной связи между такими действиями и возникновением вреда, вины причинителя вреда, что следует из положений главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), однако названные элементы в данном случае не установливались.

Возлагая на Учреждение обязанность взыскать ущерб, причиненный бюджету, Служба не установила лицо, причинившее ущерб (работники ГБУЗ РК "КРЦМКИСМП", его контрагенты и др.), подлежащий взысканию в целях исполнения оспариваемого предписания, не установила, чем предусмотрена обязанность соответствующего лица по возмещению ущерба.

Более того, непосредственно полномочиями по взысканию ущерба бюджету, а также по представлению интересов бюджета Учреждение не обладает.

При наличии договорных отношений надлежащим способом восстановления бюджетных средств (что не тождественно взысканию ущерба бюджету) является разрешение гражданско-правовых споров, в которых сторона контракта должна реализовать свое право, потребовав исполнения контракта, применив меры к должнику по обязательству (при наличии такового) соответствующие меры договорной ответственности или расторгнув контракт. Такие споры разрешаются в судебном порядке.

При указанных обстоятельствах констатация нарушений в отсутствие оснований, предусмотренных положениями статьи 1064 ГК РФ, без установления всех элементов деликтной ответственности, неправомерно квалифицирована как ущерб бюджету с возложением на Учреждение обязанности по ее взысканию, что не свидетельствует об избрании Службой разумно необходимых мер воздействия, направленных на прекращение и устранение выявленных в ходе проверки нарушений, и не отвечает принципам конкретности, определенности и исполнимости предписаний контролирующего органа.

Данные выводы согласуются с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 06.09.2017 N 310-КГ17-11584 по делу N А83-5770/2015.

Суд округа поддерживает выводы судов двух инстанций о том, что исполнение предписание ставится в прямую зависимость от возможных судебных решений, что противоречит сути финансового контроля, который должен предусматривать адекватные меры реагирования, являющиеся определенными, и адресовать их надлежащим субъектам.

При указанных обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, оспариваемое предписание не отвечает требованиям законности и исполнимости, в связи с чем обоснованно удовлетворили заявленные требования.

Выводы судов соответствуют действующему законодательству и основаны на полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств в их совокупности и взаимосвязи и правильном установлении фактических обстоятельств рассматриваемого дела.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права, в том числе влекущие безусловную отмену судебного акта, не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 288 АПК РФ, для отмены принятых по делу судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 12.07.2017 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2017 по делу N А83-8772/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Т.В. Лукашенкова

Судьи

С.И. Смолко А.А. Якимов