Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 13 октября 2021 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности постановлений Правительства Республики Дагестан от 16 декабря 1999 года N 276 "Вопросы Дагестанского государственного унитарного предприятия "Дагвино" и от 18 июля 2000 года N 126 "О Комитете Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности" в связи с запросом депутата Народного Собрания Республики Дагестан К.О. Габибова"

город Махачкала

13 октября 2021 года

Конституционный Суд Республики Дагестан в составе Председателя М.Х. Халитова, судей P.M. Акутаева, М.Ш. Кадимовой,

с участием представителя Правительства Республики Дагестан Р.Х. Магомедэминова - заместителя начальника отдела по представлению интересов Правительства Республики Дагестан в судах и иных органах Министерства юстиции Республики Дагестан, заявителя - депутата Народного Собрания Республики Дагестан К.О. Габибова и его представителя - М.А. Шихкаибова,

руководствуясь статьей 93 (часть 2) Конституции Республики Дагестан, пунктом 1 части первой и частью пятой статьи 3, частями первой, второй и третьей статьи 27, частью первой, пунктом 1 части второй статьи 34, статьей 65, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 79, 80, 81 и 82 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности постановлений Правительства Республики Дагестан от 16 декабря 1999 года N 276 "Вопросы Дагестанского государственного унитарного предприятия "Дагвино" и от 18 июля 2000 года N 126 "О Комитете Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности" в части реорганизации совхоза "Каспий" Каякентского района в дочернее унитарное предприятие "Каспий" (далее - ДУП "Каспий") и преобразовании ДУП "Каспий" в государственное унитарное предприятие "Каспий" (далее - ГУП "Каспий").

Поводом к рассмотрению дела явился запрос депутата Народного Собрания Республики Дагестан К.О. Габибова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Дагестан оспариваемые заявителем правовые акты.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Р.М. Акутаева, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Дагестан установил:

1. В Конституционный Суд Республики Дагестан обратился депутат Народного Собрания Республики Дагестан К.О. Габибов с запросом о проверке соответствия Конституции Республики Дагестан постановлений Правительства Республики Дагестан от 16 декабря 1999 года N 276 "Вопросы Дагестанского государственного унитарного предприятия "Дагвино" (далее - Постановление от 16 декабря 1999 года N 276) и от 18 июля 2000 года N 126 "О Комитете Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности" (далее - Постановление от 18 июля 2000 года N 126) в части реорганизации совхоза "Каспий" Каякентского района в ДУП "Каспий" и преобразовании ДУП "Каспий" в ГУП "Каспий".

Как полагает заявитель, приведенные Постановления Правительства Республики Дагестан не соответствуют статьям 14, 15, 21 и 36 Конституции Республики Дагестан, поскольку в 1999 - 2000 годах совхоз "Каспий" без согласия трудового коллектива был реорганизован в форме присоединения его к Дагестанскому государственному унитарному предприятию "Дагвино" (далее - ДГУП "Дагвино") с предоставлением права создания на его базе дочерних предприятий с сохранением прав юридического лица. В последующем оспариваемым Постановлением Правительства Республики Дагестан от 18 июля 2000 года N 126 ДГУП "Дагвино" было преобразовано в Комитет Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности "Дагвино", а дочерние унитарные предприятия ДГУП "Дагвино" преобразованы в государственные унитарные предприятия, в число которых включено и государственное унитарное предприятие "Каспий" Каякентского района Республики Дагестан.

По мнению заявителя, вышеуказанными постановлениями Правительства Республики Дагестан нарушены права и законные интересы работников совхоза "Каспий", так как в 1999 - 2000 годах совхоз "Каспий", без согласия трудового коллектива, Правительством Республики Дагестан, с превышением своих полномочий, был незаконно преобразован в ДУП и ГУП "Каспий", как подчиненное Комитету "Дагвино" государственное унитарное предприятие, поскольку такая организационно-правовая форма юридического лица лишает работников предприятия права на имущественные паи и земельные доли.

Представитель Правительства Республики Дагестан в своем отзыве отмечает, что вопрос о реорганизации совхоза "Каспий" Каякентского района в ДУП "Каспий" и преобразовании ДУП "Каспий" в ГУП "Каспий" по своему характеру и значению не относится к числу тех, которые подлежат проверке в Конституционном Суде Республики Дагестан и что если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Республики Дагестан производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Поскольку права и свободы граждан принятыми актами не нарушены и на протяжении всего срока действия вышеуказанные постановления Правительства Республики Дагестан не были оспорены, то производство в Конституционном Суде Республики Дагестан может быть прекращено.

2. Официальное определение понятия "нормативный правовой акт" в федеральном законодательстве отсутствует. В правоприменительной практике и правовой доктрине сложились подходы к определению нормативного правового акта, основанные, в частности, на Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-11ГД, решениях Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П, от 31 марта 2015 г. N 6-П), Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. N 88, Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 и от 25 декабря 2018 г. N 50.

Согласно постановления Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" и Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года N 88, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

С доктринальным пониманием нормативного правового акта в целом согласуются как выраженная на основе статей 15 (части 1 и 3), 90, 105-108 и 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в силу которой нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановление от 17 ноября 1997 г. N 17-П), так и выводы иных высших судебных органов.

Верховный Суд Российской Федерации относит к существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, его издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

В соответствии со статьей 3 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 года N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение и гарантированных государством.

Сравнительная оценка приведенных определений позволяет прийти к выводу, что оспариваемые Постановления Правительства Республики Дагестан носят нормативный характер, поскольку содержащимися в них положениями введены правила реорганизации совхозов, которые касаются неопределенного круга лиц и оказывают общерегулирующее воздействие на общественные отношения, возникающие в связи с реорганизацией сельскохозяйственных предприятий.

Принимая во внимание изложенное, Конституционный Суд Республики Дагестан считает, что положение пункта 2 Постановления Правительства от 16 декабря 1999 года N 276 во взаимосвязи с пунктом 4 Постановления Правительства Республики Дагестан от 18.06.2000 г. N 126 подлежат рассмотрению Конституционным Судом Республики Дагестан, поскольку это непосредственно вытекает из его полномочий, определенных Конституцией Республики Дагестан (статья 93, часть 2) и пункта 1 части первой статьи 3 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления N 126 следует читать как "18 июля 2000 г."

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Дагестан по настоящему делу является положение пункта 2 Постановления Правительства Республики Дагестан от 16.12.1999 г. N 276 "Вопросы Дагестанского государственного унитарного предприятия "Дагвино" во взаимосвязи с пунктом 4 Постановления Правительства Республики Дагестан от 18.06.2000 г. N 126 "О Комитете Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности" в той мере, в какой Правительство Республики Дагестан правомочно было включить в перечень реорганизуемых виноградо-винодельческих совхозов в форме их присоединения к ДГУП "Дагвино" и в последующем преобразовании их в ГУП "Дагвино" бывшего совхоза "Каспий" Каякентского района Республики Дагестан.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного постановления N 126 следует читать как "18 июля 2000 г."

3. В соответствии с Конституцией Республики Дагестан (статья 93, часть 2) и пунктом 1 части первой статьи 3 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" Конституционный Суд Республики Дагестан разрешает дела о соответствии Конституции Республики Дагестан законов Республики Дагестан, нормативных правовых актов Главы Республики Дагестан, Народного Собрания Республики Дагестан, Правительства Республики Дагестан и других органов исполнительной власти Республики Дагестан.

Согласно части 2 статьи 93 Конституции Республики Дагестан и статьи 79 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" право на обращение в Конституционный Суд Республики Дагестан с запросом о соответствии Конституции Республики Дагестан законов Республики Дагестан, иных нормативных правовых актов Республики Дагестан имеют депутаты Народного Собрания Республики Дагестан.

По смыслу пункта 1 части первой статьи 80 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан" запрос о соответствии Конституции Республики Дагестан законов Республики Дагестан, иных нормативных правовых актов в целом или их отдельных частей считается допустимым, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за несоответствия Конституции Республики Дагестан.

Как следует из содержания частей 2 и 3 статьи 67 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан", Конституционный Суд Республики Дагестан принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь только в отношении той части, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный их смысл, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в обращении.

4. В Конституции Республики Дагестан закреплено, что в Республике Дагестан признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 14 Конституции Республики Дагестан).

Земля и другие природные ресурсы в Республике Дагестан используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 15 Конституции Республики Дагестан).

Гражданин пользуется всеми правами и свободами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Республики Дагестан и законами Республики Дагестан (статья 21 Конституции Республики Дагестан).

В соответствии со статьей 36 Конституции Республики Дагестан право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных или муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71 пункт "о") к исключительному ведению Российской Федерации отнесены вопросы гражданского законодательства. Это означает, что уровень регулирования гражданских отношений может быть только федеральный и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут регулировать гражданские отношения.

Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания для возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные отношения и иные обязательства, имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения и другие. Отнесение этих вопросов к ведению Российской Федерации призвано обеспечить единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свободу экономической и иной деятельности в сфере гражданского оборота, является гарантией против регионализма, препятствует возникновению обособленности и созданию каких-либо барьеров и ограничений со стороны субъектов Федерации в этой сфере жизнедеятельности государства, общества и человека.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (абзац 1 статьи 57) реорганизация юридического лица может быть осуществлена в формах слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом. Пунктом 5 статьи 6 Федерального Закона от 30.11.1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", предусмотрено, что совхозы как сельскохозяйственные предприятия, не находящиеся в государственной или муниципальной собственности, основанные на праве полного хозяйственного ведения, подлежали до 01.07.1999 г. преобразованию в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы или ликвидации.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 29.12.1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", от 06.03.1992 г. N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в России", от 04.09.1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий агропромышленного производства" было предусмотрено, что при реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий по желанию членов трудовых коллективов этих хозяйств могут быть образованы: товарищества, акционерные общества, сельскохозяйственные производственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и их объединения.

Вопросы реорганизации сельскохозяйственных предприятий определяются гражданским законодательством и находятся в сфере ведения Российской Федерации. Федеральный законодатель предоставил право выбора форм реорганизации сельскохозяйственных предприятий самим коллективам колхозов и совхозов, поскольку имущество и земельные участки, принадлежащие им, составляют общую долевую собственность работников колхозов и совхозов. В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Во исполнение предписаний федерального законодательства в Республике Дагестан были приняты Постановление Совета Министров ДССР от 20 февраля 1992 г. N 55 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", Постановление Совета Министров Республики Дагестан от 11 декабря 1992 г. N 283 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" и другие нормативные акты. Из них также следовало, что колхозам и совхозам в ходе реформирования необходимо перейти на новые формы хозяйствования, а именно образовать товарищества, акционерные общества, сельскохозяйственные производственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и их объединения. В случае принятия собранием трудовых коллективов государственных сельскохозяйственных предприятий и колхозов решения о сохранении прежней формы хозяйствования должна была осуществляться их перерегистрация с закреплением земли и при этом должно было обеспечиваться безоговорочное право выхода работника с выделением земельной доли и имущественного пая для организации крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия. Основные и оборотные средства хозяйств составляли общую долевую собственность колхоза, работников совхоза или другого сельскохозяйственного предприятия. Все члены колхозов, работники совхозов, в том числе ушедшие на пенсию, имели право на земельный и имущественный пай в общей долевой собственности.

5. Правительство Республики Дагестан, отмечая, что в Республике Дагестан наметилась устойчивая тенденция к снижению объемов производства винограда, а также учитывая разрозненность хозяйствующих субъектов, осуществляющих производство, переработку, реализацию виноградарской и винодельческой продукции приняло Постановление Правительства Республики Дагестан от 16.12.1999 г. N 276 "Вопросы Дагестанского унитарного предприятия "Дагвино". Пунктом 2 указанного Постановления предусматривалась реорганизация виноградо-винодельческих совхозов в форме их присоединения к ДГУП "Дагвино" согласно приложению с предоставлением права создания на их базе дочерних предприятий с сохранением прав юридического лица, а также определялось, что предприятия независимо от формы собственности, не вошедшие в приложение к постановлению, осуществляют свою деятельность в виноградо-винодельческой отрасли путем заключения договоров о совместной деятельности с ДГУП "Дагвино".

В последующем было принято Постановление Правительства Республики Дагестан от 18.07.2000 года N 126 "О Комитете Правительства Республике Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности", которое содержало положение о преобразовании дочерних унитарных предприятий ДГУП "Дагвино" в государственные унитарные предприятия, подведомственные Комитету Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности. Перечень всех подведомственных предприятий и организаций Комитета Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности был утвержден в приложении N 2 к указанному Постановлению.

Конституционный Суд Республики Дагестан проанализировав федеральное и региональное законодательство приходит к выводу, что Правительство Республики Дагестан, принимая оспариваемые постановления и включив в перечень реорганизуемых хозяйств бывший совхоз "Каспий" Каякентского района без получения в установленном федеральным законодательством и законодательством Республики Дагестан порядке согласия трудового коллектива на такую реорганизацию, вышло за пределы предоставленных ему федеральным законодательством и Конституцией Республики Дагестан полномочий.

Факты нарушения федерального законодательства при реорганизации совхозов в унитарные предприятия (ДУП и ГУП) под учредительством ДГУП "Дагвино", а в дальнейшем Комитета Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности "Дагвино" неоднократно устанавливались в решениях судебных органов Республики Дагестан и Российской Федерации. В ряде решений Арбитражного суда Республики Дагестан (от 26 апреля 2004 г. N А15-2334/2003-13, от 14 ноября 2008 г. N А15-1740/2008, от 24 июля 2009 г. N А15-1127/2009 и от 24 июля 2020 г. N А15-384/2020), Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа (от 7 июня 2004 г. N Ф08-1820/04 и от 05 августа 2004 г. N Ф08-3054/04) и Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда (от 28 сентября 2009 г. N А15-1127/2009) указывалось на нарушение требований федерального законодательства и превышение полномочий со стороны Правительства Республики Дагестан при реорганизации совхозов в унитарные предприятия (ДУП и ГУП). Суды приходили к выводам о том, что имущество совхозов не являлось государственной собственностью, Правительство Республики Дагестан и ДГУП "Дагвино" не являлись учредителями совхозов и собственниками их имущества и следовательно не имели законных прав и оснований для реорганизации совхозов в унитарные предприятия.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 65, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 67, частями первой и третьей статьи 68, статьями 72 и 82 Закона Республики Дагестан "О Конституционном Суде Республики Дагестан", Конституционный Суд Республики Дагестан постановил:

1. Признать пункт 2 Постановления Правительства Республики Дагестан от 16 декабря 1999 года N 276 "Вопросы Дагестанского государственного унитарного предприятия "Дагвино" и пункт 4 Постановления Правительства Республики Дагестан от 18 июля 2000 года N 126 "О Комитете Правительства Республики Дагестан по виноградарству и алкогольной промышленности" в части включения в перечень реорганизуемых хозяйств посредством присоединения к ДГУП "Дагвино" с последующим преобразованием в государственное унитарное предприятие бывшего совхоза "Каспий" Каякентского района без получения в установленном порядке согласия трудового коллектива на такую реорганизацию, не соответствующими Конституции Республики Дагестан, ее статьям 14, 15, 21, 36, поскольку в нарушение требований федерального законодательства члены коллектива предприятия были лишены права самостоятельно выбрать форму реорганизации совхоза и получения земельной доли и имущественного пая.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, не может быть пересмотрено иным судом, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в газете "Дагестанская правда" и в "Собрании законодательства Республики Дагестан".

Конституционный Суд Республики Дагестан

N 10-П