Проблемы и перспективы развития СНГ в контексте конституционной экономики (А.В. Захаров, "Законодательство и экономика", N 3, март 2004 г.)

Проблемы и перспективы развития СНГ в контексте конституционной
экономики

Отставка Правительства Российской Федерации дает повод не только подвести итоги его деятельности, но и поразмышлять о возможности новых подходов к решению многих проблем. Одна из них - политика Российской Федерации в отношении Содружества Независимых Государств (СНГ).

Содружество было создано в 1991 г. в целях решения главной геополитической задачи того времени - сохранения преимуществ экономической интеграции бывших союзных республик СССР. Решение этой задачи облегчалось многими факторами: специализацией и тесной кооперацией национальных экономик, общностью исторического развития, единством правового регулирования, наличием общего языка межнационального общения и т.д. Содружество Независимых Государств должно было стать одним из самых мощных экономических союзов в современной истории, объединяющим 2/5 территории Европейско-Азиатского континента, 279 млн человек, четверть всех мировых запасов природных ресурсов. Однако этого не произошло. Напротив, практически на всем постсоветском пространстве произошел резкий обвал национальных экономик, за которым последовал мучительно долгий период экономической стагнации. Достаточно сказать, что только к 2003 г. в СНГ впервые после развала СССР был превышен установленный ООН критерий отнесения стран к числу беднейших. Среднемесячная заработная плата в среднем по СНГ составила 108 долл.

В настоящее время Содружество Независимых Государств представляет собой аморфное, экономически и политически слабое межгосударственное образование. И виновато в этом, главным образом, Правительство Российской Федерации - ведь на долю России приходится 75% совокупного ВВП стран СНГ, 91% нефтедобычи, 88% золотовалютных резервов. Она является самым мощным государством на постсоветском пространстве, которое должно объединять, вовлекать в орбиту своего влияния все бывшие союзные республики. Но с этой ролью Россия явно не справилась.

О некоторых итогах развития СНГ

Обратимся к истории Содружества Независимых Государств, чтобы понять, когда и как были допущены ошибки в его построении.

На первом этапе существования (1991-1992 гг.) основная задача СНГ заключалась в обеспечении цивилизованного "развода" бывших советских республик, который сопровождался становлением новых государств, разделом общегосударственной советской собственности, определением минимальных правил общежития на постсоветском пространстве.

В это же время были сформированы основные органы Содружества: Совет глав государств, Межпарламентская ассамблея, Совет глав правительств СНГ.

Второй этап (1993-1995 гг.) - это время укрепления СНГ, которое было ознаменовано принятием таких актов, как Договор об Экономическом союзе (24 сентября 1993 г.), Соглашение о создании Платежного союза государств - участников Содружества Независимых Государств (21 октября 1994 г.), Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза (21 октября 1994 г). Указанные акты создали необходимые предпосылки для развития и дальнейшего углубления интеграционных процессов, что позволило Президенту России сформулировать основы российской политики в этой сфере: "Главной задачей политики России в отношении СНГ является создание экономически и политически интегрированного сообщества государств, которое будет способно претендовать на подобающее ему место в мире".

Однако этим надеждам, к сожалению, не суждено было сбыться.

Третий этап (1996-2003 гг.) - период политики разделения (дифференциации) уровней интеграции. Еще в 1995 г. Россия, Белоруссия и Казахстан заявили о намерении создать отдельный Таможенный союз. Чуть позже о поддержке этих планов заявили Киргизия и Таджикистан. Это был прообраз будущего ЕвраАзЭс.

В дальнейшем процесс разделения уровней интеграции еще более углубился. Было создано Союзное государство Россия - Беларусь, ряд других региональных объединений: ЦАЭС, ГУУАМ и другие. Последним по времени стало Единое экономическое пространство (ЕЭП) - объединение России, Украины, Беларуси и Казахстана.

Заметного улучшения в жизнедеятельность СНГ такие уровни и формы интеграции не внесли. Напротив, они настолько запутали структуру Содружества, создали столь противоречивые основы правового регулирования его деятельности, что возникла реальная угроза фактического развала СНГ.

Данный неутешительный вывод подтверждается многими фактами.

За период существования Содружества взаимный товарооборот сократился более чем в три раза, что является основным показателем неэффективности существующих форм интеграции.

Более чем в четыре раза увеличилась доля минерального сырья в экспорте стран СНГ, в основном за счет сокращения объема поставок машин и транспортных средств. Это - индикатор того, что страны Содружества выступают в незавидной роли сырьевого придатка развитых государств мира.

Для всех страна Содружества, в том числе России, характерен низкий уровень жизни, что чревато обострением политической ситуации и социальными потрясениями. Первой в этом ряду стала Грузия, где президент Э. Шеварднадзе в результате "бархатной революции" был лишен политической власти.

Для всех стран Содружества одной из основных проблем является широкое распространение таких зол, как теневая и криминальная экономика, казнокрадство, коррупция, которые пронизывают все структуры государственной власти и негативно сказываются на развитии Содружества в целом.

Об общей стратегии развития СНГ

Таковы некоторые итоги развития Содружества Независимых Государств, которые требуют принятия решительных мер по преодолению негативных тенденций.

Если такие меры не будут предприняты, Россия может остаться в изоляции, что отбросит ее на обочину мировой истории. Такая угроза вполне реальна с учетом многих обстоятельств. Прежде всего, речь идет об усилении иных центров (сил) притяжения. На западе Европейский союз вовлекает в орбиту своего влияния все большее число стран, которые ранее были частью России либо ее союзниками. На южных рубежах усиливаются процессы исламской и пантюркистской интеграции. На востоке все более активно выступают Китай, Япония, такие международные организации, как АТЭС (Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество). В этих условиях создается потенциальная угроза не только для международных позиций, но и для территориальной целостности России. К сожалению, эти угрозы не всегда адекватно воспринимаются отдельными политиками России, о чем свидетельствует, например, обострение отношений с самым близким естественным союзником России - Беларусью.

Вывод из сказанного один: геополитические, экономические и политические факторы настоятельно диктуют необходимость не только сохранения, но и всемерного укрепления Содружества Независимых Государств.

Конечно, на пути к этой цели много проблем. Одна из них - преодоление негативного опыта построения СНГ. Прошедшие 12 лет его существования были отмечены многими, нередко драматическими событиями. В построении Содружества было допущено немало ошибок и просчетов, но тем не менее оно доказало свое право на жизнь. Это право подтверждено не только тем, что Содружество во многом способствовало устранению угрозы больших и малых войн на постсоветском пространстве. Оно позволило решить многие задачи: выживания и структурной перестройки экономики, экономического роста государств - участников СНГ.

Следующая проблема - обвинения сторонников укрепления СНГ, с одной стороны, в имперских амбициях, с другой - в расточительной "роскоши" содержания слабых партнеров. Подобные упреки необоснованны. Имперские амбиции России в нынешних условиях не более чем политический миф, который призван извратить интегрирующую роль России на постсоветском пространстве, объединенном общностью истории, культурных традиций, экономического и политического сотрудничества. Столь же несостоятельны утверждения о том, что Россия несет на себе "никчемный" груз, "балласт" в виде других государств - участников СНГ. В связи с этим уместно обратиться к опыту Европейского Союза. В мае 2004 г. в его состав вступят 10 новых государств. В экономическом отношении они заметно уступают большей части основателей Союза. Но это событие - проявление не альтруизма, а четкого экономического и политического расчета с целью обеспечить лидирующие позиции Европейского союза в мировой экономике.

Такой же здравый политический и экономический расчет должен определять политику России в отношении СНГ. По оценкам российских ученых, утрата торговых отношений со странами Содружества резко сократит объемы промышленного производства в России. В этом случае она сможет производить только 67% прежних объемов продукции, в том числе лишь 17% образцов вооружений, поскольку они создаются с участием 2,5 тысячи предприятий других стран СНГ.

Исторические, экономические, социально-демографические, культурные факторы обусловливают необходимость не только сохранения, но и дальнейшего укрепления Содружества Независимых Государств. Это требование естественного развития событий в условиях все возрастающей конкуренции на мировых рынках, обострения противоречий между развитыми и развивающимися странами, углубления процессов глобализации, влияющих практически на все стороны жизни.

Первым шагом в этом направлении может стать разработка новой концепции развития Содружества Независимых Государств, которая будет направлена на решение следующих задач:

- формирование единого экономического пространства;

- создание единого валютно-финансового пространства;

- обеспечение единого правового пространства;

- преодоление негативных явлений в развитии национальных экономик;

- стабилизация рынка труда и социальной сферы;

- координация внешнеэкономической политики;

- обеспечение коллективной безопасности;

- укрепление организационной структуры СНГ.

Ниже представлены отдельные положения проекта Концепции развития Содружества Независимых Государств на период 2004-2008 гг.

О концепции создания единого экономического пространства

Единое экономическое пространство - основной принцип организации Содружества Независимых Государств. Создание каких-либо отдельных разноуровневых (дифференцированных) зон интеграции не допускается. Отказ от участия в едином экономическом пространстве влечет за собой выход из состава Содружества Независимых Государств.

Единое экономическое пространство формируется на основе следующих принципов:

- свободы передвижения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы;

- свободы экономической деятельности;

- защиты конкуренции и недопущения монополистической деятельности;

- согласования экономической политики;

- координации внешнеэкономических курсов;

- единой транспортной системы;

- единой системы стандартизации;

- гармонизации экономического законодательства.

Свобода передвижения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы предполагает осуществление следующего комплекса мер.

Свобода передвижения товаров означает устранение барьеров, препятствующих ввозу товаров из государств - участников СНГ. Подлежат отмене таможенные и иные платежи, меры тарифного и нетарифного регулирования ввоза и вывоза товаров в торговле между государствами - участниками СНГ. Устанавливаются единые таможенные пошлины на ввоз на таможенную территорию СНГ товаров из третьих стран. Ограничения в свободном перемещении товаров допускаются исключительно для целей пресечения оборота товаров, изъятых из гражданского оборота на основе единых нормативов СНГ; защиты здоровья и безопасности граждан; формирования государственных резервов в пределах квот, установленных СНГ; предотвращения либо преодоления последствий экономических кризисов в порядке, согласованном с органами СНГ.

Свобода передвижения услуг включает формирование единых правил рынка услуг (прав, обязанностей, ответственности) на территории СНГ и доступа на этот рынок услуг из третьих стран.

Свобода передвижения капиталов обеспечивается посредством устранения барьеров на пути движения капиталов в пределах СНГ. Государства - участники СНГ проводят единую политику валютного регулирования и валютного контроля, осуществляют меры по недопущению легализации капиталов, добытых преступным путем, обеспечивают гармонизацию законодательства о рынке ценных бумаг.

Свобода передвижения рабочей силы означает право граждан государств - участников СНГ на беспрепятственный въезд, проживание, свободное перемещение и трудоустройство на территории других государств - участников СНГ. Содружество проводит согласованную миграционную политику в отношении третьих стран.

Принцип свободы экономической деятельности означает свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной законной деятельности, устранение бюрократических (административных) барьеров, недопущение дискриминации участников экономической деятельности. Ограничения допускаются в единых (для всех государств - участников СНГ) случаях, установленных СНГ.

Принцип защиты конкуренции и недопущения монополистической деятельности предполагает разработку единых нормативов СНГ, направленных на ограничение недобросовестной конкуренции, всемерную поддержку малого и среднего бизнеса, предотвращение монополизации и злоупотреблений монопольным положением на рынке.

Принцип согласования единой экономической политики включает применение, в основном, методов макроэкономического регулирования, в том числе посредством выравнивания налогов, внутренних цен на энергоносители, тарифов естественных монополий. Содружество проводит единую (согласованную) политику по поддержке приоритетных отраслей национальных экономик, а также тех предприятий, которые обеспечивают научно-техническое развитие и экономическую безопасность государств - участников СНГ. Такая поддержка обеспечивается за счет государственных заказов, налоговых льгот, дотаций. Содружество стремится к устранению диспропорций в темпах экономического роста государств-участников с учетом сложившихся форм специализации и кооперации.

Принцип координации внешнеэкономических курсов означает осуществление согласованной политики в сфере внешней торговли с третьими странами и международными экономическими объединениями, в том числе с ВТО и Европейским союзом.

Принцип единой транспортной системы предполагает создание единой системы управления по соответствующим видам транспорта, гармонизацию транспортного права, введение единых тарифов на перевозки, проведение единой инвестиционной политики в сфере транспортного строительства.

Принцип единой системы стандартизации включает установление единой системы стандартизации и сертификации, которая должна обеспечить жесткий контроль за качеством товаров и услуг, гарантировать безопасность потребителей, исключить бюрократический (чиновничий) произвол.

Принцип гармонизации экономического законодательства предполагает устранение противоречий между правовыми системами государств - участников СНГ, разработку нормативных актов Содружества, обладающих приоритетом перед нормами внутреннего законодательства. Гармонизация экономического законодательства должна осуществляться с учетом требований ВТО и законодательства Европейского союза как ближайшего стратегического партнера СНГ.

О концепции создания единого валютно-финансового пространства

Единое экономическое пространство СНГ принесет наибольшие плоды, если оно приведет к образованию единого валютно-финансового пространства.

Для достижения этой цели необходимо, по меньшей мере, решить две основные задачи:

- построить единую правовую базу в области валютного регулирования и функционирования финансовых рынков;

- разработать механизмы инфраструктурного и технологического обеспечения интеграции.

В области валютного регулирования предполагается ввести уведомительный порядок осуществления ряда согласованных на межгосударственном уровне операций с капиталом; принять обязательства о репатриации выручки инвесторов-нерезидентов и добиться долгосрочной стабилизации курсов национальных валют.

В области регулирования финансовых рынков необходимо ввести единые стандарты деятельности на финансовых рынках стран СНГ; выработать единые стандарты и обеспечить реализацию единых правил кросс-листинга для фондовых бирж стран Содружества; разработать систему единых принципов лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Необходимо создать общую правовую базу регулирования интегрированного рынка капиталов. Работа в этом направлении уже ведется. Межпарламентской Ассамблеей СНГ рассмотрены и приняты модельные законы "О рынке ценных бумаг" и "О валютном регулировании и валютном контроле". В июне 2002 г. главы комиссий по ценным бумагам девяти государств СНГ подписали Соглашение о создании Совета регуляторов Содружества. Новый межгосударственный орган займется такими вопросами, как совершенствование и унификация национальных процедур эмиссии ценных бумаг и принципов регулирования деятельности фондовых бирж, введение единых требований к профессиональным участникам финансового рынка.

Предстоит наладить механизмы рыночного надзора и мониторинга, а также обмена информацией между национальными регулирующими органами с целью предотвратить рыночные манипуляции. Примером решения таких вопросов могут служить меморандумы о сотрудничестве и обмене информацией, подписанные Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг России (ФКЦБ) с регулирующими органами фондовых рынков Молдовы, Украины и Узбекистана. Их целью является установление между этими странами единой системы, обеспечивающей прозрачность проведения операций на рынках ценных бумаг.

Следует обеспечить регулярное проведение совещаний руководителей центральных (национальных) банков государств - участников СНГ (в настоящее время такие совещания проводятся в основном на уровне ЕврАзЭс). На них должны обсуждаться вопросы сотрудничества в области валютного регулирования и валютного контроля, развития рынков ценных бумаг, унификации принципов функционирования национальных платежных систем.

Мощным стимулом формирования единого валютно-финансового пространства может стать создание объединенной системы СНГ по торговле ценными бумагами на базе национальных фондовых бирж и единых технологических стандартов.

Такая практика хорошо зарекомендовала себя в мире. Например, в Европе широко распространены два технологических стандарта биржевой торговли - XETRA (Франкфуртская фондовая биржа) и ОМ (Стокгольмская фондовая биржа). В России уже есть опыт построения торговой системы, включающей несколько бирж и основанной на единых технологических стандартах.

Еще одно важное направление - построение надежных и эффективных систем трансграничных расчетов. Сейчас в Европейском союзе действуют две такие крупные системы: ТАРГЕТ и Европейская банковская ассоциация. ТАРГЕТ - децентрализованная система двусторонних расчетов центральных банков стран ЕС в режиме реального времени. Европейская банковская ассоциация - крупнейшая в Европе система многостороннего клиринга между коммерческими банками-участниками.

Аналогичной системы трансграничных расчетов в СНГ до сих пор нет, хотя в 1993 г. для этих целей был учрежден Межгосударственный банк.

Россия уже имеет опыт разработки и эксплуатации современных интегрированных платежных технологий, используемых для расчетов в 9 часовых поясах в реальном времени. Эта система стала основой для создаваемой в настоящее время совместно компаниями "Hewlett Packard" и "СМА" системы клиринговых расчетов для Национального банка Азербайджана. Данная технологическая база может быть с успехом использована для формирования эффективной и надежной системы трансграничных расчетов в рамках СНГ.

В настоящее время обсуждаются различные концептуальные подходы к осуществлению валютно-финансовой интеграции стран Содружества.

Интеграционный комитет ЕврАзЭС в сентябре 2002 г. подготовил проект концепции валютной интеграции государств-членов ЕврАзЭС. Этот документ может быть использован для разработки концепции формирования единого валютно-финансового пространства. Поэтому остановимся на нем подробнее.

В проекте отражены принципы, цели и основные направления валютной интеграции стран ЕврАзЭС. Среди основных целей указаны:

- приобретение национальными валютами стран ЕврАзЭС статуса взаимной свободной конвертируемости;

- введение взаимной обратимости национальных валют по капитальным операциям и связанное с этим упорядочение валютного законодательства;

- установка механизма согласования валютных курсов национальных валют;

- постепенное устранение имеющихся ограничений доступа на национальные рынки финансовых услуг в рамках Сообщества.

В концепции предложен механизм реализации поставленных целей и основные этапы валютной интеграции.

Первый этап предполагает прежде всего:

- налаживание систематического взаимного обмена информацией по законодательной базе и предпринимаемых сторонами мерах в области валютной политики;

- формирование единой информационной базы, позволяющей сделать прозрачными операции на рынке финансовых услуг;

- сближение законодательных актов стран Сообщества, регулирующих операции на рынках финансовых услуг;

- разработку и внедрение механизма взаимной конвертируемости национальных валют по текущим операциям на валютных рынках путем объединения торговых валютных площадок сторон в единую электронную торговую систему;

- заключение межгосударственных платежных клиринговых соглашений.

На втором этапе должны быть осуществлены:

- совместное регулирование валютных курсов;

- разработка согласованной методологии девальвации и ревальвации национальной валюты каждой из стран Сообщества.

На третьем этапе предлагается:

- установление согласованных критериев по ряду наиболее важных показателей экономического развития, в том числе предела отклонения от установленного показателя дефицита национального бюджета, инфляции, соотношения внешнего долга и ВВП;

- формирование институциональной базы, адекватной задачам валютной интеграции данного этапа;

- переход к коллективному принятию решений по валютной и экономической политике;

- выработка общих правил проведения валютных интервенций для поддержания валютных курсов.

Предложенные в концепции валютной интеграции государств - членов ЕврАзЭС меры практически в полном объеме могут быть положены в основу формирования концепции валютно-финансового пространства СНГ. Ее основной целью должно стать введение, пусть даже в отдаленной перспективе, единой валюты Содружества Независимых Государств.

О механизмах и средствах обеспечения единого правового пространства

Единое экономическое пространство, единое валютно-финансовое пространство не могут существовать без единого правового пространства или, иными словами, без единой системы правового регулирования экономических и финансовых отношений. Поэтому эту проблему необходимо рассмотреть отдельно.

Сложность построения единого правового пространства СНГ обусловлена многими факторами:

- разным уровнем развития экономик государств-участников;

- различиями в идеологии, общественном сознании населения;

- все более углубляющимися различиями в правовых системах;

- опасениями утраты национальной самобытности (национальных черт) правового развития;

- широким размахом коррупции во властных структурах ряда государств-участников;

- слабостью органов Содружества Независимых Государств.

Тем не менее при всех сложностях и проблемах задача построения единого правового пространства может быть решена, о чем свидетельствует опыт не только Европейского союза, но и многих международных организаций, которые объединяют страны, совершенно несопоставимые по уровню развития экономики, культуры, политики, создавая для них единые нормы права. Наиболее ярким примером тому может служить ВТО.

При разработке концепции единого правового пространства должны быть четко обозначены ее основные цели:

- создание правовой основы единого экономического пространства и единого валютно-финансового пространства;

- гармонизация права СНГ с нормами международного права и общеевропейского права.

Концепция единого правового пространства не ставит целей преобразования политических систем, изменения идеологий, нивелирования национальной самобытности государств - участников СНГ. Вместе с тем формирование единого правового пространства, как необходимой предпосылки роста торгового оборота и инвестиций, развития предпринимательской активности, повышения конкурентного потенциала национальных экономик, несомненно будет благоприятно сказываться на всех сторонах общественного устройства (социальной сфере, культуре и т.д.) государств - участников СНГ.

Совместно с академиком РАН О.Е. Кутафиным мы выдвинули в начале 2003 г. концепцию единого правового пространства СНГ и Европы*(1). Она была поддержана 24 января 2003 г. Московским юридическим форумом, в котором приняли участие юристы из всех стран СНГ, а Международный Союз юристов СНГ подтвердил свою приверженность этой концепции на заседании 2 марта 2004 г.

Особенно важно, что Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин в своих исторических "Тезисах о правовой реформе" указал, что "важна концепция единого правового пространства СНГ и Европы, которая даст твердую основу для развития российского законодательства. Сохранение СНГ как единого рынка является критически важным для российской экономики и может быть достигнуто только при условии единообразия экономического законодательства"*(2).

Очевидно, наверстывать упущенное все равно надо. Представляется, что для совершенствования своего законодательства мы должны ориентироваться на относящееся к континентальной правовой семье европейское право, которое гораздо ближе России и странам СНГ и позволит гармонизировать законодательство стран СНГ и Европейского сообщества.

Однако недостаточное развитие права, особенно предпринимательского и финансового, становится реальным тормозом для развития финансовой системы России. Особенно огорчает отсутствие концепции правового развития в этой сфере.

Первое. Очевидно, что Россия в сфере развития предпринимательского и финансового права в условиях всеобщей предпринимательской и финансовой глобализации должна не просто принимать новые качественные законы, но законы, сравнимые и отчасти аналогичные лучшим образцам, принятым в мире.

Второе. Хотя имеется несколько моделей предпринимательского и финансового права, лучше всего ориентироваться на ту, к которой традиционно уже столетия тяготеет российская правовая система. Это, как известно, европейское континентальное право.

Третье. Именно в европейской правовой системе мы наблюдаем наиболее динамичные изменения, когда выделяются лучшие достижения национальных правовых систем и приспосабливаются к уровню менее развитых правовых систем стран Европейского сообщества, а среди них скоро будут и наши восточноевропейские соседи, и Прибалтика, т.е. страны, сравнимые с Россией. Поэтому в сфере предпринимательского и финансового права оптимальным может оказаться подход по ориентации на формирующиеся или уже сформированные правовые стандарты Европейского сообщества.

Четвертое. Очень важно, чтобы развитие права России и стран СНГ не расходилось в разные стороны. Трудно говорить о сближении норм предпринимательского и финансового права, потому что значительную часть этих норм еще предстоит создать. Однако важно договориться об определенных правовых стандартах в предпринимательской и финансовой сфере, с тем чтобы они учитывались уже при создании правовых норм.

Пятое. Возможно, при определении общих стандартов предпринимательского и финансового права лучше сразу ориентироваться на общие европейские правовые стандарты. Нужно создать единое правовое пространство стран СНГ, для того чтобы облегчить и рационализировать создание национального финансового законодательства и для того чтобы облегчить экономические отношения с Европой. Проще говоря, можно говорить о формировании единого правового пространства Европейского сообщества и стран СНГ. Речь идет только о предпринимательском и финансовом праве, которые создаются почти с нуля, а потому такая задача практически вполне осуществима. Подчеркнем еще раз - концептуальные подходы, изложенные в данной статье, уже одобрены в резолюции Международного юридического форума 24 января 2003 г., в котором участвовали представители всех стран СНГ, а также в рекомендациях Экономического форума ЕврАзЭс, прошедшего в Москве 20 февраля 2003 г.

Формирование единого правового пространства СНГ невозможно без учета требований и норм международного права. Это облегчит вхождение государств - участников СНГ на мировые рынки, где многим из них пока отведена роль "экономических изгоев". Этот факт подтверждается тем обстоятельством, что до сих пор в состав ВТО входят только два государства - участника СНГ

Необходимой предпосылкой единого правового пространства является совершенствование его форм и механизмов: межгосударственных договоров и соглашений, актов органов СНГ, модельных (единообразных) законов, межведомственных нормативных актов, обеспечивающих координацию деятельности министерств, а также иных органов государств - участников СНГ.

За 12 лет существования СНГ было принято множество межгосударственных договоров и соглашений. Однако, в основном, они имели сугубо декларативный характер.

В качестве примера можно привести Соглашение о формировании Единого экономического пространства от 19 сентября 2003 г., которое было заключено между Россией, Беларусью, Казахстаном и Украиной и которое в настоящее время находится на ратификации в Государственной Думе. Этот, казалось бы, базовый документ интеграции составлен на трех с половиной страницах (!) и, по сути, ограничивается общими пожеланиями.

В связи с этим уместно сравнить этот документ с Соглашением о свободной торговле между США и Канадой (вступило в силу 1 января 1989 г.). Это сложный и большой по объему акт (более 100 страниц) с тщательно отработанными нормами. Основная их цель - формирование четкого механизма их действия, без чего невозможно обеспечить не только создание, ни тем более слаженное функционирование общего экономического пространства.

Здесь мы затронули общий порок международных договоров и соглашений СНГ. За редкими исключениями, они не предусматривают механизмов действия собственных норм. В результате они в лучшем случае выступают в роли протоколов о намерениях, а не действующих правовых актов.

Следующая проблема - значительное число противоречий между межгосударственными договорами и соглашениями СНГ, что еще более усугубляет положение дел.

С учетом сказанного необходимо провести инвентаризацию всех межгосударственных договоров и соглашений СНГ, подготовить предложения по изменению и дополнению их текстов.

Во многом те же дефекты присущи актам органов СНГ, что неудивительно, поскольку они не могут выйти за рамки соответствующих межгосударственных договоров и соглашений.

Такая общепризнанная форма правовой интеграции, как модельные (единообразные) законы, к сожалению, не получила достаточно широкого распространения в СНГ. Между тем это один из основных механизмов гармонизации законодательства государств - участников СНГ. Необходимо отметить один существенный дефект модельных (единообразных) законов. Нередко они представляют собой компиляцию действующих норм права государств - участников СНГ без должного учета норм международного и общеевропейского права.

Много нареканий вызывает и такая форма, как межведомственные нормативные акты. Их цель заключается в обеспечении координации деятельности министерств, а также иных органов государств - участников СНГ. Однако должной инициативы со стороны этих органов нет. Более того, нередко такие инициативы встречают резкое противодействие со стороны других ведомств либо вышестоящих инстанций. Так, многие инициативы по совершенствованию таможенного регулирования (ужесточению таможенного контроля) были уничтожены в процессе бюрократических "согласований".

Совершенствование форм и механизмов единого правового пространства - это вопрос первостепенного значения. Если он не будет решен, задачи по формированию единого пространства СНГ (не только правового, экономического, валютно-финансового, но и образовательного, информационного, культурного и т.д.) не смогут быть реализованы.

О совершенствовании организационной структуры СНГ

Одним из основных условий не только укрепления, но и сохранения Содружества является совершенствование его организационной структуры.

В настоящее время в рамках СНГ уже сложилась система органов общего и специализированного управления.

К органам общего управления СНГ отнесены Совет глав государств, Межпарламентская ассамблея, Совет глав правительств, Координационно-консультативный совет, Межгосударственный экономический комитет Экономического союза, Экономический суд, Комиссия по правам человека, Исполнительный комитет.

В число органов специализированного управления СНГ входят Совет министров иностранных дел, Совет министров обороны, Штаб по координации военного сотрудничества, Совет командующих пограничными войсками, Совет министров внутренних дел, Статистический комитет, Межгосударственный банк, Совет руководителей государственных информационных агентств, ряд других межведомственных органов.

Таким образом, можно констатировать существование достаточно разветвленной и в целом логично выстроенной системы органов Содружества Независимых Государств. Однако ее эффективность крайне низка. Решения органов СНГ носят в основном рекомендательный характер, содержат пожелания либо общие установки, а не нормы права. Нередко эти решения противоречат друг другу, что делает невозможным их исполнение.

Кроме того, отсутствуют механизмы, обеспечивающие действие решений органов СНГ. Межгосударственные договоры и соглашения, заключенные в рамках СНГ, как правило, не предусматривают санкций (мер ответственности) за их неисполнение.

В организационной структуре Содружества практически нет органов, обеспечивающих принудительное исполнение межгосударственных договоров, а также решений органов СНГ.

Наконец, отметим такие проблемы, как недостаточность финансирования деятельности органов Содружества, их слабую материальную оснащенность, недостаточный уровень информационного обмена.

Для решения указанных проблем необходимо провести ревизию всей нормативно-правовой базы Содружества в целях:

- выявления и устранения имеющихся пробелов и противоречий в межгосударственных договорах и соглашениях;

- подготовки проектов новых документов, определяющих статус (права, обязанности, ответственность) органов СНГ с учетом новых задач построения единого экономического, валютно-финансового, правового, оборонного, образовательного, информационного пространства Содружества;

- обеспечения надлежащего уровня координации деятельности органов СНГ и органов государственной власти государств - участников СНГ;

- установления четкого порядка финансирования и материального обеспечения органов СНГ.

И последнее, что необходимо отметить в связи с рассмотренными вопросами. Российской Федерации принадлежит ведущая роль в развитии СНГ. Ее экономика самым тесным образом связана с национальными экономиками стран Содружества. Однако в России нет органа, который отвечал бы за политику государства в этой сфере. Вопросами СНГ занимаются многие федеральные министерства и ведомства. Так, в рамках Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации создано два департамента - двухстороннего и многостороннего сотрудничества со странами СНГ. Эти органы, в отсутствие координации и контроля за их деятельностью, действуют разобщенно и нередко без необходимой инициативы. Такое положение дел может потребовать создания в рамках проводимой административной реформы специализированного федерального органа по делам СНГ.

* * *

Таковы самые общие контуры проекта концепции развития Содружества Независимых Государств на период 2004-2008 гг. Предстоит большая работа по уточнению и развитию ее положений с участием широкого круга специалистов не только России, но и других стран СНГ.

А.В. Захаров,

кандидат экономических наук, заведующий Лабораторией вопросов

интеграции Европы и СНГ Института экономических проблем

переходного периода

"Законодательство и экономика", N 3, март 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Право и экономика. - 2003. - N 3.

*(2) Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе // Законодательство и экономика, 2004. - N 2. - С. 10.