Механизм правового регулирования межбюджетных отношений: теория и практика (М.А. Якутова, "Законодательство и экономика", N 8, август 2004 г.)

Механизм правового регулирования межбюджетных отношений:
теория и практика

"Тезисы о правовой реформе в России", опубликованные Председателем Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькиным в журнале "Законодательство и экономика" (2004 г. N 2), затрагивают важнейшие аспекты правового развития страны. Думается, что эти тезисы в дальнейшем будут расширены и детализированы и в них найдется больше места проблемам местного самоуправления - основе демократического строя.

Общие проблемы выравнивания территорий. На протяжении последних лет отечественными и зарубежными учеными проводятся исследования по вопросам регионализации, т.е. неравномерности социально-экономического развития отдельных территорий. Основное противоречие процесса регионализации состоит в несоответствии потребностей регионов и ресурсного обеспечения для решения социально-экономических задач.

В каждой стране с развитой рыночной экономикой есть относительно процветающие и отсталые регионы, но государство тревожат не сами территориальные различия, а динамика роста или отставания одних регионов от других.

В 1992-1995 гг. средние по России темпы спада производства были характерны для предприятий каждого второго субъекта Федерации, в 1996-1997 гг. - для трех четвертей российских регионов. Кризисная ситуация в экономике обусловила усиление дифференциации отдельных регионов по уровням развития, по реакции на рыночные преобразования. Если в 1990 г. среднедушевое производство промышленной и сельскохозяйственной продукции в десяти наименее развитых регионах отставало от соответствующего показателя десяти ведущих в 2,3 раза, то в 1995 г. - уже в 4,5 раза, т.е. разрыв увеличился почти в 2 раза*(1).

Особенно резко дифференцированы по отдельным регионам России показатели уровня и качества жизни населения. В последние годы разница продолжительности жизни в отдельных субъектах Российской Федерации составляет до 17 лет у мужчин и до 12 лет - у женщин; доля пенсионеров по возрасту разнится в 2-5 раз; среднемесячные доходы населения - в 14 раз; средняя оплата труда с учетом социальных выплат - в 11,5 раза, прожиточный уровень - в 6 раз, а отношение прожиточного минимума к зарплате - в 5 раз. Показатели официально зарегистрированной безработицы отличаются более чем в 10 раз*(2).

Появилась специальная научная отрасль - регионалистика, в которой работают политологи, социологи, экономисты, экологи, юристы и специалисты других научных направлений. Финансовый блок проблем занимает здесь особенно важное место и включает комплекс вопросов из области государственных финансов, бюджетного устройства страны, межбюджетных отношений, организации бюджетного процесса и, наконец, формирования целостной системы бюджетного федерализма.

В настоящее время в России начался новый этап реформирования межбюджетных отношений. Ни у кого не вызывает сомнений необходимость скорейшего укрепления финансовой базы российских регионов и муниципальных образований для чего, конечно же, требуется изменение законодательства. Однако, по нашему мнению, практическое повышение эффективности бюджетов всех уровней напрямую зависит от детальной проработки механизма правового регулирования межбюджетных отношений как способа реализации социально значимых интересов и потребностей территорий. Основной недостаток существующего законодательства в области бюджетных прав и обязанностей не в его содержании, а в том, что оно не выполняется на практике.

Понятие механизма правового регулирования межбюджетных отношений

В юридической науке существует два подхода к пониманию механизма правового регулирования общественных отношений: узкий и широкий. Первый имеет в виду собственно систему юридических средств правового регулирования, а второй - так называемый социальный механизм действия права, т.е. комплекс правовых средств и социальных форм воздействия права на общественные отношения.

Безусловно, правосознание, правовая культура общества имеют огромное (особенно в России) значение для изучения действия механизма правового регулирования, однако в практических целях мы ограничимся рассмотрением механизма правового регулирования в его узком смысле.

Основой узкой, сугубо правовой трактовкой понятия "механизм правового регулирования" служит позиция С.С. Алексеева, рассматривающего данный механизм как совокупность трех основных этапов: регламентирование фактических общественных отношений, действие правовых норм и реализация прав и обязанностей субъектами правоотношений. С.С. Алексеев выделяет три основные части этого механизма: правовые нормы, правоотношения и акты реализации субъектами правоотношений своих прав и обязанностей*(3).

Представляется, что к перечисленным традиционным элементам механизма правового регулирования стоит добавить четвертый, вспомогательный элемент - юридический факт. Речь идет об условиях, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Определение специальных условий, при наступлении которых "включается" действие общих норм и которые позволяют перейти от общих правил к более детальным, особенно важно для финансового права. Юридические факты обладают известным собственным действием: они выполняют некоторые организующие функции, "предварительно" воздействуют на поведение субъектов права, влияя на него еще до возникновения прав и обязанностей.*(4)

Различные юридические факты занимают неодинаковое место в механизме правового регулирования. Одни факты принадлежат к начальным звеньям механизма, другие относятся к его заключительному звену. Таким образом, понятие юридического факта представляет собой обобщающую категорию, которая отражает только одну из сторон правового регулирования - обусловленность правоотношений конкретными жизненными обстоятельствами.

Обстоятельства, выступающие в качестве юридических фактов (в первую очередь - правообразующие), могут выполнять и другую функцию в механизме правового регулирования - функцию индивидуального поднормативного регулирования.*(5) Речь идет о таких правомерных действиях, как издание индивидуальных актов органов государственной власти и местного самоуправления, совершение автономных актов участников регулируемого общественного отношения (договоры, односторонние сделки).

На основе юридических норм и в предусмотренных ими пределах, формах и направлениях указанные правомерные действия могут конкретизировать содержание общественных отношений. Следовательно, они служат основанием для возникновения последствий, предусмотренных в нормах права, и в то же время в индивидуальном поднормативном порядке частично регламентируют содержание данных отношений. Например, отношения, возникающие и изменяющиеся между субъектом Федерации и муниципальными образованиями, определяются не только нормами Конституции и федеральных законов, но и условиями, оговоренными в соглашениях о передаче органам местного самоуправления некоторых государственных полномочий.

Следует вместе с тем заметить, что в связи с индивидуальным регулированием в праве выделяется особая группа жизненных обстоятельств, закрепленная в нормативных актах, чтобы направить, сориентировать с фактической стороны индивидуальное регулирование. Применительно к финансовому праву таковыми можно признать особенности социально-экономического развития отдельных территорий либо положение субъектов межбюджетных отношений, предполагающее введение для них особых правовых режимов (иммунитет бюджета, институт внешнего управления, налоговые льготы, свободные экономические зоны и т.п.).

Таким образом, исходя из специфики финансового права и узкого (сугубо правового) подхода к пониманию механизма правового регулирования его можно определить как систему правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации норм права и юридических фактов), организованных специфическим образом в определенной последовательности, с помощью которых осуществляется эффективное целенаправленное воздействие на общественные отношения в финансовой сфере с целью удовлетворения интересов субъектов (или одного субъекта) финансового права.

Содержание межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях нет единой точки зрения относительно содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием;*(6) другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям,*(7) что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения.

Механизм бюджетного регулирования активно использовался в советское время в условиях плановой экономики, когда проблемы сбалансированности нижестоящих бюджетов решались в условиях практического отсутствия бюджетной самостоятельности региональных и местных властей. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР. Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства. Реформирование бюджетного устройства потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики - на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

Исходя из изложенного, можно констатировать, что с теоретических позиций не следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию финансовой помощи, ни к бюджетному регулированию. Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и внебюджетных источников - с другой.

В этом смысле, во-первых, с точки зрения совокупности экономических отношений межбюджетные отношения - это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией РФ социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей территорий. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года*(8) в качестве одной из важных целей наряду с экономической эффективностью, бюджетной ответственностью, политической консолидацией определена социальная справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Выражая распределительные отношения, межбюджетные отношения проявляют себя как на стадии первичного распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определенной доли от налоговых поступлений), так и на стадии перераспределения (в виде различных дотаций, субвенций из вышестоящих бюджетов, а также при образовании и распределении средств фондов финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований).

Во-вторых, с точки зрения механизма реализации межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в постоянном совершенствовании. В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Распределение компетенции по расходам является первоочередным этапом по построению эффективной модели бюджетного федерализма. Только после доведения до каждого уровня власти надлежащих функций и определения общего объема расходов можно говорить о закреплении за ними доходных источников, а также передачи по вертикали финансовых средств, необходимых для бюджетного регулирования.

Вертикальное бюджетное выравнивание, несомненно, должно сочетаться с горизонтальным в целях достижения нормативного уровня потребления государственных услуг на всей территории страны, обеспечения социальной справедливости в региональном и местном разрезах.

Таким образом, межбюджетные отношения имеют целью прежде всего финансовое обеспечение соблюдения на всех уровнях власти конституционных социальных гарантий граждан. По мнению И.В. Подпориной, межбюджетные отношения включаются отдельным блоком в систему бюджетного регулирования, сохраняя основные свои элементы: разграничение бюджетных расходов; разграничение бюджетных доходов; формы финансовой поддержки из федерального бюджета.*(9)

Однако существуют и другие позиции. Например, К. Лайкам помимо названных трех элементов в межбюджетные отношения включает четвертый - разделение между федеральным, региональным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций и ее правовое закрепление.*(10)

По своей юридической природе большинство правоотношений таково, что каждый из их участников одновременно обладает правом и несет обязанности. Не исключение и межбюджетные правоотношения, хотя стоит отметить, что в условиях недостаточной проработки механизмов юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства на практике не всегда удается удержать субъектов межбюджетных правоотношений в рамках возможных и должных действий, т.е. действий, предусмотренных законом.

Некоторые направления совершенствования механизма правового
регулирования межбюджетных отношений государства и местного
самоуправления

Особого внимания требует проработка действенного механизма правового регулирования межбюджетных отношений между государством в целом, в лице его федеральных и региональных органов, и местным самоуправлением как отдельным демократическим институтом российской государственности. Стоит подчеркнуть, что этот механизм заменил существовавшую 80 лет партийно-государственную систему, в которой вертикаль управления поддерживалась строгим иерархическим, территориально-хозяйственным устройством КПСС, а не систему местных советов и исполкомов. С началом муниципальной реформы местная власть в России впервые осталась наедине с государственной бюрократией без партийной опеки.*(11)

Для того чтобы любой механизм эффективно работал, необходимо обеспечить две составляющие:

набор элементов механизма должен быть полным, а каждый отдельный элемент - качественным;

связи между элементами механизма должны быть прочными и надежными, но в то же время гибкими, рассчитанными с учетом силы возможного изменения условий функционирования.

Это в равной степени касается как механических конструкций (например, железнодорожного моста или космического корабля), так и правовых, в частности механизма правового регулирования.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года отмечается, что региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными для населения, инвесторов и кредиторов. Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Федерации. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований. Стратегической целью Программы является устранение этих и других недостатков, а также обеспечение экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости, политической консолидации и территориальной интеграции. В связи с этим основными являются следующие задачи Программы: упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации; четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов"; четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

Не умаляя важности поставленных задач, хочется подчеркнуть, что главное сейчас не в определении недостатков того или иного элемента механизма правового регулирования, а в том, что механизм вообще не работает. Отдельному муниципальному образованию неважно, какой процент регулирующих налогов определил ему федеральный центр, если этот процент игнорируется субъектом Федерации; неважно, что суд принял решение взыскать компенсацию из областной казны за дополнительные расходы местного бюджета, если взыскать ее невозможно или взысканное впоследствии обернется уменьшением дотаций от субъекта Федерации; неважно, что сумма дотаций и субвенций достаточна для сбалансированности бюджета, если эта сумма перечисляется муниципальному образованию только в конце декабря текущего финансового года:

Нет смысла описывать все жизненные ситуации, связанные с игнорированием закона либо с явной дискриминацией местного самоуправления по отношению к государственной власти. Очевидно главное: механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления требует скорейшей доработки, "запуска" и дальнейшей "отладки". Представляется необходимым начать его реанимацию со следующих первостепенных мер.

1. Предпринять еще одну попытку максимально точно просчитать количество "льготников" и объем средств консолидированного бюджета Российской Федерации, необходимый на полное финансирование всех "обещаний" в отношении этих категорий населения. Реализация социальных прав всегда и непременно должна ставиться в зависимость от финансовых возможностей государства. Поэтому при обнаружении "дыры" в бюджете и определении ее масштаба законодательно (гласно и открыто) сократить количество социальных льгот населению, начиная с федеральных чиновников. Оставшиеся социальные обязательства государства финансировать только из государственных бюджетов.

2. Наконец определиться с истинной моделью построения местного самоуправления в Российской Федерации. Если это самостоятельный институт, то необходимо обеспечить реальную самостоятельность местных бюджетов через законодательное закрепление постоянных собственных доходных источников, достаточных для выполнения предусмотренных законом полномочий органов местного самоуправления, и предоставление права регулировать местные налоги. Если же местное самоуправление в России - это управленческий рычаг государства на местном уровне, то необходимо законодательно признать это и продолжать работать по отлаженной схеме: через передачу государственных полномочий и утверждение подотчетных смет доходов и расходов. В настоящее время декларируемые в Конституции и федеральных законах общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации не соответствуют реальному положению дел, что создает излишнюю напряженность, непонимание и конфликтные ситуации.

3. Законодательно проработать финансовые механизмы ответственности для государственных органов и должностных лиц за нарушение бюджетного и налогового законодательства в отношении муниципальных образований.

4. Принять неотложные меры по запуску административного судопроизводства в России. Инициировать - по аналогии с Европейским Судом по правам человека - создание международного судебного органа, наблюдающего за соблюдением общедемократических начал в европейских государствах.

5. Полно и всесторонне исследовать проблемы функционирования механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления, "запустить" этот механизм, определить критерии эффективности его функционирования и "отладить" его работу в соответствии с выработанными критериями.

На наш взгляд, всесторонняя теоретическая проработка и практическая апробация механизма правового регулирования межбюджетных отношений в бюджетном праве приобретает в современных условиях характер приоритетного направления, являясь одной из основных проблем построения федеративных отношений в России.

М.А. Якутова,

директор Центра правовой поддержки местного самоуправления

"Законодательство и экономика", N 8, август 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики: Учеб. пособие. - М.: Финансы и статистика, 2003. - С. 63.

*(2) Там же. - С. 63, 64.

*(3) Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. - М., 1966. - С. 33, 34.

*(4) См.: Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. - Саратов, 1989. - С. 21-23.

*(5) Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. - М., 1982. - Т. 2. - С. 165.

*(6) См., напр.: Максимова Н.С. Экономические основы федерализма и организация межбюджетных отношений в Российской Федерации: Дисс. : к.э.н. - М., 2002. - С. 28.

*(7) См., напр.: Жадобина Н.Н. Бюджетно-правовой статус муниципального образования и проблемы реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления: Дисс. : к.ю.н. - Тюмень, 2001. - С. 16; Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта Российской Федерации в системе межбюджетных отношений: Дисс. : к.ю.н. - М.: РАГС, 2001. - С. 7.

*(8) Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 // СЗ РФ. - 2001. - N 34. - Ст. 3503.

*(9) Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. - 1999. - N 10. - С. 17.

*(10) Лайкам К. Оптимизация распределения налогов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы // Вопросы экономики. - 1998. - N 10. - С. 140.

*(11) См: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика: в 5 т. - М., 2001. - Т. 1. - С. 230.