Справка Саратовского областного суда от 24 декабря 2021 г. об оспаривании решений органов государственной власти о нежелательности проживания (пребывания) иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и депортации за 2020 год и первое полугодие 2021 года

В соответствии с планом работы Саратовского областного суда на второе полугодие 2021 года изучена практика рассмотрения судами Саратовской области административных дел об оспаривании решений органов государственной власти о нежелательности проживания (пребывания) иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и депортации за 2020 год и первое полугодие 2021 года.

Согласно части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации (далее - Конституции РФ) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Конституция РФ предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. При этом права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55, часть 3 статьи 62).

Согласно статье 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого 16 декабря 1966 года Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, и пункту 3 статьи 2 Протокола N 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (город Страсбург 16 сентября 1963 года) определено, что право пребывания на территории суверенного государства может быть ограничено последним в случаях, предусмотренных законом, необходимых для охраны государственной (национальной) безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других лиц.

Иностранцы обязаны соблюдать законы государства, в котором они проживают или находятся, и с уважением относиться к обычаям и традициям народа этого государства (статья 4 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 года).

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, регулируются Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ).

В статье 2 Федерального закона N 115-ФЗ определено, что иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации (далее также - иностранные лица) имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных настоящим Кодексом. Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций (часть 4 статьи 4 КАС РФ).

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров (часть 1 статьи 218 КАС РФ).

Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9 статьи 226 КАС РФ).

Согласно части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, для признания действий (бездействия) органа государственной власти незаконными необходимо два условия: нарушение прав и законных интересов административного истца и несоответствие оспариваемых действий (бездействия) требованиям действующего законодательства.

По общему правилу в соответствии с частью 1 статьи 219 КАС РФ гражданин вправе обратиться с административным исковым заявлением в суд в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении прав, свобод и законных интересов. Причины пропуска установленного срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении административного иска, если он нарушен без уважительных причин или является пресекательным (части 5 и 8 приведенной статьи).

В силу положений части 7 этой же статьи пропущенный по уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено поименованным Кодексом.

Право государства ограничивать пребывание на его территории иностранных граждан является одним из основных признаков суверенитета Российской Федерации, что в полной мере соответствует нормам международного права.

Субъектом права беспрепятственного въезда в Российскую Федерацию может быть только гражданин Российской Федерации.

Согласно статье 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон N 114-ФЗ) иностранный гражданин или лицо без гражданства, въехавшие на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, либо не имеющие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо утратившие такие документы и не обратившиеся с соответствующим заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, либо уклоняющиеся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, а равно нарушившие правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации, являются незаконно находящимися на территории Российской Федерации и несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных абзацем вторым пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 30 марта 1995 года N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)". При подтверждении факта излечения от инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, такое решение подлежит отмене. В случае отказа иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации в связи с наличием у указанного иностранного гражданина или лица без гражданства инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, проходить лечение в Российской Федерации и выезда в целях прохождения лечения в другое государство действие такого решения может быть приостановлено. В случае выдачи лицу без гражданства, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации такое решение подлежит отмене уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом, принявшим такое решение, в течение пяти рабочих дней со дня поступления уведомления о выдаче лицу без гражданства указанного удостоверения. Порядок принятия, приостановления действия и отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такое решение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства, не покинувшие территорию Российской Федерации в установленный срок, подлежат депортации.

Депортация иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальным органом во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах их компетенции. Порядок взаимодействия федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальных органов с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными принимать решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, и их территориальными органами при осуществлении контроля за исполнением иностранными гражданами и лицами без гражданства таких решений устанавливается совместными нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации является основанием для последующего отказа во въезде в Российскую Федерацию.

Согласно пункту 9 статьи 31 Федерального закона N 115-ФЗ иностранные граждане, подлежащие депортации, содержатся в специальных учреждениях до исполнения решения о депортации.

Помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение на срок, не превышающий сорока восьми часов, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом (далее - уполномоченный орган в сфере миграции, уполномоченный орган) на основании решения руководителя указанного федерального органа или его заместителя либо руководителя соответствующего территориального миграционного органа или его заместителя (пункт 9.3 статьи 31, пункт 4 статьи 32.2 Федерального закона N 115-ФЗ).

Помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение на срок свыше сорока восьми часов может осуществляться только на основании решения суда (пункт 9.4 статьи 31, пункт 5 статьи 32.2 названного закона).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года N 199 было утверждено Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, которое определяет в соответствии со статьей 25.10 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" порядок принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.

Данный документ утратил силу в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 23 августа 2021 года N 1390 "О порядке принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, а также приостановления действия и отмены такого решения в отношении лица без гражданства, получившего временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, и признании утратившими силу актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации" (вместе с "Правилами принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, а также приостановления действия и отмены такого решения в отношении лица без гражданства, получившего временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения").

Решение о нежелательности пребывания, а также решение о приостановлении, возобновлении его действия или отмене такого решения принимаются федеральными органами исполнительной власти, включенными в перечень, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2021 года N 1390 "О порядке принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, а также приостановления действия и отмены такого решения в отношении лица без гражданства, получившего временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, и признании утратившими силу актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации" (далее - уполномоченные органы).

Порядок представления материалов и их рассмотрение определяется нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Изучение практики рассмотрения дел об оспаривании решений о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации показало, что суды Саратовской области при разрешении дел указанной категории в основном правильно применяли нормы материального и процессуального права, учитывали правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека.

Возврат административных исковых заявлений об оспаривании решений о нежелательности проживания (пребывания) иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и депортации

Право и порядок обращения с административным исковым заявлением об оспаривании решений о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации закреплено в главе 22 КАС РФ.

В соответствии с частью 1 и частью 2 статьи 22 КАС РФ административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему - по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности. В случае, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Согласно части 2, части 3 статьи 24 КАС РФ административное исковое заявление к федеральному органу исполнительной власти, вытекающее из деятельности его территориального органа, может быть подано также в суд по месту нахождения территориального органа. Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (за исключением судебных приставов-исполнителей), государственных и муниципальных служащих может подаваться также в суд по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, - по адресу организации, являющейся административным истцом.

Как следует из разъяснений, изложенных в пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", в случае, если полномочия органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия) либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (часть 2 статьи 22 КАС РФ).

В 2020 году поступило 8 административных исковых заявлений указанной категории, из которых: 1 административное исковое заявление было возвращено заявителю.

Определением районного суда Саратовской области от 19 февраля 2020 года административное исковое заявление Г.М.В. к Министерству юстиции Российской Федерации (далее - Минюст РФ) об отмене распоряжения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащего освобождению из мест лишения свободы, возвращено заявителю на основании пункта 2 части 1 статьи 129 КАС РФ, как неподсудное данному суду; заявителю разъяснено право на обращение в районный суд города Москвы по месту нахождения Минюста РФ или в районный суд по месту жительства административного истца, так как место отбывания наказания в виде лишения свободы в учреждении уголовно-исполнительной системы не является его местом жительства.

За период с 1 января 2021 года по 30 июня 2021 года поступило 10 административных исковых заявлений, 2 из которых были возвращены заявителям.

Определением судьи районного суда города Саратова от 11 июня 2021 года возвращено административное исковое заявление Ч.П.В. об оспаривании решения о депортации. Основанием для возвращения административного иска явилось неустранение недостатков, отраженных в определении об оставлении административного искового заявления без движения. Так, в нарушение положений статей 125, 126, 218, 220 КАС РФ в административном исковом заявлении заявителем не были указаны административный ответчик, место его нахождения, сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым решением, действием (бездействием). Кроме того, к административному исковому заявлению не приложены документы, подтверждающие вручение административному ответчику копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, либо их копии в количестве, соответствующем числу административных ответчиков и заинтересованных лиц.

Определением судьи районного суда города Саратова от 26 апреля 2021 года возвращено административное исковое заявление Д.К.Ш. к Минюсту РФ, Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Саратовской области (далее - ГУ МВД РФ по Саратовской области) об оспаривании решения о депортации. Основанием для возвращения административного иска явилось неустранение недостатков, отраженных в определении об оставлении административного искового заявления без движения (в нарушение пункта 3 части 1 статьи 126 КАС РФ к административному исковому заявлению не были приложены документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования).

Случаев отказа в принятии административных исковых заявлений рассматриваемой категории (статьи 128, 129 КАС РФ) на стадии принятия, а также оставления их без рассмотрения (статья 196 КАС РФ) за анализируемый период не имелось.

Рассмотрение административных дел указанной категории

В 2020 году судами Саратовской области рассмотрено 7 административных дел указанной категории, из которых по 2 делам административные исковые требования удовлетворены, по 5 делам отказано в удовлетворении административных исковых требований. Судебные акты по данным административным делам указанной категории были обжалованы в апелляционном порядке, по результатам рассмотрения жалоб по 6 административным делам решения оставлены без изменения, 1 решение изменено. В кассационном порядке обжалованы 2 решения, по результатам рассмотрения жалоб судебные акты оставлены без изменения.

За период с 1 января 2021 года по 30 июня 2021 года рассмотрено 8 административных дел указанной категории, из которых по 1 делу административные исковые требования удовлетворены, по 7 делам отказано в удовлетворении административных исковых требований. За период с 1 января 2021 года по 30 июня 2021 года по 4 административным делам решения обжалованы в апелляционном порядке. По результатам рассмотрения жалоб судебные акты оставлены без изменения. В кассационном порядке судебные акты по делам об оспаривании решений органов государственной власти о нежелательности проживания (пребывания) иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и депортации за данный период не обжаловались.

Изучение практики рассмотрения дел показало, что в основном причинами принятия уполномоченным органом распоряжения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства являлись наличие непогашенной судимости за совершение на территории Российской Федерации преступления, препятствующего иностранному гражданину в получении вида на жительство, разрешения на временное проживание, гражданства Российской Федерации, а также наличие реальной угрозы общественному порядку, правам и законным интересам граждан Российской Федерации со стороны иностранных лиц и лиц без гражданства.

Так, согласно пункту 11 статьи 31 Закона N 115-ФЗ в случае, если уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении иностранного гражданина, находящегося в местах лишения свободы, вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, такое решение в течение трех рабочих дней со дня его вынесения направляется в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, который принимает решение о депортации данного иностранного гражданина либо в случае наличия международного договора Российской Федерации о реадмиссии, который затрагивает данного иностранного гражданина, решение о его реадмиссии.

Приказом Минюста РФ от 20 августа 2007 года N 171 была утверждена Инструкция о порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы.

Приказом Минюста России от 2 апреля 2020 года N 82 признан утратившим силу приказ Минюста России от 20 августа 2007 года N 171 "О порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы".

Приказом ФСИН России от 23 декабря 2019 года N 1180 утвержден Порядок представления и рассмотрения материалов, подтверждающих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия Федеральной службой исполнения наказаний решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Федерации или за ее пределами, подлежащих освобождению из мест лишения свободы.

Согласно пункту 12 статьи 31 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ исполнение решения о депортации иностранного гражданина, указанного в пункте 11 названной статьи, осуществляется после отбытия данным иностранным гражданином наказания, назначенного по приговору суда.

Зачастую, в обоснование административных исковых требований об оспаривании решений органов государственной власти о нежелательности проживания (пребывания) иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и депортации заявители ссылались на наличие устойчивых семейных связей на территории Российской Федерации.

В такой ситуации, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суды руководствовались нормами международного права, в частности положениями статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым допускается вмешательство в право на уважение личной и семейной жизни, жилища и корреспонденции, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц; правовыми позициями Европейского Суда по правам человека, согласно которым признается оправданным вмешательство в семейную жизнь в случае осуждения лица за телесные повреждения, грабеж, преступления, связанные с наркотиками (решение от 24 апреля 1996 года "Бугханеми (Boughanemi) против Франции"); а также правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, разъясняющими, что непогашенная или неснятая судимость служит основанием для оценки личности и совершенных ею преступлений как обладающих повышенной общественной опасностью, и поэтому предполагает применение в отношении лиц, имеющих судимость, возможность закрепления федеральным законом определенных дополнительных обременений, сохраняющихся в течение разумного срока после отбывания уголовного наказания, которые обусловлены, в том числе, общественной опасностью таких лиц, адекватны ей и связаны с обязанностью нести ответственность за виновное поведение (постановление от 19 марта 2003 года N 3-П).

Кроме того, как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2014 года N 628-О, семья и семейная жизнь, относясь к ценностям, находящимся под защитой Конституции Российской Федерации и международных договоров России, не имеют, однако, безусловного во всех случаях преимущества перед другими конституционно значимыми ценностями, а наличие семьи не обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики.

Интерес для правоприменительной практики могут представлять следующие дела:

1. Административное дело по административному исковому заявлению П.В.В. к Минюсту РФ, ГУ МВД РФ по Саратовской области об оспаривании распоряжения Минюста РФ о нежелательности пребывании в Российской Федерации и решение о депортации.

Согласно материалам дела приговором Саратовского областного суда от 25 февраля 2003 года П.В.В. был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного пунктами "к", "н" части 2 статьи 105 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), и ему назначено наказание в виде лишения свободы сроком на 17 лет с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима. Срок погашения судимости 13 ноября 2027 года.

Распоряжением Минюста РФ N 4454-рн от 22 июля 2014 года пребывание в Российской Федерации П.В.В., являющегося лицом без гражданства, было признано нежелательным.

6 ноября 2019 года ГУ МВД России по Саратовской области принято решение о депортации П.В.В.

Решением районного суда Саратовской области от 15 ноября 2019 года П.В.В. помещен в центр временного содержания иностранных граждан муниципального управления МВД России "Энгельсское" Саратовской области (далее - ЦВСИГ МУ МВД России "Энгельсское" Саратовской области) сроком на 90 суток.

Решением районного суда города Саратова от 5 марта 2020 года административные исковые требования П.В.В. оставлены без удовлетворения.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что решение уполномоченных органов о нежелательности пребывании в Российской Федерации и решение о депортации, соответствует требованиям законодательства, является адекватной мерой государственного реагирования, прав и свобод административного истца не нарушает, в связи с чем пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований. Установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о том, что совокупность таких условий как несоответствие оспариваемых решений требованиям закона и нарушение этими решениями прав и свобод административного истца в данном случае отсутствует. Оспариваемые акты приняты с учетом степени общественной опасности совершенного П.В.В. преступления, исходя из приоритета интересов населения Российской Федерации, чья безопасность не может быть поставлена в зависимость от наличия у иностранного гражданина, имеющего непогашенную судимость, семейных связей в Российской Федерации и его нежелания покидать страну. П.В.В. имеет непогашенную судимость за совершение особо тяжкого преступления.

Кроме того судом было установлено, что о нарушении своих прав и законных интересов административному истцу стало известно не позднее июля 2014 года, с административным исковым заявлением П.В.В. обратился 31 января 2020 года, то есть за пределами установленного законом срока, основания для его восстановления отсутствуют, поскольку отбывание наказания в исправительных учреждениях не ограничивает лицо в реализации его конституционного права на судебную защиту.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 2 июля 2020 года решение районного суда города Саратова от 5 марта 2020 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба П.В.В. - без удовлетворения.

2. Административное дело по административному исковому заявлению О.Д.В. к Минюсту РФ, ГУ МВД РФ по Саратовской области о признании незаконным распоряжения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации и решения о депортации.

Согласно материалам дела О.Д.В., уроженец города Ташкента Республики Узбекистан, является гражданином Республики Узбекистан.

Приговором районного суда города Саратова от 24 апреля 2013 года О.Д.В. был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного частью 4 статьи 111 УК РФ, и ему было назначено наказание в виде лишения свободы на срок 8 лет с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима.

Распоряжением Минюста РФ N 1531-рн от 22 марта 2019 года пребывание (проживание) в Российской Федерации О.Д.В., являющегося гражданином Республики Узбекистан, признано нежелательным.

7 декабря 2020 года УВМ ГУ МВД России по Саратовской области принято решение о депортации О.Д.В.

По сообщению УФСИН России по Саратовской области О.Д.В. содержался в местах лишения свободы за совершение преступления, предусмотренного частью 4 статьи 111 УК РФ, с 14 декабря 2012 года по 11 декабря 2020 года, освобожден в связи с отбытием наказания.

Решением районного суда Саратовской области от 14 декабря 2020 года О.Д.В. был помещен в ЦВСИГ МУ МВД России "Энгельсское" Саратовской области до исполнения решения о его депортации, но не более чем на срок 45 суток.

Решением районного суда города Саратова от 27 января 2021 года административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что О.Д.В. осужден за совершение особо тяжкого преступления, характеризующегося повышенной степенью общественной опасности, а наличие непогашенной судимости за совершение на территории Российской Федерации тяжкого или особо тяжкого преступления является основанием, препятствующим иностранному гражданину или лицу без гражданства в получении вида на жительство, разрешения на временное проживание, а также гражданства Российской Федерации. О.Д.В. является гражданином Республики Узбекистан, пребывая на территории Российской Федерации, лояльности к правопорядку Российской Федерации не проявлял и законы Российской Федерации не соблюдал, умышленно совершил на территории Российской Федерации особо тяжкое преступление. На момент принятия обжалуемого судебного акта по настоящему административному делу судимость за совершение преступления по приговору районного суда города Саратова от 24 апреля 2013 года не погашена. Само по себе семейное положение административного истца, наличие у него матери, проживающей на территории Российской Федерации, не влечет в безусловном порядке признания оспариваемого распоряжения нарушающим его право на уважение личной и семейной жизни, поскольку оно принято с учетом степени общественной опасности преступного деяния заявителя и не противоречит правовой позиции Европейского Суда по правам человека (решение от 24 апреля 1996 года "Бугханеми (Boughanemi) против Франции"), а О.Д.В. совершил на территории Российской Федерации особо тяжкое преступление, которое связано с причинением тяжкого вреда здоровью потерпевшей, повлекшего по неосторожности её смерть. В свою очередь, данное обстоятельство свидетельствует о наличии исходящей от О.Д.В. реальной угрозы общественному порядку, правам и интересам, здоровью граждан Российской Федерации, и принятие в таком случае адекватных мер реагирования в отношении данного лица, находится в компетенции государства. Принимая во внимание, что решение о депортации принято во исполнение распоряжения Минюста РФ от 22 марта 2019 года N 1531-рн о нежелательности пребывания (проживания) О.Д.В. в Российской Федерации и в соответствии с пунктом 11 статьи 31 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ, суд первой инстанции не нашел оснований для отмены решения о депортации О.Д.В.

Кроме того, судом установлено, что О.Д.В. был ознакомлен с оспариваемым распоряжением 29 мая 2019 года, в то время как административное исковое заявление было направлено им посредством почтового отправления 30 декабря 2020 года, то есть за пределами установленного законом срока, оснований для его восстановления не имелось.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 29 апреля 2021 года решение районного суда города Саратова от 27 января 2021 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба О.Д.В. - без удовлетворения.

3. Административное дело по административному исковому заявлению Ч.Е.А. к Минюсту РФ о признании незаконным распоряжения Минюста РФ N 3191-рн от 12 мая 2016 года о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации.

Согласно материалам дела Ч.Е.А. имеет статус лица без гражданства (апатрид).

Ч.Е.А. родился в городе Пржевальске Иссык-Кульской области Киргизской ССР, его отцом является Ч.А.Ф. - гражданин Российской Федерации, который умер 5 января 2018 года.

Будучи несовершеннолетним, Ч.Е.А. совместно с родителями из Кыргызской Республики переехал для постоянного проживания на территорию Российской Федерации; с 29 ноября 1998 года по настоящее время зарегистрирован на территории Саратовской области.

В 2005 году Ч.Е.А. окончил среднюю общеобразовательную школу города Пугачева Саратовской области; с 1 сентября 2004 года по 29 июня 2005 года обучался в профессиональном училище города Пугачева, ему присвоена квалификация - электросварщик второго разряда.

Приговором мирового судьи города Энгельса Саратовской области, исполняющим обязанности мирового судьи Энгельсского района Саратовской области, от 25 сентября 2015 года Ч.Е.А. осужден по части 1 статьи 158 УК РФ к 6 месяцам лишения свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима.

Распоряжением Минюста РФ от 12 мая 2016 года N 3191-рн признано нежелательным пребывание (проживание) в Российской Федерации Ч.Е.А., являющегося лицом без гражданства.

24 марта 2016 года Ч.Е.А. освободился из мест лишения свободы по отбытию наказания.

Ч.Е.А. проживает в незарегистрированном браке с П.И.С. и их общим ребенком, 2011 года рождения, в городе Энгельсе Саратовской области, что подтверждено свидетельскими показаниями.

Ч.Е.А. принимались меры для оформления законного нахождения на территории Российской Федерации, в 2012 году подавалось заявление о выдаче вида на жительство, однако данный вопрос в установленном законом порядке разрешен не был.

Судимость по приговору мирового судьи была погашена; к административной или уголовной ответственности после отбытия наказания Ч.Е.А. не привлекался.

Решением районного суда Саратовской области от 9 января 2020 года административные исковые требования Ч.Е.А. удовлетворены; отменено, как незаконное, распоряжение Минюста РФ N 3191-рн от 12 мая 2016 года о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащего освобождению из мест лишения свободы, в отношении Ч.Е.А.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что несмотря на наличие формальных оснований для принятия уполномоченным органом оспариваемого распоряжения, достаточных оснований для вывода о наличии повышенной опасности личности Ч.Е.А., а также о том, что его пребывание (проживание) на территории Российской Федерации создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, общественному порядку либо здоровью населения, не имеется. Помимо прочего, административным органом не учтены обстоятельства его длительного проживания в Российской Федерации. Вместе с тем, принятое в отношении Ч.Е.А. распоряжение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни, делает невозможным его совместное проживание с семьей, не является необходимой, оправданной мерой, соразмерной преследуемой цели.

Апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Саратовского областного суда от 21 мая 2020 года решение районного суда Саратовской области от 9 января 2020 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба Министерства юстиции Российской Федерации - без удовлетворения.

4. Административное дело по административному исковому заявлению М.С.Д. к Минюсту РФ и Управлению Минюста РФ по Саратовской области о признании незаконным распоряжения от 21 декабря 2018 года N 8432-рн о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Согласно материалам дела, основанием для издания соответствующего распоряжения послужило то, что М.С.Д., уроженец Республики Молдова, являющийся гражданином Республики Молдова, 2 ноября 2017 года был осужден городским судом Московской области по статье 228.1 части 3 пункту "б", статье 64 УК РФ к лишению свободы сроком на 2 года и отбывал наказание в исправительной колонии строгого режима.

24 июля 2019 года после освобождения из мест лишения свободы М.С.Д. был выдворен за пределы Российской Федерации.

Из опросного листа М.С.Д. следует, что он регистрации на территории Российской Федерации не имеет, проживал в городе Дмитров Московской области. По состоянию на 6 февраля 1992 года проживал в Республике Молдова. На территории Российской Федерации проживают отец и мать.

7 декабря 2019 года М.С.Д. на территории Республики Молдова вступил в брак с К.О.А., проживающей в городе Саратове.

Решением районного суда города Саратова от 5 августа 2021 года в удовлетворении административных исковых требований М.С.Д. отказано.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что проживание супруги М.С.Д., являющейся гражданкой Российской Федерации, на территории Саратовской области, а также его родителей на территории Московской области, не является безусловным основанием для признания оспариваемого решения незаконным. Учитывая, что совершенное М.С.Д. преступление характеризуется повышенной степенью общественной опасности, наличие непогашенной судимости за совершение на территории Российской Федерации преступления такой категории тяжести является основанием, препятствующим иностранному гражданину или лицу без гражданства в получении вида на жительство, разрешения на временное проживание, а также гражданства Российской Федерации.

Принимая во внимание, что с оспариваемым решением М.С.Д. ознакомлен 1 февраля 2019 года, 24 июля 2019 года М.С.Д. был фактически выдворен с территории Российской Федерации, административное исковое заявление подано 29 июня 2021 года, то есть по истечении двух лет, оснований для восстановления срока для обращения в суд не имеется, поскольку заявителем не представлены доказательства пропуска такого срока по уважительным причинам.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 28 октября 2021 года решение районного суда города Саратова от 5 августа 2021 года изменено, в его резолютивной части указано о признании незаконным распоряжения заместителя министра Минюста РФ от 21 декабря 2018 года N 8432-рн о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации гражданина Республики Молдова М.С.Д. в части неустановления срока данного ограничения. В остальной части решение районного суда города Саратова от 5 августа 2021 года оставлено без изменения.

Основанием для изменения решения суда в апелляционном порядке явилась незаконность оспариваемого распоряжения исключительно в части неустановления срока, на который пребывание (проживание) М.С.Д. на территории Российской Федерации признано нежелательным, поскольку судимость М.С.Д. на момент вынесения распоряжения не погашена.

В силу части 4 статьи 25.10 вышеприведенного Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ, если пребывание (проживание) иностранного гражданина законно находящегося в Российской Федерации, создает реальную угрозу общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина в Российской Федерации.

Пунктом 3 Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года N 199, определено, что в случае выявления предусмотренных Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" обстоятельств, являющихся основанием для принятия решения о нежелательности пребывания, территориальные органы (подразделения) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти представляют в соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти материалы, подтверждающие указанные обстоятельства. Порядок представления материалов и их рассмотрения определяется нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 августа 2007 года N 171 утверждена Инструкция о порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы (действовала на момент принятия оспариваемого распоряжения), положениями которой установлено, что на основе представленных документов Минюст России выносит распоряжение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина с обязательным указанием в нем срока, в течение которого пребывание данного лица на территории Российской Федерации признается нежелательным.

Вместе с тем судом первой инстанции оставлено без внимания, что вопреки приведенным выше нормам в оспариваемом распоряжении не указан срок, на который пребывание (проживание) М.С.Д. на территории Российской Федерации признано нежелательным (срок погашения судимости), то есть фактически административным ответчиком пребывание (проживание) административного истца в Российской Федерации признано нежелательным бессрочно, в связи с чем выводы о ненарушении прав М.С.Д. на личную и семейную жизнь правильным признать нельзя.

При таких обстоятельствах обжалуемое распоряжение в части бессрочности примененной ограничительной меры не отвечает требованию соблюдения необходимого баланса публичного и частного интересов, в связи с чем правовые основания для признания его законным в указанной части у суда первой инстанции отсутствовали.

5. Административное дело по административному исковому заявлению М.Х.И.о. к ГУ МВД РФ по Саратовской области о признании незаконным решения о депортации от 6 апреля 2020 года.

Согласно материалам дела, М.Х.И.о., является гражданином Азербайджанской Республики, на территорию Российской Федерации прибыл в 2013 году. Документов, действительных для пересечения Государственной границы Российской Федерации не имеет.

Приговором районного суда города Саратова от 18 февраля 2019 года М.Х.И.о. признан виновным в совершении преступления, предусмотренного пунктом "б" части 3 статьи 111 УК РФ, с назначением наказания в виде лишения свободы на срок 2 года с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима.

Распоряжением Минюста РФ N 5467-рн от 10 октября 2019 года признано нежелательным пребывание М.Х.И.о. на территории Российской Федерации (не обжаловалось административным истцом).

На основании данного распоряжения заместителем начальника ГУ МВД России по Саратовской области 6 апреля 2020 года утверждено решение о депортации за пределы Российской Федерации М.Х.И.о.

30 апреля 2020 года М.Х.И.о. освобожден из УФСИН России по Саратовской области по отбытии наказания.

Решением районного суда города Саратова от 19 июня 2020 года административные исковые требования М.Х.И.о. удовлетворены. Судом постановлено признать незаконным решение ГУ МВД РФ по Саратовской области от 6 апреля 2020 года о депортации за пределы Российской Федерации в отношении административного истца.

Разрешая спор и удовлетворяя административные исковые требования М.Х.И.о., суд первой инстанции исходил из того, что лояльности к правопорядку Российской Федерации М.Х.И.о. не проявлял и законы Российской Федерации не соблюдал, им на территории Российской Федерации совершено преступление против жизни и здоровья граждан, отнесенное к особо тяжкой категории, а оспариваемое решение о его депортации принято в интересах национальной безопасности и обеспечения общественного порядка, исходя из приоритета публичных интересов над частными.

Вместе с тем при принятии уполномоченным органом оспариваемого решения не было учтено, что в силу положений подпункта "б" пункта 2 Указа Президента РФ от 18 апреля 2020 года N 274 "О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения) в период с 15 марта по 15 июня 2020 года включительно в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства не принимаются решения о нежелательности их пребывания (проживания), об административном выдворении за пределы Российской Федерации, о депортации или передаче иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, решения о лишении статуса беженца, временного убежища, об аннулировании ранее выданных виз, разрешений на работу, патентов, разрешений на временное проживание, видов на жительство, свидетельств участника Государственной программы.

Поскольку оспариваемое решение принято 6 апреля 2020 года, то есть в период, когда его принятие в силу приведенной нормы не допускалось, и в последующем не было отменено во исполнение требований названного Указа, то является незаконным.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 29 октября 2020 года решение районного суда города Саратова от 19 июня 2020 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба ГУ МВД РФ по Саратовской области - без удовлетворения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Перового кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2021 года состоявшиеся по делу судебные акты оставлены без изменения.

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда

октябрь 2021 года

Заместитель председателя суда

Л.М.Мележик

Судья областного суда

М.В.Литвинова