Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 19 ноября 2018 г. N Ф10-4594/18 по делу N А48-6032/2017

г.Калуга

19 ноября 2018 г.

Дело N А48-6032/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

Председательствующего Судей			Сладкопевцевой Н.Г. Толкачевой И.Ю. Шильненковой М.В.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковтуновой И.Б., при участии в судебном заседании :
от истца МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие" г. Орла)		Билиходзе А.А. (доверенность от 16.10.2015 N 2), Луканкиной Л.Н. (доверенность от 10.03.2017 N 1),
от ответчиков: Департамент строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области		Михайлина Д.А. (доверенность от 30.08.2018 N 71/1038),
Министерства финансов Российской Федерации		Рубана С.Г. (доверенность от 07.05.2018 N 57 АА 0870638),
Департамента финансов Орловской области		Михайлина Д.А. (доверенность от 29.08.2018 N 11),

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Орловской области кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов на решение Арбитражного суда Орловской области от 09.04.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2018 по делу N А48-6032/2017,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное унитарное предприятие "Трамвайно-троллейбусное предприятие" г. Орла (далее - истец, МУП "ТТП) обратилось с исковым заявлением к субъекту Российской Федерации - Орловской области в лице Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области (далее - Департамент строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области), субъекту Российской Федерации - Орловской области в лице Департамента финансов Орловской области, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании 15 214 943 руб. 86 коп., составляющих убытки от перевозки льготной категории граждан, подлежащих возмещению из соответствующего бюджета.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 09.04.2018, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2018, заявленные требования к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации удовлетворены. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу МУП "ТТП" взыскано 15 214 943 руб. 86 коп. убытков.

В удовлетворении требований к субъекту Российской Федерации - Орловская область в лице Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, а также субъекту Российской Федерации Орловская область в лице Департамента финансов Орловской области отказано.

Оспаривая законность принятых по делу судебных актов в части взыскания убытков за январь-май 2017 года, Министерство финансов России обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и направить дело на новое рассмотрение.

По мнению заявителя жалобы, вывод суда о том, что Российская Федерация отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации, является ошибочным. Возмещение расходов транспортным организациям по перевозке льготных категорий граждан является расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Как указал заявитель жалобы, Министерство финансов РФ несет расходные обязательства по предоставлению мер социальной поддержки льготным категориям граждан в рамках соответствующих федеральных законов.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" внесены изменения, связанные не только с установлением мер социальной поддержки (компенсаций) отдельным категориям граждан вместо льгот в натуральной форме, но и введены разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ, органами местного самоуправления по предоставлению и обеспечению осуществления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

В письменных отзывах на кассационную жалобу Департамент строительства, ТЭК, ЖКХ, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области и Департамент финансов Орловской области с доводами жалобы не согласились, просили отказать в ее удовлетворении.

В обоснование возражений указанные лица ссылаются на пункт 1 и подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ), а также пункт 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2000 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ", полагая, что в случае недостаточности средств, перечисленных транспортному предприятию субъектом РФ на возмещение расходов, связанных с перевозкой льготной категории пассажиров, обязанность по возмещению неполученной суммы возлагается на Российскую Федерацию.

В части отказа во взыскании убытков с субъекта РФ - Орловская область судебные акты не обжалуются.

В силу части 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и выслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции полагает, что судебные акты подлежат отмене в обжалуемой части с принятием нового решения по делу.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанции, МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие" г. Орла осуществляет деятельность по перевозке пассажиров трамваями и троллейбусами в городе Орле на платной основе, в том числе льготной категории граждан, которым была предоставлена льгота по провозной плате в 2017 году.

В целях обеспечения на территории Орловской области равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и Орловской области, и возмещении затрат организациям, осуществляющим перевозку граждан по единым социальным билетам, принято Постановление Правительства Орловской области от 18.10.2010 N 365 "О едином социальном проездном билете в Орловской области" (ЕСПБ).

Данным постановлением (приложение 1) утвержден перечень категории граждан, социальная поддержка которых отнесена к полномочиям Орловской области и социальная поддержка которых отнесена к полномочиям Российской Федерации.

Приложением N 2 к Постановлению утверждено Положение "О порядке обеспечения отдельных категорий граждан единым социальным проездным билетом для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси).

В соответствии с Положением единые социальные проездные билеты являются документами строгой отчетности и представляют собой льготную транспортную электронную карту.

Единые социальные проездные билеты изготавливаются централизованно Департаментом строительства топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области по согласованию с Департаментом здравоохранения и социального развития Орловской области.

Стоимость единого социального проездного билета в месяц устанавливается Постановлением Правительства Орловской области.

В спорном периоде тариф на 1 поездку установлен в размере 16 рублей.

Единый социальный проездной билет используется для подтверждения совершенной поездки с использованием валидатора - устройства, обеспечивающего контроль за наличием оплаченного транспортного ресурса и регистрацию факта проезда.

Постановлением Правительства Орловской области от 27.03.2017 N 112 "Об утверждении порядка предоставления субсидий в 2017 г. за счет областного бюджета юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городком и пригородном сообщении, в целях возмещения расходов, связанных с обеспечением равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан" утвержден порядок предоставления из областного бюджета денежных средств предприятиям транспорта, осуществляющим перевозку льготной категории пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении.

Во исполнение указанного постановления между истцом и ответчиком заключен договор N 12-Д/17 от 05.04.2017.

По условиям договора истец принял на себя обязательства по предоставлению льготного проезда отдельным категориям граждан в соответствии с действующим законодательством.

МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие" г. Орла не согласно с суммой субсидии, предусмотренной п. 2.1 за январь - март 2017 г., апрель, май 2017 г., которая не компенсирует расходы МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие" г. Орла по перевозке отдельных категорий граждан по социальным проездным билетам в полном объеме.

Ссылаясь на то, что предусмотренный Постановлением N 112 расчет возмещения выпадающих доходов не компенсирует расходы транспортной организации по перевозке отдельных льготных категорий граждан по ЕСПБ в полном объеме, вследствие чего истцу за период январь - май 2017 года причинены убытки в размере 15 214 943 руб. 86 коп., (2 001 711 чел. (количество перевезенных пассажиров) х 16 руб. (тариф) = 32 027 376 руб. - 13 246 470,14 руб. (полученная выручка) - 3 565 962 руб. (компенсировано из областного бюджета), истец обратился в суд с настоящим иском.

Разрешая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой и апелляционной инстанции исходил из того, что согласно действующему законодательству, лицом обязанным возместить причиненные истцу убытки является Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ.

Суд кассационной инстанции считает выводы суда несоответствующими нормам материального права, подлежащим применению к спорным правоотношениям, исходя из следующего.

По смыслу положений статей 15, 16 и 1069 Кодекса требование о возмещении ущерба от незаконных действий может быть удовлетворено только в случае, когда доказаны одновременно факт причинения вреда, его размер, незаконность действий государственного органа, причинная связь между незаконными действиями (бездействием) и наступившим вредом.

Пунктом 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности.

Согласно п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей, жертв политических репрессий, малоимущих граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с подп. 12 и 24 п. 2, пп. 3.1 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов организации транспортного обслуживания населения.

Пунктом 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу положений ст. 8 Бюджетного кодекса РФ установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (ст. 31 Кодекса).

В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенных в соответствии с Законом N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 ст. 85 БК РФ предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации.

Таким образом, исходя из указанных правовых норм, обеспечение равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан признается расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Указанная позиция соответствует сложившейся судебной практике, изложенной в определениях Верховного Суда Российской Федерации N 305-ЭС15-1998 от 12.08.2015, N497-ПЭК15 от 18.11.2015, N 306-ЭС15-17361 от 11.04.2016.

В рассматриваемом случае в спорный период мера социальной поддержки в виде единого социального проездного билета в городском пассажирском транспорте установлена для отдельных категорий граждан Постановлением Правительства Орловской области от 18.10.2010 N 365 "О едином социальном проездном билете в Орловской области" (ЕСПБ).

В соответствии с заключенным между сторонами договором N 12-Д/17 от 05.04.2017 истец принял на себя обязательства по предоставлению льготного проезда отдельным категориям граждан в соответствии с действующим законодательством.

Во исполнение условий указанного договора были заключены дополнительные соглашения на предоставление перевозчику субсидии: N 1 от 31.10.2017 за январь-март 2017 года в размере 3 565 962 руб. и N2 - апрель-май 2017 в размере 2 163 169 руб.

Сумма, подлежащая возмещению из бюджета Орловской области в соответствии с Законом Орловской области от 06.12.2011 N 2054-ОЗ "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", определена в размере 45 444,9 тысяч рублей.

Таким образом, Орловская область приняла на себя обязательства по возмещению расходов, возникающих в целях обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта на территории Орловской области для отдельных категорий граждан, которые Департамент строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области исполнил перед истцом, перечислив обществу в качестве возмещения расходов МУП "ТТП" за январь-март 2017 года в сумме 3 565 962 руб., за апрель-май 2017 года - в сумме 2 163 169 руб.

Обращаясь с требованием о взыскании 15 214 943 руб. 86 коп., предприятие определило их арифметическим способом как разницу между расходами по количеству перевезенных пассажиров (2 001 711 чел. ) х 16 руб. (тариф) и полученной выручкой - 13 246 470,14 руб., а также компенсацией, полученной из областного бюджета - 3 565 962 руб., не включив в расчет полученную из областного бюджета компенсацию в сумме 2 163 169 руб.

Учитывая изложенное, правовых оснований для удовлетворения иска МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании 15 214 943 руб.86 коп. убытков не имеется, вследствие чего обжалуемые судебные акты в указанной части подлежат отмене.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В связи с тем, что в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины, госпошлина с МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие" взысканию не подлежит на основании пункта 14 Постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах".

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частями 1-3 статьи 288, статьёй 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 09.04.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2018 по делу N А48-6032/2017 в обжалуемой части отменить.

В удовлетворении иска МУП "Трамвайно-троллейбусное предприятие" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании 15 214 943 руб.86 коп. убытков отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, установленном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев.

Председательствующий

Н.Г.Сладкопевцева

Судьи

И.Ю.Толкачева М.В.Шильненкова