Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 6 декабря 2018 г. N Ф10-5471/18 по делу N А23-3832/2018

г.Калуга

6 декабря 2018 г.

Дело N А23-3832/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04.12.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 06.12.2018.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Николаевой Н.Н. Смирнова В.И.

при участии в заседании представителей:

от администрации (исполнительно-распорядительный орган) муниципального района "Дзержинский район": Афонина Т.С. по доверенности от 10.04.2018 N 660-и,

от управления Федеральной антимонопольной службы России по Калужской области: Афанасьева С.В. по доверенности от 15.01.2018 N 13д,

от муниципального бюджетного учреждения "Автотранспортный отдел" Дзержинского района: не явились,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации (исполнительно-распорядительный орган) муниципального района "Дзержинский район" на решение Арбитражного суда Калужской области от 24.07.2018 (судья Масенкова О.А.) и Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2018 (судьи Тимашкова Е.Н., Еремичева Н.В., Большаков Д.В.) по делу N А23-3832/2018,

УСТАНОВИЛ:

Администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального района "Дзержинский район" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Калужской области (далее - управление) о признании недействительным решения от 03.04.2018 по делу N 05-33к/2017 и незаконным предписания от 03.04.2018 по делу N 05-33к/2017.

К участию в деле качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом области было привлечено муниципальное бюджетное учреждение "Автотранспортный отдел" Дзержинского района (далее - учреждение).

Решением Арбитражного суда Калужской области от 24.07.2018, оставленным без изменения Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2018, в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, ссылаясь на нарушение норм материального права и неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, администрация обратилась в арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобы.

Представитель управления поддержал позицию, изложенную в ранее направленном отзыве, просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, явку полномочных представителей не обеспечили. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Из материалов дела следует, что в адрес управления из прокуратуры Дзержинского района по результатам рассмотрения обращения общества с ограниченной ответственностью "Уютный дом" о нарушении администрацией антимонопольного законодательства поступили материалы соответствующей проверки.

Ввиду наличия в действиях администрации признаков нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), управлением выдано предупреждение N 1453/05 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В ответ на предупреждение в адрес управления поступило письмо главы администрации от 22.09.2017 N 4341, однако признаки нарушения антимонопольного законодательства устранены не были.

Приказом управления от 06.10.2017 N 203 в отношении администрации было возбуждено дело N 05-33к/2017 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам проведения проверки по вышеуказанному делу комиссией управления принято решение от 03.04.2017 по делу N 05-33к/2017 (с учетом определения об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки от 18.04.2018), которым в действиях администрации признано нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в утверждении муниципального задания на выполнение муниципальных работ на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов МБУ "Автотранспортный отдел" по содержанию и ремонту муниципального жилищного фонда, уборке территорий и аналогичной деятельности, организации благоустройства и озеленения, организации освещения улиц, организации капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений в их составе, которыми учреждение поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствующих деятельности хозяйствующих субъектов на указанных рынках, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Администрации выдано предписание от 03.04.2018 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, привести муниципальное задание учреждения на 2017 год и плановый период 2018-2019 годы в соответствие с требованиями действующего законодательства, а именно: исключить из муниципального задания выполнение работ по содержанию и ремонту муниципального жилищного фонда, уборке территорий и аналогичной деятельности, организацию благоустройства и озеленения, организацию освещения улиц, организацию капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений в их составе.

Не согласившись с решением и предписанием управления, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Верно применяя совокупность положений статьи 198, 201 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанции не усмотрели оснований для удовлетворения заявленных требований, обоснованно учитывая следующее.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункты 7 и 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Как следует из материалов дела, распоряжением администрации от 30.09.2015 N 656р создано муниципальное бюджетное учреждение "Автотранспортный отдел".

Вслед за антимонопольным органом суды заключили, что учреждение является хозяйствующим субъектом ввиду того, что в соответствии с пунктом 3.1.8 устава, утвержденного постановлением администрации от 24.03.2017 N 450, оно вправе осуществлять приносящую доход деятельность.

Финансирование муниципальных заданий на осуществление муниципальных работ производилось из средств бюджета муниципального образования "Дзержинский район" посредством заключенных между администрацией и МБУ "Автотранспортный отдел" соглашений, которыми предусмотрены порядок и условия предоставления субсидии на финансирование обеспечения выполнения муниципального задания.

Антимонопольным органом было проанализировано реальное содержание муниципального задания в разрезе по видам работ.

Выводы управления, поддержанные судами первой и апелляционной инстанций, сводятся к тому, что рассматриваемые работы по содержанию и ремонту муниципального жилищного фонда, уборке территорий и аналогичной деятельности, организацию благоустройства и озеленения, организацию освещения улиц, организацию капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений в их составе не относятся к тем видам работ и услуг, которые указаны в статье 9.2 Закона N 7-ФЗ, и которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из бюджета.

Такие работы являются муниципальной нуждой и, соответственно, должны закупаться с соблюдением норм Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Закон о контрактной системе).

Находя данные выводы обоснованными, коллегия отмечает, что анализ нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность муниципальных органов, дает основания для четкого отличия таких понятий, как "муниципальные нужды" и "муниципальные услуги". В первом случае муниципальные органы обеспечивают соответствующие потребности через размещение муниципального заказа, то во втором случае специально созданные бюджетные учреждения оказывают муниципальные услуги через выдаваемые им муниципальные задания.

В силу положений части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Аналогичные положения содержатся и в статье 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

Не смотря на отсутствие в Законе N 44-ФЗ понятия государственных (муниципальных) нужд, его содержание усматривается из положений статьи 13, в силу которых закупки для обеспечения муниципальных нужд осуществляются для: 1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами; 2) выполнения функций и полномочий муниципальных органов.

В этой связи, к муниципальным нуждам относятся потребности муниципального образования в решении вопросов местного значения, куда входят и потребности в обеспечении деятельности муниципальных учреждений. Последние бывают трех разных типов - бюджетное, казенное, автономное. От типа учреждения напрямую зависит его компетенция, правовой режим и форма финансирования.

В частности, статьей 69.1 Бюджетного кодекса к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на: - обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам; - предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания; - предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам; - осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности; - закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.

Следовательно, в отношении муниципальных бюджетных учреждений субсидирование возможно именно на выполнение муниципальных заданий.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса муниципальное задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ).

В силу положений статьи 69.2 Бюджетного кодекса государственное (муниципальное) задание должно содержать: показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания. Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать: определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Изложенное означает, что муниципальное задание выдается не только для оказания муниципальных услуг, но и для выполнения муниципальных работ.

Настаивая на удовлетворении кассационной жалобы, администрация указывает, что учреждение имеет возможность самостоятельно осуществлять работы для удовлетворения муниципальных нужд за счет субсидий, рассчитываемых с учетом нормативных затрат, в публичных целях.

Тем не менее, данный подход ошибочен, ввиду следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Следовательно, субсидирование на выполнение муниципального задания возможно только в том случае, если предмет муниципального задания - оказание бюджетными (автономными) учреждениями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

Работы же, выполняемые учреждением в рассматриваемом случае, не могут быть признаны муниципальными услугами с учетом положений пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ), согласно которым муниципальной услугой признается предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом об организации местного самоуправления и уставами муниципальных образований. Именно в этих целях, в соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", и создаются муниципальные бюджетные учреждения.

Одновременно пунктом 3 статьи 2 Закона N 210-ФЗ определено, что заявителем в отношении предоставления муниципальных услуг является физическое или юридическое лицо (за исключением органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, с запросом о предоставлении муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что через формирование муниципальных заданий решение вопросов местного значения осуществляется только на предоставление муниципальных услуг в определенных сферах (перечисленных в статье 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ).

В данном случае, работы (услуги) осуществлены в иных сферах, т.е. субсидирование органом местного самоуправления муниципального бюджетного учреждения является нарушением положений статей 54 Закона N 131-ФЗ, Закона N 44-ФЗ, статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении дела антимонопольным органом проведен анализ состояния конкуренции, определены продуктовые и географические границы рынков.

Продуктовые границы товарных рынков определены как оказание услуг (выполнение работ) по содержанию и ремонту муниципального жилищного фонда, уборке территорий и аналогичной деятельности, организации благоустройства и озеленения, организации освещения улиц, организации капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений в их составе.

Установлено, что в географических границах Дзержинского района помимо учреждения, действуют и оказывают соответствующие услуги и другие хозяйствующие субъекты, например, ООО "Уютный дом", ИП Аксенов В.В. и др.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Феде запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Верно принимая во внимание данные положения, суды первой и апелляционной инстанции пришли к обоснованному выводу о законности оспариваемых решений и предписания.

На основании изложенного, суд округа поддерживает выводы судов двух инстанций о том, что правовые основания для удовлетворения требований отсутствуют.

Приведенные в кассационной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой и апелляционной инстанций, и нашли свое отражение в судебных актах.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражных судов, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калужской области от 24.07.2018 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2018 по делу N А23-3832/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

Н.Н. Николаева В.И. Смирнов