Координация экономических процессов правовыми средствами
Проблема повышения эффективности государственного управления - одна из главных задач, стоящих перед Российской Федерацией. Активное участие в ее решении должна принять и юридическая наука. Наибольшее внимание здесь следует уделить именно повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе в сфере государственного регулирования экономических процессов, с помощью координационного инструментария.
Вообще говоря, к координации может быть успешно применим (и применяется) административно-правовой подход. Координационная деятельность, понимаемая именно как разновидность юридической деятельности, является опосредованной правом трудовой, управленческой, государственно-властной деятельностью, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления. Однако это довольно своеобразная властная деятельность. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, в современном обществе значительно меняются представления о власти и ее выразителях*(1). Степень властности в отдельных разновидностях деятельности органов государственной власти и местного самоуправления неодинакова. Г.М. Петров, противопоставляя подчинение и координацию, пишет, что "основной смысл данной группировки заключается в том, чтобы подчеркнуть, что управление, которое строится на властных отношениях неравных по своему правовому положению участников, осуществляет не только подчинение. В тех случаях, когда между субъектом и объектом управления нет организационной подчиненности, одним из методов воздействия может являться координация"*(2). Координационная деятельность осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, обладающими определенными властными полномочиями, определяемыми их компетенцией*(3). Координационная деятельность в сфере правоприменения очень актуальна и характеризуется наличием мощных координационных регуляторов. Она, как и иные разновидности юридической деятельности, выполняет, хотя и достаточно специфически, экономическую функцию.
Учитывая многофункциональность координационной деятельности, можно говорить, конечно, условно, о "дереве функций", представляющем их определенную иерархию. Координационной деятельности присущи общесоциальные, специально-юридические и собственные (собственно-специальные) функции. Первые две группы функций свойственны любой юридической деятельности и характерны для координационной деятельности как разновидности последней. Последние функции специфичны и присущи, в рассматриваемом аспекте, только координационной деятельности, что позволяет отметить особое место и особую роль координационной деятельности для других типов (видов, подвидов) юридической деятельности.
Таким образом, среди наиболее значимых общесоциальных функций координационной деятельности следует назвать и экономическую. Реализация экономической функции происходит с помощью различных координационных правовых способов и средств. Прежде всего, это координация правоприменительной, контрольной и надзорной деятельности в области регулирования экономических отношений.
Экономическая функция занимает ведущее место среди общесоциальных функций юридической деятельности. Важна данная функция и с точки зрения деятельности координационной. Во времена Советского Союза координация управления народнохозяйственной деятельностью государства рассматривалась в ряду основных факторов успеха последней. Координационная деятельность вносила организованность и порядок в экономические отношения, дисциплинировала действия их участников, создавала индивидуально-конкретные и иные юридические условия и гарантии для нормальной хозяйственной деятельности государственных и кооперативных предприятий, позволяла оперативно реагировать на возникновение и изменение потребностей экономического развития*(4). Действовали системы Госплана, Госснаба и т.п., осуществлявшие жесткое управление и на основе этого - четкую, хотя и не всегда эффективную, координацию деятельности хозяйствующих субъектов.
В настоящее время положение существенно изменилось. Переход от централизованной плановой командно-административной экономики к свободному рынку, где субъекты хозяйствования самостоятельны в принимаемых ими экономически значимых решениях, привел к почти полному отказу органов государственной власти и местного самоуправления от координации управления экономической сферой жизни общества.
Такое изменение объективно и вряд ли может быть оспорено в принципе. Экономически самостоятельным субъектам предоставлено право координировать свою хозяйственную деятельность*(5), однако такого рода координационная деятельность уже не является юридической деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Напротив, в соответствии с п.1 ст.7 Закона РФ от 22 марта 1991 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, а пунктом 2 указанной статьи (в редакции Федерального закона от 25 мая 1995 года) запрещается образование министерств, государственных комитетов, других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью монополизации производства или реализации товаров, а также наделение существующих министерств, государственных комитетов или других структур государственного управления полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции*(6).
Тем не менее представляется, что полный отказ государства от координации управления отдельными экономическими и хозяйственными процессами, как и вообще отказ от управления экономикой, не только в переживаемый страной переходный период, но и в случае построения в России свободного конкурентного рынка, не оправдан, поскольку может привести (и приводит на практике) к тяжким для государства и общества социально-экономическим последствиям. Самоустранение государства и местного самоуправления от координации управления процессами приватизации государственных и муниципальных предприятий, жилья приводит к разбазариванию государственной и муниципальной собственности, скупке по низкой цене огромных имущественных комплексов отдельными лицами, в том числе представителями криминала, и в конечном итоге - к социальной несправедливости. Принимаемые государством меры по управлению государственной и муниципальной собственностью явно недостаточны, зачастую сводятся к формальным проверкам и заседаниям многочисленных комиссий и комитетов без какой-либо реальной координации. Определенные координационные мероприятия осуществляются государством в области защиты прав потребителя, создания условий для свободной конкуренции и ограничения монополистической деятельности, управления хозяйственной деятельностью естественных монополий, однако и эти мероприятия до настоящего времени неэффективны, что показал, например, энергетический кризис в Приморском крае.
В этом контексте представляет интерес координационная деятельность негосударственных организаций. Такого рода деятельность возможна лишь в случае возложения на данную организацию органами государственной власти и местного самоуправления отдельных властных полномочий. В противном случае она не будет являться координационной деятельностью в рассматриваемом нами смысле. Так, согласно п.1 ст.11 Федерального закона "О некоммерческих организациях" коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями*(7). Такого рода координация будет негосударственной. Однако деятельность по ее осуществлению не является координационной в рассматриваемом нами смысле, поскольку государство не передает такой организации каких-либо координационных полномочий - эти полномочия передают вновь создаваемой организации самостоятельные хозяйствующие субъекты. Здесь любое координационное принуждение не будет осуществляться от имени и в интересах государства; оно возможно лишь в пределах переданных коммерческими организациями данной организации полномочий. Это своего рода самоограничение хозяйственной или иной самостоятельности коммерческих организаций в целях самих же этих организаций.
Анализ д
