Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 19 января 2022 г. N Ф10-3140/20 по делу N А83-9678/2019

г. Калуга

19 января 2022 г.

Дело N А83-9678/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 12 января 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 января 2022 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе

председательствующего судьи Копырюлина А.Н.,

судей Ключниковой Н.В., Леоновой Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Столяровым Д.А.,

при участии представителей:

от Администрации города Симферополя Республики Крым - Лапишко И.И. (доверенность от 30.04.2021 N 24/01-69/1377, диплом),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю - Костюшина Е.К. (руководитель, паспорт, приказ от 07.03.2019 N 318-к),

от муниципального унитарного предприятия муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "ГорТрансСервис" - Белана М.А. (доверенность от 10.01.2022 N 14, диплом),

от депутата Симферопольского городского совета Республики Крым Веретельникова Геннадия Анатольевича - не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом,

от муниципального казенного учреждения Департамент развития муниципальной собственности Администрации города Симферополя Республики Крым - не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Крым, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2021 по делу N А83-9678/2019,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Симферополя Республики Крым (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Крымское УФАС, управление, антимонопольный орган) от 22.05.2019 по делу N 07/2286-18.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное унитарное предприятие муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым "Гор Транс Сервис" (далее - МУП "Гор Транс Сервис", МУП, предприятие); депутат Симферопольского городского совета Республики Крым Веретельников Геннадий Анатольевич (далее - депутат Веретельников Г.А.), муниципальное казенное учреждение Департамент развития муниципальной собственности Администрации города Симферополя Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 20.12.2019, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020, заявленные требования удовлетворены, признаны незаконными и отменены решение и предписание Крымского УФАС от 22.05.2019 по делу N 07/2286-18.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 17.09.2020 решение от 20.12.2019 и постановление от 16.06.2020 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 29.03.2021 заявленные требования Администрации удовлетворены частично: решение Крымского УФАС от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 признано незаконным в части признания в действиях Администрации нарушений антимонопольного законодательства при принятии постановления от 06.05.2015 N 265; в удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2021 решение от 29.03.2021 отменено в части отказа в удовлетворении требования Администрации о признании незаконными решения и предписания Крымского УФАС от 16.05.2019 по делу N 07/2286-18 в части признания в действиях Администрации при принятии постановления от 12.02.2018 N 392 нарушения антимонопольного законодательства и суд апелляционной инстанции удовлетворил требование Администрации в этой части, оставив без изменения решение суда от 29.03.2021 в остальной части.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, Крымское УФАС обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований Администрации в полном объеме.

Администрация и МУП "Гор Транс Сервис" в отзывах на кассационную жалобу просили оставить обжалуемый судебный акт без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, надлежаще извещены о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

В судебном заседании суда округа представитель Крымского УФАС поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представители Администрации, МУП "Гор Транс Сервис" поддержали позицию, изложенную в отзывах на кассационную жалобу.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзывах на нее, проверив законность судебных актов по правилам статьи 286 АПК РФ, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением Администрации от 06.05.2015 N 265 (далее - постановление N 265) утверждено Положение о порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым. Этим же постановлением установлено, что муниципальным предприятием, уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий, направленных на создание и использование на платной основе парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, является МУП "Гор Транс Сервис".

Постановлением Администрации от 12.02.2018 N 392 (далее - постановление N 392) принято решение о создании площадок для платного паркования, расположенных на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым и об определении их содержания МУП "Гор Транс Сервис".

На основании обращения депутата Симферопольского городского совета Республики Крым антимонопольным органом было возбуждено дело N 07/2286-18 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) в отношении Администрации в связи с принятием постановления N 392 и постановления N 265 об определении МУП "Гор Транс Сервис" уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий, направленных на использование парковочных мест и заключения с ним договоров на выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования, что создает для отдельного хозяйствующего субъекта преимущественные условия в получении муниципального имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеназванные права в отношении данного имущества.

20.06.2018 в связи с наличием признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях Администрации, выразившихся в принятии постановления N 392 и постановления N 265 об определении МУП "Гор Транс Сервис" уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий направленных на использование парковочным мест и заключения с ним договоров по выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования, Крымским УФАС на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Администрации выдано предупреждение о необходимости в срок до 15.08.2018 прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства путем:

- отмены пунктов 5, 6 постановления N 392 и пункта 2 постановления N 265;

-принятия мер, направленных на обеспечение конкуренции при передаче для осуществления обслуживания (эксплуатации) площадок для платного паркования находящихся в муниципальной собственности муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

В установленный срок предупреждение Крымского УФАС Администрацией не было выполнено и не оспорено.

Решением Крымского УФАС от 22.05.2019 по делу N 07-2286/18 действия Администрации при принятии постановления N392 и постановления N 265 об определении МУП "Гор Транс Сервис" уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий, направленных на использование парковочным мест и заключения с ним договоров по выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования, признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившемся в создании для отдельного хозяйствующего субъекта - МУП "Гор Транс Сервис" преимущественных условий в получении права временного владения и (или) пользования муниципальным имуществом.

Администрации выдано предписание о прекращении выявленного нарушения и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Посчитав решение и предписание антимонопольного органа незаконным, Администрация оспорила их в арбитражном суде.

Принимая решение от 29.03.2021 о признании незаконным решения Крымского УФАС от 22.05.2019 в части признания в действиях Администрации нарушения антимонопольного законодательства при принятии постановления N 265, суд первой инстанции исходил из того, что в отношении данного постановления нарушен трехгодичный срок, установленный Законом о защите конкуренции.

Принимая постановление от 06.08.2021 суд апелляционной инстанции, согласившись с выводами суда первой инстанции в отношении решения антимонопольного органа по оценке постановления N 265, посчитал, что и решение Крымского УФАС в отношении постановления N 392 является незаконным, так как антимонопольный орган не доказал нарушение Администрацией антимонопольного законодательства при его принятии.

Между тем, такие выводы судов первой и апелляционной инстанций нельзя признать законными и обоснованными.

В соответствии с пунктом 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Исходя из разъяснений, данных в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", по данной категории дел для признания лица нарушившим положения антимонопольного законодательства антимонопольному органу достаточным будет доказать либо факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции, либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке. При этом следует учесть, что если нарушены запреты, прямо сформулированные в частях 1 - 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов предполагается и не требует дополнительного доказывания.

В пункте 35 указанных разъяснений отмечается, что антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий (пункт 8 части 1 статьи 15).

Дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Из совокупности приведенных выше норм права следует, что антимонопольный орган в рамках части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленных признаков нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Таким образом, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено органам местного самоуправления принимать любые акты, осуществлять любые действия (за исключением, если именно эти акты и действия разрешены федеральным законом), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции, Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220, Крымским УФАС проведен анализ состояния конкуренции вследствие принятия Администрацией постановлений N 265 и N 392, по результатам которого установлено следующее.

Границы товарного рынка антимонопольным органом правомерно определены как создание и использование на платной основе парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, а географическими границами рынка определены границы территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым Симферополя.

Администрацией создано МУП "Гор Транс Сервис" с основным видом экономической деятельности в соответствии с кодом ОКВЭД 52.21 - деятельность вспомогательная, связанная с сухопутным транспортом.

Согласно пункту 1.4 Устава МУП "Гор Транс Сервис", утвержденного постановлением Администрации от 20.02.2015 N 81, собственником имущества предприятия является муниципальное образование городской округ Симферополь Республики Крым.

МУП "Гор Транс Сервис" является муниципальным предприятием, уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий направленных на создание и использование на платной основе парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах местного значения муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, в том числе на организацию круглосуточных автостоянок, парковок автотранспорта (пункт 2 Постановления от 20.02.2015 N 81 и пункт 2.2.1 Устава).

Между Администрацией (Заказчик) заключены договоры по выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования (далее - Договоры) с МУП "Гор Транс Сервис" (Оператор), предметом которых является предоставление Администрацией права предприятию на обустройство и содержание площадок для платного паркования. МУП "Гор Транс Сервис" осуществляет обслуживание мест для парковки с целью предоставления услуг парковки и перечисления сбора за места для паркования транспортных средств (пункт 1.4 Договора).

В соответствии с пунктом 1.3 Договоров между Заказчиком и Оператором подписан акт приема-передачи площадки для платного паркования, что свидетельствует о передаче прав пользования на не закрепленное имущество МУП "Гор Транс Сервис". Данными Договорами Оператору предоставлено право на благоустройство и содержание площадок для осуществления деятельности связанной с предоставлением услуг платного паркования. При этом, согласно пункту 3 главы 1 Положения определено, что МУП "Гор Транс Сервис" осуществляет учет по созданию и использованию на платной основе парковок (парковочных мест, площадок для платного паркования).

По условиям Договоров доходы, поступающие от ведения парковочной деятельности в соответствии с заключенными договорами, распределяются в размере: 20% - в бюджет муниципального образования городской округ Симферополь, 80% - на нужды муниципального унитарного предприятия МУП "Гор Транс Сервис".

МУП "Гор Транс Сервис" является коммерческой организацией в соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, то есть хозяйствующим субъектом по смыслу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, осуществляющим деятельность на рынке оказания платных услуг для предоставления площадок парковки транспортных средств.

Законодательство Российской Федерации предопределяет применение конкурентных способов привлечения коммерческих организаций к оказанию государственных услуг, которые в силу устава МУП "Гор Транс Сервис" относятся к его основному виду деятельности, приносящему доход.

Учитывая данные обстоятельства, непроведение Администрацией конкурентных процедур по оказанию платных услуг предоставления парковочных мест, исключает возможность иных хозяйствующих субъектов оказывать эти услуги, а также создает преимущественное положение МУП "Гор Транс Сервис" на этом рынке, так как предприятие вне конкурентных процедур получает средства из местного бюджета для выполнения муниципальных услуг.

При таких условиях иные хозяйствующие субъекты лишены права принять участие в конкурсе на выполнение муниципальных услуг за счет бюджетных средств.

В соответствии с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017, в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Таким образом, при указанных обстоятельствах действия Администрации по передаче учрежденному ею предприятию в пользование площадок для платного паркования, приводит к необоснованному препятствованию осуществления хозяйствующими субъектами подобных услуг и направлены на создание своему подведомственному предприятию преимущественных условий осуществления предпринимательской деятельности на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

Подобная оценка указанных действий согласуется с правовой позицией, изложенной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 29.01.2020 N 309-ЭС19-26096 по делу N А76-23159/18, от 11.01.2019 N 309-КГ18-22263 по делу N А76-29925/17, от 24.06.2015 N 307-КГ15-1408 по делу N А66-13885/2013.

Доказательств того, что иным хозяйствующим субъектам на конкурентной основе предоставлялись участки (площадки) для размещения автомобильных парковок, Администрацией ни в антимонопольный орган, ни в суд не было предоставлено.

Соответственно, создание условий и (или) возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Учитывая изложенное, вывод антимонопольного органа, содержащийся в оспариваемом решении Крымского УФАС, о том, что действия Администрации, выразившиеся в принятии постановления N 392 и постановления N 265 об определении МУП "Гор Транс Сервис" уполномоченным на осуществление деятельности по реализации мероприятий, направленных на использование парковочным мест и заключения с ним договоров по выполнению обустройства и содержания площадок для платного паркования, создают для отдельного хозяйствующего субъекта преимущественные условия в получении муниципального имущества во временное владение и (или) пользование и содержат нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является верным.

В материалах дела представлены договоры, дополнительные соглашения к ним, которые заключались Администрацией с МУП во исполнение не только постановления N 392, но и постановления N 265.

В заседании суда кассационной инстанции представители МУП "Гор Транс Сервис", Администрации также подтвердили, что действительно имело место заключение договоров на основании постановления N 265, далее они пролонгировались, заключались новые.

При таких обстоятельствах, постановление N 265 служило основанием для заключения новых договоров и пролонгации ранее заключенных договоров, это свидетельствует о том, что действие постановления N 265 является длящимся, а постановление N 392 неразрывно связано с постановлением N 265, является его следствием, так как применяются его положения при последующих действиях Администрации.

Таким образом, в рассматриваемом случае судами сделан ошибочный вывод о пропуске управлением срока, предусмотренного статьей 41.1 Закона о защите конкуренции, в отношении оценки постановления N 265, поскольку вменяемое нарушение антимонопольного законодательства является длящимся и не было окончено на момент вынесения оспариваемых решения и предписания.

Переход права владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, минуя конкурентные процедуры, возможен только по основаниям, указанным в статье 17.1 Закона N 135-ФЗ.

Учитывая, что судами первой и апелляционной инстанций установлены фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, но выводы судов, содержащиеся в решении и постановлении основаны на неверном применении норм материального права, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с принятием судом кассационной инстанции нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 29.03.2021 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2021 по делу N А83-9678/2019 отменить.

Отказать Администрации города Симферополя Республики Крым в удовлетворении заявленных требований.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

А.Н. Копырюлин

Судьи

Н.В. Ключникова Л.В. Леонова