|
5 августа 2022 г.
|
Дело N А68-9266/2021
|
Резолютивная часть постановления объявлена 4 августа 2022 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 5 августа 2022 года.
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Бессоновой Е.В.,
судей Смолко С.И., Стрегелевой Г.А.,
при участии представителей:
от акционерного общества "ЕВРАЗ Ванадий Тула" - Перемячкина Р.Д. по доверенности от 25.12.2019 N 71 ТО 1819615, диплом; Жданова С.В. по доверенности от 18.08.2021 N 71 ТО 2041452, диплом;
от Приокского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - не явились, извещены надлежаще,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Приокского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Тульской области от 7 февраля 2022 года и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2022 года по делу N А68-9266/2021,
УСТАНОВИЛ:
акционерное общество "ЕВРАЗ Ванадий Тула" (далее - АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к Приокскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление) о признании недействительными пунктов 1, 4, 5, 6, 7 предписания от 18.06.2021 N 267-Р71-2021 (с учетом уточнения).
Решением Арбитражного суда Тульской области от 07.02.2022, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2022, заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с решением и постановлением, ссылаясь на их незаконность и необоснованность, управление обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, указывает, что выданное предписание является законным и исполнимым.
В судебном заседании, представители общества возражали против доводов кассационной жалобы, поддержав доводы отзыва.
Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своего представителя в суд округа не обеспечило, предварительно заявив ходатайство о рассмотрении жалобы в свое отсутствие, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.
Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения руководителя управления от 18.05.2021 N 267-Р проведена плановая выездная проверка АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула", в ходе которой установлены факты нарушения заявителем законодательства в области природопользования, которые отражены в акте проверки от 18.06.2021 N 267-Р/71-2021, а 18.06.2021 по результатам проверки вынесено предписание N 267-Р/71-2021, содержащее указание на следующие нарушения и обязанность их устранения в соответствующие сроки:
- в нарушение части 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), части 3 статьи 19 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон N 96-ФЗ), пункта 5, пунктов 9 - 16, пункта 8 Требований к мероприятиям по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий, утвержденных Приказом Минприроды России от 28.11.2019 N 811 "Об утверждении требований к мероприятиям по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий" план мероприятий по сокращению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу в период НМУ, утвержденный в 2019 году АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула", не соответствует требованиям действующего законодательства, что свидетельствует о несоблюдении экологических требований при эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства (пункт 1 предписания);
- в нарушение части 4 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), части 5 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), постановления Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель" АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" не осуществлена рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства после окончания эксплуатации объекта размещения отходов - "старого" шламонакопителя (пункт 4 предписания);
- в нарушение части 7 статьи 12 Закона N 89-ФЗ "старый" шламонакопитель, как объект размещения отходов не внесен ГРОРО (пункт 5 предписания);
- в нарушение части 5 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" без прохождения государственной экологической экспертизы осуществляется производство продукции - Концентрат железосодержащий и щебень (макадам) для дорожных и строительных работ аналогов которой нет на территории Российской Федерации и относящейся к новой технологии и новому веществу, впервые предлагаемым к использованию на территории Российской Федерации (пункт 6 предписания);
- в нарушение части 1 статьи 34 Закона N 7-ФЗ (редакция от 27.12.2019), части 1 статьи 30 Закона N 96-ФЗ (редакции от 26.07.2019) АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" допустило нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух - разрешение N 3532 на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ) (пункт 7 предписания).
Несогласие с вынесенным предписанием в соответствующей части явилось основанием для обращения АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" в арбитражный суд с соответствующим требованием.
Удовлетворяя заявленные требования в части признания пунктов 1, 4, 5, 6, 7 предписания недействительным, суды обоснованно руководствовались следующим.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
По общему правилу предписание об устранении выявленных нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации и выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.
При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.
Предписание должно быть исполнимым. Под исполнимостью предписания следует понимать наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Изложенное означает, что законность и обоснованность предписания связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.
Давая оценку законности, обоснованности и исполнимости пункта 1 предписания, суды обоснованно исходили из следующего.
АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" осуществляет деятельность на объекте негативного воздействия 70-0171-001061-П 1-й категории.
По мнению управления, коль скоро заявителем не проведен расчет и анализ для определения необходимости разработки мероприятий по снижению выбросов в период НМУ для 1,2 и 3 степени опасности в отношении источников выбросов и загрязняющих веществ в соответствии с Приказом N 811 Минприроды России от 28.11.2019 N 811 "Об утверждении требований к мероприятиям по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий", в соответствии со сведениями в Мероприятиях при НМУ невозможно оценить эффективность разработанных мероприятий. В этой связи план мероприятий по сокращению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу в период НМУ, утвержденный в 2019 году АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула", не соответствует требованиям действующего законодательства
В соответствии со статьей 1 Закона N 96-ФЗ под неблагоприятными метеорологическими условиями (НМУ) понимаются метеорологические условия, способствующие накоплению вредных (загрязняющих) веществ в приземном слое атмосферного воздуха.
Пунктом 1 статьи 19 Закона N 96-ФЗ предусмотрено, что в городских и иных поселениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий.
При получении прогнозов НМУ юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованные с органами экологического надзора (пункт 3 статьи 19 Закона N 96-ФЗ).
В соответствии с указанной нормой Закона N 96-ФЗ утвержден приказ Минприроды России от 28.11.2019 N 811 "Об утверждении требований к мероприятиям по уменьшению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий" (далее - Требования), зарегистрированный в Минюсте России 24.12.2019 N 56960.
Требованиями определено, что разработка мероприятий при НМУ осуществляется для всех источников выбросов на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, I, II и III категорий, подлежащих нормированию в области охраны окружающей среды в соответствии со статьей 22 Закона N 7-ФЗ.
На основании положений Требований органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации вносятся уточнения в нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, касающиеся регулирования деятельности в периоды НМУ.
Согласно Требованиям, разработанные и согласованные органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного экологического надзора, мероприятия при НМУ могут корректироваться. После корректировки мероприятия при НМУ они согласовываются с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного экологического надзора в рекомендуемый срок, указанный в пункте 19 Требований.
Корректировка мероприятий при НМУ осуществляется хозяйствующим субъектом в случае изменения технологических процессов, объемов выпускаемой продукции, товаров, оказываемых услуг, объемов и (или) состава выбросов, в результате которых максимальные разовые выбросы источника, включенного в Перечень источников выбросов, на которых реализуются мероприятия по уменьшению выбросов при НМУ изменились более чем на 25%.
Постановлением администрации Тульской области от 15.04.2021 N 184 утвержден Порядок проведения работ по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий, в том числе подготовка и передача соответствующих прогнозов на территории Тульской области. Дополнительные требования и обязанности по корректировке плана мероприятий в период НМУ для юридических лиц в связи с измененными требованиями в данном Порядке не установлены.
На основе анализа материалов дела суды установили, что АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" имеет согласованные с Министерством природных ресурсов и экологии по Тульской области мероприятия в период НМУ от августа 2019 года. При этом технология производства, объемы выпускаемых товаров и (или) состав выбросов не изменились.
Верно применяя нормы права к обстоятельствам настоящего спора, суды обоснованно заключили, что оснований для изменения действующих мероприятий АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула", утвержденных Министерством природных ресурсов и экологии Тульской области, не имеется, в связи с чем вывод, содержащийся в пункте 1 предписания, о несоответствии законодательству Плана мероприятий по сокращению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу в период НМУ, утвержденного в 2019 году, является необоснованным.
В отношении пункта 4 оспариваемого предписания, возлагающего на общество обязанность осуществления рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства после окончания эксплуатации объекта размещения отходов - "старого" шламонакопителя, суды обоснованно учитывали следующее.
Из части 4 статьи 12 Закона N 89-ФЗ следует, что собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Согласно части 5 статьи 13 ЗК РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель" утверждены Правила проведения рекультивации и консервации земель.
Понятие "рекультивация" содержится в пункте 2 Правил, согласно которому рекультивация земель - это мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений.
Пунктом 5 Правил проведения рекультивации предусмотрено, что рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Согласно пункту 8 Правил проведения рекультивации, рекультивация земель, консервация земель осуществляются в соответствии с утвержденными проектом рекультивации земель, проектом консервации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий. Рекультивация земель предусматривает проведение ряда определенных работ, и рекультивация, как процесс восстановления нарушенного состояния окружающей среды, не тождественна процедуре ликвидации последствия загрязнения окружающей среды (земель); такое восстановление осуществляется после процедуры ликвидации последствий загрязнения окружающей среды (земель).
В силу положений пункта 2 статьи 39 Закона N 7-ФЗ юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством. Пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации.
В соответствии с пунктом 2 Правил проведения рекультивации нарушенными землями признаются земли, деградация которых привела к невозможности их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. К нарушенным землям относятся: выемки карьеров, выработки торфа, породные отвалы шахт, карьеров, приисков, отстойники, гидроотвалы и хвостохранилища, золоотвалы электростанций, отвалы шлака металлургических заводов, отвалы коммунального и строительного мусора, деформированные поверхности шахтных полей (прогибы, провалы), дражные поля, резервы и кавальеры вдоль железных и шоссейных дорог, трассы трубопроводов и канализационных коллекторов, геологоразведочные выработки (карьеры, канавы, шурфы), площадки буровых скважин, промплощадки, транспортные и иные коммуникации ликвидированных предприятий или отдельных их объектов, загрязненные земли на нефтяных, газовых, соляных и других месторождениях, а также загрязненные участки поверхности земли, если для их восстановления требуется снятие и замена верхнего плодородного слоя почвы; к отработанным землям относятся земельные участки, надобность в которых у респондента миновала в связи с завершением работ, связанных с нарушением почвенного покрова.
Проанализировав указанные нормы права, регулирующие порядок восстановления нарушенных земель и их рекультивацию, суды обоснованно приняли во внимание, что нарушенными являются земельные участки в случае вывода из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, когда жизненный цикл зданий и сооружений завершен (объекты прекращают существование как объекты гражданских прав), что предполагает утрату их связи с соответствующими земельными участками, подлежащими вследствие этого восстановлению.
Судами на основе оценки по правилам статьи 71 АПК РФ представленных в материалы дела доказательств было установлено, что АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" принадлежит земельный участок с кадастровым номером 71:30:030402:56 площадью 82 464 кв. м. Участок предоставляется для системы оборотного водоснабжения с использованием секции N 1 и N 2 для аккумулирования и хранения КЖС (разрешенное использование: для эксплуатации комплекса нежилых зданий, строений и сооружений производственного назначения). Управлением не представлено доказательств, подтверждающих факт вывода промышленных объектов по месту нахождения АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" из эксплуатации и их ликвидации, влекущей обязанность землепользователя восстановить земли под этими объектами путем рекультивации, в связи с чем требование управления о рекультивации данных земель является необоснованным.
Одновременно, делая вывод о неисполнимости предписания в нарушение подпунктом "д" пункта 70 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191 (далее - Регламент), суды отметили, что управление обязало АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" провести рекультивацию земель, нарушенных в результате размещения отходов в срок до 18.12.2021, при наличии у АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" прав на земельный участок, занятый участком системы оборотного водоснабжения, являющегося частью производственного цикла.
В отношении пункта 5 предписания, согласно которому в нарушение части 7 статьи 12 Закона N 89-ФЗ "старый" шламонакопитель, как объект размещения отходов, не внесен ГРОРО, суды обоснованно руководствовались следующим.
В силу совокупных положений статьей 1, 12 Закона N 89-ФЗ объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО; ведение ГРОРО осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти; запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.
Судами на основе анализа и надлежащей оценки проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного управляющим директором АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула", пояснений заявителя, восстановленной проектной документации и проекта эксплуатации ГТС от 2011 года было установлено, что выемка шламов производится до отметки 162,00 м в связи с необходимостью соблюдения критериев безопасности ГТС. Шламы, размещенные в шламонакопителе в первые годы реализации проектной документации от 2001 года, использованы для указанных целей и больше не изымались. В описательной части проекта нормативов образования и лимитов на размещение отходов (ПНООЛР), разработанного в 2015 году, было дано пояснение об использовании шлама для профилактики повреждения противофильтрационного экрана и основания дамб (однако, допущена техническая ошибка в объеме шлама, использованного для этих целей). Объем шламов, использованных в целях соблюдения критериев безопасности ГТС, составляет 68 300 м3 и получается путем определения разницы между исходным полезным объемом секций N 1 и N 2 (154 000 м3) и, оставшимся полезным объемом этих секций после изъятия шлама (85 700 000 м3). Бывший шламонакопитель с декабря 2011 года и по настоящее время эксплуатируется как система оборотного водоснабжения с использованием секций N 1 и N 2 для аккумулирования и хранения продукции - концентрата железосодержащего (КЖС). Шламы, находящиеся ниже отметки 162 м, были использованы как строительный материал в соответствии с проектной документацией и проектом эксплуатации ГТС для соблюдения критериев безопасности и продолжают выполнять данную функцию в настоящее время.
С учетом данных установленных обстоятельств, учитывая, что с декабря 2011 года АО "ЕВРАЗ Ванадий Тула" не осуществляет ни размещение, ни хранение отходов в "старом" шламонакопителе, который изменил область своего назначения и продолжает эксплуатироваться как часть водооборотной системы предприятия, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что требование управления о внесении "старого" шламонакопителя в ГРОРО как объекта размещения отходов является необоснованным.
По пункту 6 предписания судами обоснованно учтено следующее.
В соответствии с пунктом 5 статьи 11 Закона N 174-ФЗ к объектам государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) относятся проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые
