Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 17 сентября 2020 г. N Ф10-3140/20 по делу N А83-9678/2019

г. Калуга

17 сентября 2020 г.

Дело N А83-9678/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2020 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 сентября 2020 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Копырюлина А.Н.,

судей Леоновой Л.В., Смолко С.И.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Частиковой О.В.

при участии:

от заявителя: Администрации города Симферополя Республики Крым представителя Лапишко И.И. по доверенности от 18.11.2019 N 24/01-69/3576, диплом,

от заинтересованных лиц: Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю представителя Крюкова А.Н. по доверенности от 31.12.2019 N 07/2451, диплом, муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" Белана М.А. по доверенности от 12.05.2020 N 1, диплом,

от третьих лиц: депутата Симферопольского городского совета Республики Крым Веретельникова Геннадия Анатольевича, муниципального казенного учреждения Департамент развития муниципальной собственности Администрации города Симферополя Республики Крым представители не явились, извещены надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Крым, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 20 декабря 2019 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2020 года по делу N А83-9678/2019,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Симферополя Республики Крым (ОГРН 1149102098749, ИНН 9102048470, Респ. Крым; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (ОГРН 1149102010606, ИНН 9102007869, Респ. Крым; далее - УФАС, антимонопольная служба, антимонопольный орган, управление) от 22.05.2019 по делу N 07/2286-18.

К участию в деле привлечены: муниципальное унитарное предприятие муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" (ОГРН 1159102067618, ИНН 9102173792, Респ. Крым; далее - МУП "Гор Транс Сервис"); депутат Симферопольского городского совета Республики Крым Веретельников Геннадий Анатольевич (далее - депутат Веретельников Г.А.), муниципальное казенное учреждение Департамент развития муниципальной собственности Администрации города Симферополя Республики Крым (ОГРН 1179102000032, ИНН 9102223179, Респ. Крым; далее - департамент).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 20 декабря 2019 года, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2020 года, заявленные требования удовлетворены, признаны незаконными и отменены решение и предписание антимонопольной службы от 22.05.2019 по делу N 07/2286-18.

В кассационной жалобе антимонопольная служба просит отменить решение и постановление судов, принять новое решение, ссылаясь на неправомерность выводов судов об истечении срока давности возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, отсутствии надлежащих доказательств анализа состояния конкуренции на товарном рынке и правомочности комиссии антимонопольного органа.

В отзывах на кассационную жалобу администрация и МУП "Гор Транс Сервис" возражали против доводов заявителя жалобы, указав на их необоснованность.

Лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, надлежаще извещены о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, что в соответствии с ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

В судебном заседании представители УФАС, МУП "Гор Транс Сервис", администрации подтвердили доводы и возражения, изложенные в кассационной жалобе и отзывах на нее.

Проверив в порядке, установленном гл. 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, Арбитражный суд Центрального округа приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судами, решением от 22.05.2019 по делу N 07/2286-18 антимонопольный орган признал администрацию нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в связи с созданием для МУП "Гор Транс Сервис" преимущественных условий в получении права временного владения и (или) пользования муниципальным имуществом: осуществление деятельности по реализации мероприятий направленных на использование парковочных мест и заключения с ним договоров по выполнению обустройства и содержания площадок для платных парковок.

Предписанием от 22.05.2019 антимонопольный орган обязал администрацию в срок не позднее 01.07.2019 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем приведения Положения о создании и использовании, в том числе на платной основе парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым в соответствии с Законом о защите конкуренции, принять меры для расторжения договора по выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым с МУП "Гор Транс Сервис", а также обеспечить конкуренцию для хозяйствующих субъектов при принятии решений о создании площадок для платного паркования, расположенных на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

Полагая соответствующими законодательству действия по созданию площадок для платного паркования и передачу их содержания МУП "Гор Транс Сервис", администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения и недействительным предписания антимонопольного органа.

Руководствуясь п. 17 ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч.ч. 1, 2, 6 ст. 40, ч. 1 ст. 41.1, ч. 5.1 ст. 45 Закона о защите конкуренции, п.п. 10.7, 11.1, 11.2 Порядка определения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N 220), суд первой инстанции пришел к выводам об отсутствии надлежащего анализа антимонопольным органом состояния конкуренции на товарном рынке, об истечении срока рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. удовлетворив заявление.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, дополнительно, помимо недоказанности факта нарушения конкуренции, указал на существенное нарушение процедуры рассмотрения дела Комиссией УФАС и принятия оспариваемого решения.

Суд кассационной инстанции не может согласится с указанными выводами судов.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства соответствующими органами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по их прекращению и привлекает к ответственности за такие нарушения.

Статьей 39 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания (часть 1).

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе, поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (пункт 1 части 2).

В соответствии со статьей 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Как следует из материалов настоящего дела, в антимонопольный орган 21.03.2018 поступило обращение депутата Симферопольского горсовета Республики Крым (л.д. 13-14 Т.2) о возможном нарушении антимонопольного законодательства со стороны администрации при реализации полномочий по организации парковок возле ГБОУ ДО РК "Дворец детского и юношеского творчества".

Рассмотрев поступившее обращение, УФАС 27.08.2018 издало приказ N 108 о возбуждении дела N 07/2286-18 и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам проверки управлением 22.05.2019 принято решение о признании в действиях администрации при принятии постановлений от 06.05.2015 N 265 и от 12.02.2018 N 392 нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суд первой инстанции указал, что поскольку постановление от 12.02.2018 N 392 "О создании площадок для платного паркования, расположенных на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, на улице Киевской и проспекте Кирова, и об определении их содержания муниципальным унитарным предприятием муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" является зависимым по отношению к постановлению от 06.05.2015 N 265 "Об утверждении Положения о порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", то действия администрации по принятию постановления от 12.02.2018 N 392 не могут быть признаны нарушением норм антимонопольного законодательства, без признания нарушением норм действующего законодательства действий по принятию постановления от 06.05.2015.

Судебной коллегии указанный вывод представляется ошибочным. Действительно, пунктом 2 постановления от 06.05.2015 N 265 (л.д. 15-23 Т.2) МУП "Гор Транс Сервис" определяется муниципальным предприятием, уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий, направленных на создание и использование на платной основе парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым. Также указанным постановлением утверждено Положение о порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым" (приложение к постановлению от 06.05.2015 N 265).

В соответствии со спорным постановлением 12.02.2018 N 392 (л.д.24-29 Т.2) созданы площадки для платного паркования, расположенные на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, которые аналогичным образом создавались с 2015 года (л.д. 114-125 Т.3; л.д. 131-146 Т.8; л.д. 10-27 Т.9).

Именно в данных конкретизирующих постановлениях, в том числе в спорном, определены границы, площадь, утвержден режим работы, установлена плата за пользование, определен оператор содержания конкретных площадок для платного паркования (МУП "Гор Транс Сервис"), с которым постановлено заключить договор по выполнению благоустройства и содержания площадок для платного паркования.

В соответствии с договорами по выполнению благоустройства и содержания площадок для платного паркования от 13.02.2018 (л.д. 39-45 Т.2) администрацией МУП "Гор Транс Сервис" по акту приема-передачи передаются площадки для платного паркования.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что постановление 12.02.2018 N 392 является "зависимым" от постановления от 06.05.2015 N 265 и о том, что действия администрации по принятию постановления от 12.02.2018 N 392 не могут быть признаны нарушением норм антимонопольного законодательства без признания нарушением норм действующего законодательства действий по принятию постановления от 06.05.2015 N 265 является не верным.

Исходя из содержания постановления 12.02.2018 N 392, оно определило МУП "Гор Транс Сервис" как оператора содержания созданных данным постановлением и переданных впоследствии по договору конкретных площадок для платного паркования, включая парковочное пространство (100 парковочных мест) по ул. Киевской в районе ГБОУ ДО РК "Дворец детского и юношеского творчества". Безальтернативную передачу указанного муниципального имущества администрацией МУП "Гор Транс Сервис" и просил проверить в своем обращении в УФАС заявитель.

Таким образом, спорное постановление 12.02.2018 N 392 может являться самостоятельным предметом антимонопольного контроля в пределах срока, установленного частью 1 статьи 41.1 Закона о защите конкуренции, в данном случае - трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства.

Вопрос о необходимости проведения администрацией конкурентных процедур при отборе оператора конкретных площадок для платного паркования в судебных актах не исследовался, однако имеет существенное значение для правильного разрешения имеющегося антимонопольного спора.

Судом первой инстанции, без ссылки на конкретные доказательства, содержащиеся в материалах дела, сделаны выводы о нарушении антимонопольным органом Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утв. приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220, при этом, не дана надлежащая оценка аналитическому отчету по результатам анализа состояния конкуренции, заключение об обстоятельствах дела и отражение результатов проведенного анализа в оспариваемом решении, на что, вопреки утверждению суда, содержится указание в письменном отзыве и дополнительных письменных пояснениях Управления (л.д. 1-7 Т.2; л.д. 99-100 Т.6; л.д. 72-77 Т.9).

При этом, апелляционный суд, отметил, что результаты анализа состояния конкуренции, проведенного в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом, согласно пункту 4 статьи 45.1 Закона о защите конкуренции отнесены к письменным доказательствам по делу о нарушении антимонопольного законодательства, и, сами по себе, не предопределяют установление факта нарушения антимонопольного законодательства. Являясь одним из доказательств по делу, они оцениваются антимонопольным органом наряду с другими доказательствами, с учетом которых и делается вывод о наличии или отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства в деятельности конкретного лица (решение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 N АКПИ17-182.)

При новом рассмотрении подлежат оценке и иные доказательства, на основании которых можно с достоверностью установить факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке в результате действий администрации г.Севастополя.

Также при новом рассмотрении дела суду надлежит дать оценку полномочиям комиссии антимонопольного органа при вынесении спорного решения на предмет соответствия ч.2 ст. 40 Закона о защите конкуренции. Так, в деле имеется приказ Управления от 24.09.2018 N 123 о внесении изменений в состав Комиссии, по утверждению антимонопольного органа, ошибочно представленный дважды (л.д. 109-110 Т.2), вместо правильного от 25.12.2018 N 173, подтверждающего замену члена Комиссии Рудакова А.П. на Долгих О.В. (определение АС Центрального округа от 10.09.2020 о возращении дополнительного доказательства).

Учитывая вышеизложенное, не может быть признан обоснованным вывод судебных инстанций о незаконности оспариваемых решения и предписания, так как сделанный без установления всех имеющих значение для дела обстоятельств.

Поскольку устранение допущенных нарушений связано с необходимостью исследования и оценки доказательств, что в силу части 2 статьи 287 АПК РФ невозможно в суде кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо в порядке статьи 71 АПК РФ проверить и дать оценку всем приведенным сторонами доводам и представленным в их подтверждение доказательствам, установить все существенные для дела обстоятельства, и принять по делу судебный акт, отвечающий требованиям действующего законодательства.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 20 декабря 2019 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2020 года по делу N А83-9678/2019 отменить и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Крым.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

А.Н. Копырюлин

Судьи

Л.В. Леонова С.И. Смолко