Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по региональной политике и местному самоуправлению на проект федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", внесенный сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по региональной политике и местному самоуправлению
на проект федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", внесенный сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 1 октября 2021 года (протокол N 322, пункт 16) Комитетом Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению рассмотрен проект федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", внесенный сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым.

Законопроект подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти (статья 132) и направлен на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации. Также положениями законопроекта устанавливаются принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Кроме того законопроектом определяются экономическая основа деятельности органов публичной власти субъекта Российской Федерации и порядок взаимодействия органов публичной власти в субъекте Российской Федерации, а также государственный контроль (надзор) за деятельностью органов, входящих в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Прежде всего необходимо отметить, что положениями рассматриваемого законопроекта выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации. При этом большинство действующих правовых норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) нашли свое отражение и в проектируемых положениях законопроекта. Однако следует отметить, что подход в изложении соответствующих правовых норм, их структурирование и систематизация являются несомненными положительными факторами, облегчающими дальнейшее правоприменение рассматриваемого проекта федерального закона.

Среди достоинств законопроекта следует также отметить установление большего числа фундаментальных принципов деятельности органов публичной власти, по сравнению с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, в частности, согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, признание и гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в пределах своих полномочий и осуществление на всей территории Российской Федерации, гарантии финансового обеспечения разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Данные принципы отражают и положения Конституции Российской Федерации (статьи 12, 130-133).

С учетом особенностей организации публичной власти в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения, а также на иных территориях (в частности, на федеральных территориях, на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации), положениями рассматриваемого проекта федерального закона предусматривается возможность специального регулирования в границах соответствующих территорий (статьи 59 и 60 законопроекта).

В целях обеспечения стабильности системы публичной власти предлагается определить, что срок полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации составляет 5 лет (часть 11 статьи 7 и часть 2 статьи 20 законопроекта соответственно).

Законопроектом предусматривается, что все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта Российской Федерации независимо от того, работают они на постоянной основе или без отрыва от основной деятельности (часть 3 статьи 17 законопроекта). Как указано в пояснительной записке к законопроекту, данная норма направлена на повышение уровня гарантий деятельности депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации. Поддерживая данную новеллу, Комитет отмечает, что она позволит также повысить и ответственность депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации. Лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, обязаны соблюдать все ограничения, обязанности и запреты, установленные для них федеральным законодательством о противодействии коррупции. В случае их нарушения наступает предусмотренная ответственность, в том числе и досрочное освобождение от должности и (или) прекращение полномочий.

Таким образом, норма законопроекта о том, что все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта Российской Федерации, указывает, что они, помимо повышения уровня гарантий своей деятельности, также будут иметь единые ограничения, обязанности и запреты, а самое главное на них будут распространяться единые санкции за их неисполнение.

Вместе с тем, отмечая в целом положительную направленность рассматриваемого законопроекта по установлению общих принципов организации публичной власти в субъектах Российской Федерации и необходимость его поддержки, Комитетом также обращается внимание на ряд замечаний и вопросов, требующих дополнительного изучения и возможной доработки.

Так, законопроектом предусмотрены нормы, направленные на повышение эффективности деятельности уровней публичной власти. Согласно части 2 статьи 2 законопроекта предусмотрена возможность дистанционного взаимодействия органов публичной власти, дистанционного участия в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

За прошедшие 2020 - 2021 гг. в Комитет поступил целый ряд обращений из субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с предложениями внести в федеральное законодательство изменения, позволяющие проводить заседания законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований в дистанционной форме. При этом следует отметить, что соответствующие изменения федерального законодательства, позволяющие проводить указанные заседания дистанционно, заслуживают внимания. Однако для того, чтобы они могли быть успешно реализованы на практике необходимо наличие хорошего технического оснащения. Поэтому, в случае внесения соответствующих изменений, следует особо оговорить, при каких условиях возможно проведение заседаний дистанционно. Кроме того, по мнению Комитета, переход работы законодательного органа субъекта Российской Федерации с очной формы заседаний на заседания в дистанционной форме возможен не в любом случае по усмотрению соответствующего органа, а исключительно в случае чрезвычайной ситуации или при введении чрезвычайного положения.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладают правами юридического лица и имеют гербовую печать (пункт 7 статьи 4 и пункт 4 статьи 20 соответственно). Однако указанные положения не нашли своего отражения в рассматриваемом законопроекте. При этом обоснования исключения данных правовых норм не приведено в пояснительной записке.

Пунктом 9 части 2 статьи 8 законопроекта определяется, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта Российской Федерации, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатами законодательного органа субъекта Российской Федерации. Аналогичная правовая норма в настоящее время действует в соответствии с подпунктом "к" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. При этом согласно действующей редакции указанного подпункта законом субъекта Российской Федерации также устанавливается и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Однако проектируемые изменения не предусматривают установление вышеуказанного порядка отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации. Аналогичное по своему смыслу замечание можно отнести и к проектируемым положениям пункта 3 части 3 статьи 8 законопроекта.

Кроме того, в положениях законопроекта в отличие от действующих положений пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ вообще отсутствует норма, устанавливающая такое основание досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), как его отзыв избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации. При этом каких-либо обоснований исключения данной правовой нормы авторами законопроекта не приводится.

В соответствии с частью 1 статьи 10 законопроекта с учетом региональной практики в перечень субъектов права законодательной инициативы в региональных парламентах включены прокуроры субъектов Российской Федерации. При этом следует отметить, что в настоящее время в соответствии с основными законами субъектов Российской Федерации прокуроры 82 субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы, которое активно ими используется.

Анализ указанной работы показывает, что наличие у прокуроров субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы способствует надлежащей защите интересов неограниченного круга лиц, общества и государства, обеспечивает качественное региональное нормотворчество, исключая сложную и затратную работу по опротестованию незаконных актов и их судебному оспариванию.

Так, в 2019 году прокурорами подготовлено 433 проекта региональных законов (в 2018 году - 378), большая часть которых затрагивала актуальные направления профилактики правонарушений, обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан. Из них в 2019 году принято 377 законов субъектов Российской Федерации (в 2018 году - 352), остальные находятся на рассмотрении.

Дополнительно Комитетом отмечается, что 9 августа 2021 года Правительством Российской Федерации в Государственную Думу был внесен проект федерального закона N 1219895-7 "О внесении изменения в статью 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", наделяющий прокурора субъекта Российской Федерации правом законодательной инициативы.

Вместе с тем следует обратить внимание на статью 9 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о прокуратуре), согласно которой прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Из данной правовой нормы следует, что прокурор не наделен правом законодательной инициативы. Аналогичная правовая позиция содержится и в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2013 г. N 44-АПГ13-7, в котором указано, что касается прокурора, то он, как следует из содержания статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 9 Федерального закона о прокуратуре, не наделен правом законодательной инициативы.

В связи с чем, по мнению Комитета, в случае внесения в федеральное законодательство нормы о наделении прокурора субъекта Российской Федерации правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации, потребуется внесение соответствующих корреспондирующих изменений в статью 9 Федерального закона о прокуратуре.

Требуют согласования положения пункта 5 части 1 статьи 8 и части 7 статьи 11 законопроекта, так как исходя из их содержания, законодательный орган субъекта Российской Федерации заслушивает информацию о деятельности не только территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в соответствующем субъекте Российской Федерации, но и исполнительных органов субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 17 законопроекта, если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации предусмотрено осуществление депутатом депутатской деятельности на профессиональной основе, то в этом случае не менее чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном органе этого субъекта Российской Федерации, должно быть предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной основе. Однако Комитетом обращается внимание, что в настоящее время на таких депутатов распространяется действие пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, согласно которого им должно быть предоставлено право замещать руководящие должности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом положениями законопроекта такого права замещения руководящих должностей не предусмотрено.

В статью 22 законопроекта, устанавливающую порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не включено действующее положение, согласно которому Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения (пункт 3 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Также не включена норма и о том, что в случае признания выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации несостоявшимися или недействительными до вступления в должность избранного, в установленном законодательством Российской Федерации порядке, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществляется лицом, назначенным Президентом Российской Федерации (пункт 5.2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

В соответствии с пунктом 8 статьи 33 законопроекта высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации в соответствии с компетенцией субъекта Российской Федерации и в пределах своих полномочий, установленных конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет об исполнении указанного бюджета. Однако в настоящее время к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации также отнесена подготовка ежегодных отчетов о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сводного годового доклада о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации, ежегодных отчетов о ходе исполнения плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "в" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). По мнению Комитета, положения пункта 8 статьи 33 законопроекта целесообразно скорректировать и дополнить с учетом вышеуказанного содержания подпункта "в" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Согласно части 4 статьи 35 законопроекта высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации ежегодно представляет в законодательный орган субъекта Российской Федерации обязательный публичный отчет о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания, которые расположены на территории субъекта Российской Федерации и учредителем которых является субъект Российской Федерации, и принимаемых мерах по совершенствованию деятельности указанных организаций. В данном отчете также содержится информация о результатах независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, которые расположены на территориях субъектов Российской Федерации и учредителями которых являются муниципальные образования соответствующего субъекта Российской Федерации.

В свою очередь в части 5 данной статьи законопроекта установлено, что предусмотренный частью 4 настоящей статьи отчет рассматривается с участием представителей общественной палаты субъекта Российской Федерации и общественного совета (общественных советов) по независимой оценке качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания. По мнению Комитета, представляется целесообразным дополнить перечень участников рассмотрения публичного отчета представителями Совета муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации.

Частью 2 статьи 39 законопроекта установлено, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательный орган субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в пятнадцатидневный срок отзывов на указанные проекты федеральных законов. Для предоставления поправок на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения законодательным органам субъектов Российской Федерации предлагается также установить пятнадцатидневный срок (статья 40 законопроекта).

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, цель данной поправки - обеспечение оптимизации законодательного процесса и процесса взаимодействия между органами публичной власти. Однако, по мнению Комитета, такой маленький срок является недостаточным для полноценной работы над поступающими из Государственной Думы законопроектами. Помимо этого следует учитывать и периодичность проведения заседаний законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Кроме того представляется целесообразным включить в положения статьи 40 законопроекта норму, устанавливающую, что до истечения определенного данной статьей срока внесения поправок рассмотрение проектов федеральных законов по предметам совместного ведения во втором чтении не допускается (по аналогии с пунктом 4 статьи 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Статьей 44 законопроекта определяются полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом следует отметить, что указанные полномочия распределены по соответствующим сферам правового регулирования. Однако они изложены таким образом, что отдельные полномочия действительно затрагивают те или иные сферы правоотношений (например, мобилизационной подготовки (пункт 14 части 1 статьи 44 законопроекта), физической культуры и спорта (пункт 16 части 1 статьи 44 законопроекта), охраны и использования недр (пункт 23 части 1 статьи 44 законопроекта), водных отношений (пункт 24 части 1 статьи 44 законопроекта) и др.), другие же определяют более конкретные предметы совместного ведения (например: образования, в том числе содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, создания условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, организации профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 44 законопроекта); культуры и искусства, в том числе сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и др. (пункт 17 части 1 статьи 44 законопроекта); охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе в области обращения отходов производства и потребления; создания, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения (пункт 22 части 1 статьи 44 законопроекта) и т.д.).

Полагаем, что вышеуказанные различия в подходах изложения полномочий могут привести к неоднозначности их истолкования как правоприменителями, так и контрольно-надзорными органами. В связи с чем, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о более точном наименовании и изложении именно предметов ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Также следует отметить, что ряд проектируемых предметов ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации фактически дублирует вопросы местного значения органов местного самоуправления, что, по мнению Комитета, недопустимо. Так, в соответствии с пунктом 46 части 1 статьи 44 законопроекта к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения отнесена организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Однако в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) организация в границах поселения, муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, отнесена к вопросам местного значения поселений, муниципальных и городских округов (пункт 4 части 1 статьи 14 и пункт 4 части 1 статьи 16).

Аналогичная коллизия правовых норм может возникнуть в отношении таких сфер, как организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Положениями законопроекта полномочие в указанной сфере отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 42 части 1 статьи 44). Однако организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения всех видов муниципальных образований (пункт 22 части 1 статьи 14, пункт 17 части 1 статьи 15 и пункт 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Тем самым, по мнению Комитета, может возникнуть не только сложности в правоприменении, но и неопределенность в разграничении компетенции органов публичной власти регионального и местного уровней при реализации вышеуказанных полномочий. По мнению Комитета, это не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, изложенным в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 20 декабря 2011 г. N 29-П, Определении от 18 января 2001 г. N 6-О и др.

При этом Комитетом отмечается, что в случае перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо руководствоваться нормами статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ (далее - Хартия), являющейся составной частью российской правовой системы и нормативным правовым актом более высокой юридической силы, чем федеральный закон (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации), и, прежде всего, установленным ею принципом субсидиарности (части 3, 4 статьи 4 Хартии): осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом; необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

Отдельно Комитетом отмечается, что согласно пункту 7 части 1 статьи 44 законопроекта органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществляют полномочия в сфере местного самоуправления, в том числе развития социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований. Однако, по мнению Комитета, указанное полномочие не в полной мере соотносится с положениями Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют лишь взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (часть 3 статьи 132). Кроме того, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации). При этом местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133 Конституции Российской Федерации).

Из этих положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 71, 72 (часть 1) и 76 (части 1 и 2) следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции Российской Федерации в федеральном законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в ряде его Постановлений, в том числе от 16 октября 1997 г. N 14-П и от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

С учетом изложенного, положение законопроекта о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществляют полномочие в сфере местного самоуправления, требует дополнительных уточнений.

Необходимо также отметить, что ряд действующих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации не нашли своего отражения в проектируемых положениях статьи 44 законопроекта.

Так, в соответствии с подпунктом 63 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено участие в обеспечении профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, а также координации деятельности органов местного самоуправления по организации подготовки кадров для муниципальной службы в период реализации программы развития муниципальной службы субъекта Российской Федерации. Однако положениями рассматриваемого законопроекта указанное полномочие не предусматривается.

Кроме того, по мнению Комитета, требует дополнительного обоснования не включения в перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации таких полномочий, как передача объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность (подпункт 6 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) и осуществление уведомительной регистрации региональных соглашений, территориальных соглашений и коллективных договоров (подпункт 44.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Согласно пункту 2 части 3 статьи 47 законопроекта изъятие у органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации переданных полномочий в установленной сфере деятельности федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, осуществляется нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Однако в данном случае может возникнуть правовая коллизия, так как не ясны основания изъятия полномочий федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 51 законопроекта в случае, если соглашением предусматривается реорганизация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, передающих в соответствии с соглашением осуществление части своих полномочий исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, такая реорганизация осуществляется в соответствии с формами и особенностями, установленными настоящим Федеральным законом. Вместе с тем необходимо отметить, что таких форм и особенностей положения законопроекта не предусматривают, тогда как в действующих положениях Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ такие формы и особенности установлены (пункт 9 статьи 26.3). В связи с чем, в случае применения в части 4 статьи 51 законопроекта вышеуказанной формулировки, положениями законопроекта необходимо предусмотреть правовые нормы, аналогичные по своему содержанию пункту 9 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Статья 52 законопроекта предусматривает положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако следует отметить, что указанная статья по своему содержанию в большей части дублирует положения статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Вместе с тем ряд положений статьи 52 законопроекта не соотносится с положениями статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Так, согласно части 11 статьи 52 законопроекта в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий соответствующие полномочия могут быть изъяты по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Однако в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ нет положений, определяющих порядок изъятия переданных отдельных государственных полномочий. При этом каких-либо корреспондирующих изменений в положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ ни законопроектом, ни приложенным к законопроекту перечнем изменений федерального законодательства не предусматривается. В связи с чем, по мнению Комитета, положения статьи 52 законопроекта либо следует исключить, как дублирующие уже действующие положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, либо предусмотреть внесение корреспондирующих и уточняющих изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

В соответствии с частью 7 статьи 58 законопроекта проект бюджета субъекта Российской Федерации, закон о бюджете субъекта Российской Федерации, годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, а также о численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

Однако следует учитывать, что в соответствии с частью 1 статьи 37 законопроекта Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации помимо органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться иные государственные органы субъекта Российской Федерации. При этом обеспечение деятельности таких органов, а соответственно, и работников таких органов, осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации (см. например, часть 2 статьи 18 Федерального закона от 18 марта 2020 г. N 48-ФЗ "Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации").

Тем самым часть 7 статьи 58 законопроекта представляется целесообразным дополнить сведениями о численности работников государственных органов субъекта Российской Федерации.

Частью 1 статьи 59 законопроекта установлено, что публичная власть на территориях городов федерального значения осуществляется с особенностями, установленными настоящей статьей. При этом согласно части 5 статьи 59 законопроекта "федеральным законом могут быть установлены особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения". В связи с чем указанные положения законопроекта нуждаются в согласовании.

Статьей 61 законопроекта устанавливается порядок взаимодействия законодательного органа субъекта Российской Федерации и исполнительных органов субъекта Российской Федерации. При этом в отличие от действующих положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, положениями законопроекта не предусматривается права руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или лиц, уполномоченных указанными руководителями, присутствия на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его органов с правом совещательного голоса. Однако оставлено право присутствия депутатов и работников аппарата законодательного органа субъекта Российской Федерации на заседаниях исполнительных органов субъекта Российской Федерации (часть 6 статьи 61 законопроекта). По мнению Комитета, положения статьи 61 законопроекта требуют дополнительной проработки в части предоставления руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или лицам, уполномоченным указанными руководителями, права присутствия на заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Часть 2 статьи 62 законопроекта необходимо соотнести с положениями пункта 5 части 1 статьи 5 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации", дополнив ее положениями о разрешении разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того Комитетом отмечается, что в положениях законопроекта не нашла своего отражения норма, предусматривающая возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Однако возможность такого перераспределения полномочий предусмотрена частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и рядом отраслевых федеральных законов. В связи с чем указанную правовую норму представляется целесообразным предусмотреть и в рассматриваемом проекте федерального закона.

Кроме того Комитетом обращается внимание на наличие большого количества юридико-технических и лингвостилистических ошибок. Так, по всему тексту законопроекта законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации обозначаются (упоминаются) по-разному (законодательный орган субъекта Российской Федерации, законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительный орган субъекта Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и др.).

Согласно части 5 статьи 7 законопроекта при определении двух третей от установленного числа депутатов в случае получения нецелого числа, такое число всегда округляется в большую сторону. Понятие округления в данном случае является неуместным. В федеральном законодательстве округление в основном используется в тех положениях, где речь идет о неодушевленных предметах (цены, коэффициент, доплата, временной интервал, значение степени выработанности запасов полезного ископаемого и т.д.). В отношении депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации уместнее использовать формулировку "не менее/не более двух третей".

Вместе с тем, по мнению Комитета, указанные предложения и замечания могут быть учтены в ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Также Комитетом отмечается, что положения законопроекта базируются на конституционных основах единства публичной власти в Российской Федерации, исходят из объективной необходимости взаимодействия всех уровней публичной власти и направлены на создание условий для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории Российской Федерации и территории каждого ее субъекта в интересах граждан, общества, государства. Принцип "централизованного федерализма", устанавливаемый в своих основах рассматриваемым законопроектом, необходимо поддерживается. Вместе с тем отмечаем, что эта форма федеративного устройства может быть вполне успешной, если ее сопровождает развитое, эффективное и достаточно самостоятельное местное самоуправление, базирующееся на Конституции Российской Федерации, международном и отечественном опыте его устроения.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению полагает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" с учетом высказанных предложений и замечаний.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко