Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 7 августа 2019 г. N Ф10-3010/19 по делу N А83-13846/2018

г.Калуга

7 августа 2019 г.

Дело N А83-13846/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 5 августа 2019 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 7 августа 2019 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Николаевой Н.Н.
судей	Смирнова В.И.
	Шелудяева В.Н.

при ведении протокола

судебного заседания помощником судьи Дорониной Л.А.

при участии:

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым - Костюк М.В. доверенность от 09.01.2019 N 97;

от общества с ограниченной ответственностью "Страховая медицинская компания "Крыммедстрах" - Юрковской Н.В. доверенность от 21.12.2018;

от общества с ограниченной ответственностью "Реамед-Здоровье"; Государственного автономного учреждения здравоохранения Республики Крым "Крымский центр реабилитации зрения" - не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Крым кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 24.12.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2019 по делу N А83-13846/2018,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Страховая медицинская компания "Крыммедстрах (далее - Общество, страховая организация, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым о признании незаконным решения Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым (далее - Фонд, ТФОМС Крыма), изложенного в акте проверки от 17.05.2018, в части выводов и требований о 1) нецелевом использовании средств обязательного медицинского страхования (ОМС) в сумме 349.164 руб. и обязанности их возместить, 2) уплате штрафа в сумме 952.142,48 руб. за нецелевое использование средств ОМС, 3) отсутствии заключенного дополнительного соглашения к договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС в случае изменения объемов медицинской помощи, 4) несвоевременном перечислении средств на формирование нормированного страхового запаса.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, на стороне заявителя привлечены общество с ограниченной ответственностью "Реамед-Здоровье" (далее - ООО "Реамед-Здоровье", медицинская организация) и Государственное автономное учреждение здравоохранения Республики Крым "Крымский центр реабилитации зрения" (далее-Учреждение).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 24.12.2018, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2019, требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда первой и апелляционной инстанции, Фонд обратился с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые решение и постановление и принять по делу судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В отзыве на кассационную жалобу Общество возражает против доводов кассационной жалобы, просит принятые судебные акты оставить без изменения.

В судебном заседании представитель Фонда поддержала доводы кассационной жалобы.

Представитель Общества с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, выслушав пояснения представителей сторон, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты не подлежат отмене по следующим основаниям.

Как установлено судами, согласно договору от 11.01.2016 о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования на 2016 год (далее - договор от 11.01.2016) ТФОМС Крыма принял на себя обязательства по финансовому обеспечению деятельности страховой медицинской организации в сфере обязательного медицинского страхования, а ООО "СМК "Крыммедстрах" обязалась оплатить медицинскую помощь, оказанную застрахованным лицам в соответствии с условиями, установленными в территориальной программе ОМС за счет целевых средств.

В свою очередь, ООО "СМК "Крыммедстрах" (страховая организация) и ООО "РЕАМЕД-здоровье" (медицинская организация) заключен договор N 89 (с дополнительными соглашениями) на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию от 29.07.2016 (далее - договор N 89 от 29.07.2016).

Также страховой организацией 01.01.2015 заключен ГАУЗ РК "Крымский центр реабилитации зрения" договор N 6 на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС.

ТФОМС Крыма в период с 10.04.2018 по 17.05.2018 на основании приказа N 90 от 27.03.2018 (с учетом внесенных изменений) провело плановую комплексную проверку ООО "СМК "Крыммедстрах" по вопросу использования средств ОМС за период 2017 года, по результатам которой 17.05.2018 составлен акт в котором содержится, кроме описательной части требование, состоящее из двух пунктов:

1) в соответствии с п. 7 договора от 11.01.2016 "О финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования на 2016 год", заключенным между ТФОМС Республики Крым и ООО "СМК "Крыммедстрах", нецелевое использование средств ОМС в сумме 349 164,00 руб. и начисленный штраф в размере 952 142,48 руб. перечислить в течение десяти рабочих дней на счет ТФОМС Республики Крым;

2) по истечении 10 дней представить в ТФОМС Республики Крым подробный план об устранении выявленных нарушений, указанных в акте, с последующим предоставлением в ТФОМС Республики Крым информации об исполнении пунктов плана с приложением документального подтверждения его исполнения.

Фондом отклонены возражения на акт, о чем 31.05.2018 направлено письменное сообщение и 30.07.2018 - требование о возмещении средств ОМС N 3176.

Суд обоснованно квалифицировал указанный акт как решение органа, осуществляющего публичные полномочия, носящее властно-распорядительный характер, поскольку в силу пункта 25 Положения о контроле за деятельностью медицинских страховых организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Федерального Фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 (далее - приказ N 73), в случае подачи на акт возражений и их отклонения руководителем территориального фонда, в письменное сообщение об этом, направляемом страховой организации Фондом, включается информация о том, что сроки устранения нарушения и (или) сроки возврата (возмещения) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплаты штрафов, пеней исчисляются с даты предъявления соответствующего требования территориальным фондом. Иными словами, предписания, содержащиеся в акте, становятся обязательными к исполнению в сроки, установленные в акте, с момента отклонения возражений, а требование об их исполнении, служит, по сути, документом, подтверждающим дату вступления в силу обязывающих положений акта.

По этой причине суды отклонили повторяемый в кассационной жалобе довод Фонда о том, что срок на обжалование указанного акта пропущен, поскольку начало его течения связано с моментом получения страховой организацией отклоненных возражений на акт - момента, когда акт приобретает характер властно-распорядительного документа, влекущего как последствия в виде предъявления к уплате определенных в нем сумм, так и в исполнении иных предписывающих положений, которые с этого момента влекут для страховой организации самостоятельные негативные последствия, требуя осуществлять действия, являющиеся избыточно-обременительными для организации.

Рассматривая существо вменяемых нарушений и удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно исходили из следующего.

В качестве первого из вменяемых в вину нарушений ТФОМС Крыма, ссылаясь на ст.306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), часть 1 статьи 28 Федерального закона от 29.11.2010 N 326 "Об обязательном медицинском страховании" (далее - Закон N 326-ФЗ), пункт 130.1 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н (далее - Правила ОМС), указал на нецелевое использование страховой медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования 349 164 руб., составляющих разницу между перечисленным за август 2017 страховой медицинской организацией Обществу "Реамед-здоровье" суммой авансового платежа 608 100 руб. и фактически израсходованной Обществом "Реамед-здоровье" (согласно реестрам счетов) суммой 258 936 руб.

Фонд не предъявляет претензий относительно законности и обоснованности произведенного авансирования на сумму 608 100 руб. Доводы Фонда в суде кассационной инстанции сводятся к тому, что указанная разница - сумма неизрасходованных средств должна была быть возвращена медицинской организацией в адрес страховой организации; бездействие страховой организации - отсутствие требования о возврате этой суммы, адресованного медицинской организации (Обществу "Реамед-здоровье") - повлекло нецелевое расходование этих средств медицинской организацией, а следовательно, страховая организация несет самостоятельную ответственность за допущение этого факта.

Между тем, суды двух инстанций дали надлежащую оценку названным доводам Фонда, повторяемым в кассационной жалобе, указав, что поскольку авансирование было произведено с соблюдением существующих правил расчета (методики), указанной в п.5.5 Договора, заключенного между Фондом и Обществом, факт неполного расходования аванса медицинской организацией не является нарушением бюджетного законодательства и не образует нецелевого использования бюджетных средств.

Суды установили, что неизрасходованная в 2017 году сумма аванса была израсходована медицинским учреждением в 2018 году по имевшим место в этот период страховым случаям (в материалы дела соответствующие документы представлены и суд первой инстанции дал им оценку), т.е. денежные средства федерального бюджета (средства обязательного медицинского страхования) израсходованы по целевому назначению. Сам по себе факт расходования аванса не в тот период, когда он перечислен, нарушением бюджетного законодательства не является.

Судом правильно применены нормы материального права - часть 1 статьи 306.4 БК РФ, которая в качестве нецелевого использования определяет направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, статья 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (далее - Закон N 165-ФЗ), согласно которой денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период.

Не могут быть приняты во внимание и ссылки Фонда на часть 1 статьи 28 Закона N 326-ФЗ - указанная норма закона определяет источники формирования целевых средств страховой медицинской организации, что не имеет отношения к существу вменяемых Обществу нарушений.

Пункт 130.1 Правил ОМС, действовавших в рассматриваемый период, на которые первично ссылался Фонд, определял следующее: "В случае превышения объема санкций к медицинским организациям за нарушения, выявленные при проведении контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, над объемом средств, подлежащим направлению в медицинскую организацию на оплату медицинской помощи, медицинская организация возвращает в страховую медицинскую организацию средства в объеме указанного превышения", что также неотносимо к обстоятельствам спора.

Таким образом, правомерны выводы суда, указавшего, что названные выше положения закона не регулируют спорный вопрос, а ссылок на нормы закона, которые определяли бы надлежащий порядок действий сторон договора в рассматриваемом случае, в частности, право страховой организации требовать от медицинской организации возврата "непокрытого" реестрами остатка аванса, Фонд не привел, т.е. не указал то нормативное требование, относимое к предмету спора, которое было нарушено страховой организацией, и признаки, которые позволили бы такое нарушение считать нецелевым расходованием бюджетных средств. Соответственно, обоснованны выводы суда о том, что Фонд не исполнил возложенную статьей 65 АПК РФ обязанность доказывания законности и обоснованности принятого акта.

Судом обоснованно указано на то, что Фонд не отразил в оспариваемом решении существо вменяемого нарушения - конкретный факт нецелевого использования и подтверждающие его первичные документы. Фактические обстоятельства, которые послужили основанием формулирования такого вывода, устанавливались в суде.

В кассационной жалобе, повторяя заявленный в апелляционной инстанции довод, Фонд настаивает на применении п.112.2 действовавших в рассматриваемый период Правил ОМС - норму закона, на которую в оспариваемом решении ссылок не содержится.

В соответствии с указанным пунктом Правил остаток целевых средств, полученных по заявкам, страховая медицинская организация возвращает в территориальный фонд в течение трех рабочих дней после завершения расчетов с медицинскими организациями за отчетный месяц. Остаток целевых средств, возвращенный в территориальный фонд, может быть заявлен страховой медицинской организацией для оплаты медицинской помощи в последующие периоды в случае превышения для данной страховой медицинской организации в отчетном месяце фактического объема средств на оплату медицинской помощи над объемом средств для оплаты медицинской помощи, определенным с учетом дифференцированных подушевых нормативов. Средства, предназначенные на расходы на ведение дела, с указанных средств страховой медицинской организации не направляются. При недостатке целевых средств, полученных по заявкам, для оплаты медицинской помощи средства предоставляются из нормированного страхового запаса территориального фонда в соответствии с порядком использования средств нормированного страхового запаса территориального фонда, установленным Федеральным фондом Территориальный фонд ведет учет расходования целевых средств на оплату медицинской помощи каждой страховой медицинской организацией. В случае наличия по истечении календарного года экономии целевых средств, образовавшейся в результате превышения суммы ежемесячных объемов средств для оплаты медицинской помощи, рассчитанных для страховой медицинской организации исходя из количества застрахованных лиц в данной страховой медицинской организации и дифференцированных подушевых нормативов, над объемом целевых средств, фактически направленных страховой медицинской организацией на оплату медицинской помощи, с учетом средств, полученных из нормированного страхового запаса территориального фонда, 10 процентов экономии целевых средств предоставляются страховой медицинской организации в сроки, установленные договором о финансовом обеспечении.

Как следует из изложенного выше содержания пункта 112.2 Правил ОМС, он регулирует вопросы экономии или недостатка бюджетных средств, выделенных страховой организации Фондом, что не имеет отношения к иной стадии движения этих средств - выделения и расходования медицинской организации, т.е. заявитель кассационной жалобы ссылается на норму закона, не подлежащую применению в данной ситуации.

Ссылка на часть 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ, которая определяет, что средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования, адресованы медицинской организации и не устанавливают правила поведения страховой организации, которой, в рассматриваемом случае, адресовано решение.

По изложенным основаниям решение Фонда в части доначисления сумм, составляющих, по его мнению, нецелевое использование бюджетных средств, и применение штрафа по части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ, обоснованно признано судом незаконным.

В качестве второго нарушения Фондом вменено в вину Обществу незаключение дополнительных соглашений к договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС в случаях изменения объемов медицинской помощи по территориальной программе ОМС на 2017 год, установленных решением комиссии по разработке территориальной программы ОМС.

Предметом таких дополнительных соглашений, по мнению Фонда должно быть изменение приложения N 1 к Договору от 29.07.2016 N 89, в котором фиксируются указанные объемы применительно к Обществу "РЕАМЕД-здоровье", с учетом произведенной корректировки Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования объемов предоставления медицинской помощи, распределенных между страховыми организациями и между медицинскими организациями.

Между тем, как обоснованно заключили суды, это утверждение не обоснованно ссылкой на нормы закона, которые требовали бы внесения изменений в договор всякий раз при производстве иным, по отношению к сторонам договора, лицом - комиссией - тех или иных корректировок.

Таких положений суд не усмотрел и при анализе норм Закона N 326-ФЗ и пунктов Положения, которые указывают на действия комиссии, но не устанавливают требований к изменению договора.

Суды обоснованно указали, что решения комиссии имеют прямое обязательное действие и не требуют каких-либо подтверждений или согласований сторонами договора - страховой и медицинской организацией, вмешательство Фонда в договорной процесс в этой части не имеет законных оснований.

Ссылка Фонда на пункт 4.1 договора также необоснованна - в указанном пункте оплата медицинской помощи, оказанной медицинским учреждением застрахованным лицам, связывается в любом случае, с представлением медицинским учреждением счетов и реестров счетов (первичные документы для оплаты), в объемах предоставленной помощи, в связи с чем указанное положение договора неотносимо к вменяемому нарушению.

На вопрос суда кассационной инстанции представителем страховой организации пояснено, что приложение N 1, неизменение которого путем заключения дополнительного соглашения вменено в вину, несмотря на включение его в договор, не является договорным условием, является материалом информационного характера.

Судом, вместе с тем, оценены попытки страховой организации подписания (в целях избежать возможные претензии Фонда) таких дополнительных соглашений - направления ООО "РЕАМЕД-здоровье" проектов таких соглашений, в любом случае свидетельствующие об отсутствии бездействия страховой организации.

В качестве третьего нарушения Фонд в оспариваемом решении указал на нарушение пункта 2.7.1 договора от 11.01.2016 между Фондом и страховой организацией, а именно ненаправление в полном размере в 2017 в ТФОМС средств для формирования нормированного страхового запаса в соответствии со статьей 26 Закона N 326-ФЗ средств на организацию дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования, что составило 622,97 руб., и повлекло применение за это нарушение штрафа 863 536,28 руб.

Суды установили, что источником таких средств, по мнению Фонда, должны были стать денежные средства, которые должны были быть удержаны страховой организацией из средств, подлежащих оплате по договору с ГАУЗ РК "Крымский центр реабилитации зрения" в связи с проведенной экспертизой качества медицинской помощи, по результатам которой составлены акты N 1605813 от 28.12.2016 и N 1605812 от 28.12.2016 в новой редакции (по результатам повторных экспертиз).

Между тем, суды обоснованно приняли во внимание ссылки страховой организации на статью 43 Закона N 326-ФЗ, в соответствии с которой медицинская организация вправе в течение 15 рабочих дней со дня получения актов страховой медицинской организации обжаловать заключение страховой медицинской организации при наличии разногласий по результатам медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы и экспертизы качества медицинской помощи путем направления претензии в территориальный фонд; территориальный фонд в течение 30 рабочих дней со дня поступления претензии рассматривает поступившие от медицинской организации материалы и организует проведение повторных медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы и экспертизы качества медицинской помощи; при несогласии медицинской организации с решением территориального фонда она вправе обжаловать это решение в судебном порядке.

В связи с тем, что медицинская организация воспользовалась указанными порядком обжалования и отказ в удовлетворении заявленных требований состоялся с принятием 02.03.2018 постановления Двадцать первого арбитражного апелляционного суда по делу N А83-10261/2017, ранее, т.е. в 20 году, страховая организация обязанности и возможности удержания страховых выплат не имела.

Соответственно, судом обоснованно принято во внимание, что удержание по актам экспертиз произведено заявителем только после вступления решения суда в законную силу, и денежные средства в размере 622,97 руб. были направлены в ТФОМС РК на формирование НСЗ на организацию дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудования в 2018 году своевременно. Суд установил, что довод заявителя о том, что денежные средства в 2017 не были удержаны и не находились у него на расчётном счете, нашел свое подтверждение в оспариваемом акте проверки (стр. 38 акта).

Более того, с принятием Арбитражным судом Центрального округа 28.06.2018 постановления по указанному делу об отмене судебных актов и удовлетворении требования заявителя отпала обязанность перечисления в Фонд таких средств в принципе, на что обоснованно указал суд апелляционной инстанции.

Доводы Фонда на стадии кассационного обжаловния направлены на переоценку доказательств и фактических обстоятельств дела, надлежаще по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установленных судом двух инстанций, что не может являться основанием отмены судебных актов, нарушений норм материального права при принятии судебных актов не допущено.

По изложенным основаниям кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, кассационной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 24.12.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2019 по делу N А83-13846/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Николаева

Судьи

В.И. Смирнов В.Н. Шелудяев