Координация экономических процессов правовыми средствами (А.А. Максуров, "Журнал российского права", N 5, май 2002 г.)

Координация экономических процессов правовыми средствами

Проблема повышения эффективности государственного управления - одна из главных задач, стоящих перед Российской Федерацией. Активное участие в ее решении должна принять и юридическая наука. Наибольшее внимание здесь следует уделить именно повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе в сфере государственного регулирования экономических процессов, с помощью координационного инструментария.

Вообще говоря, к координации может быть успешно применим (и применяется) административно-правовой подход. Координационная деятельность, понимаемая именно как разновидность юридической деятельности, является опосредованной правом трудовой, управленческой, государственно-властной деятельностью, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления. Однако это довольно своеобразная властная деятельность. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, в современном обществе значительно меняются представления о власти и ее выразителях*(1). Степень властности в отдельных разновидностях деятельности органов государственной власти и местного самоуправления неодинакова. Г.М. Петров, противопоставляя подчинение и координацию, пишет, что "основной смысл данной группировки заключается в том, чтобы подчеркнуть, что управление, которое строится на властных отношениях неравных по своему правовому положению участников, осуществляет не только подчинение. В тех случаях, когда между субъектом и объектом управления нет организационной подчиненности, одним из методов воздействия может являться координация"*(2). Координационная деятельность осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, обладающими определенными властными полномочиями, определяемыми их компетенцией*(3). Координационная деятельность в сфере правоприменения очень актуальна и характеризуется наличием мощных координационных регуляторов. Она, как и иные разновидности юридической деятельности, выполняет, хотя и достаточно специфически, экономическую функцию.

Учитывая многофункциональность координационной деятельности, можно говорить, конечно, условно, о "дереве функций", представляющем их определенную иерархию. Координационной деятельности присущи общесоциальные, специально-юридические и собственные (собственно-специальные) функции. Первые две группы функций свойственны любой юридической деятельности и характерны для координационной деятельности как разновидности последней. Последние функции специфичны и присущи, в рассматриваемом аспекте, только координационной деятельности, что позволяет отметить особое место и особую роль координационной деятельности для других типов (видов, подвидов) юридической деятельности.

Таким образом, среди наиболее значимых общесоциальных функций координационной деятельности следует назвать и экономическую. Реализация экономической функции происходит с помощью различных координационных правовых способов и средств. Прежде всего, это координация правоприменительной, контрольной и надзорной деятельности в области регулирования экономических отношений.

Экономическая функция занимает ведущее место среди общесоциальных функций юридической деятельности. Важна данная функция и с точки зрения деятельности координационной. Во времена Советского Союза координация управления народнохозяйственной деятельностью государства рассматривалась в ряду основных факторов успеха последней. Координационная деятельность вносила организованность и порядок в экономические отношения, дисциплинировала действия их участников, создавала индивидуально-конкретные и иные юридические условия и гарантии для нормальной хозяйственной деятельности государственных и кооперативных предприятий, позволяла оперативно реагировать на возникновение и изменение потребностей экономического развития*(4). Действовали системы Госплана, Госснаба и т.п., осуществлявшие жесткое управление и на основе этого - четкую, хотя и не всегда эффективную, координацию деятельности хозяйствующих субъектов.

В настоящее время положение существенно изменилось. Переход от централизованной плановой командно-административной экономики к свободному рынку, где субъекты хозяйствования самостоятельны в принимаемых ими экономически значимых решениях, привел к почти полному отказу органов государственной власти и местного самоуправления от координации управления экономической сферой жизни общества.

Такое изменение объективно и вряд ли может быть оспорено в принципе. Экономически самостоятельным субъектам предоставлено право координировать свою хозяйственную деятельность*(5), однако такого рода координационная деятельность уже не является юридической деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Напротив, в соответствии с п.1 ст.7 Закона РФ от 22 марта 1991 года "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, а пунктом 2 указанной статьи (в редакции Федерального закона от 25 мая 1995 года) запрещается образование министерств, государственных комитетов, других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью монополизации производства или реализации товаров, а также наделение существующих министерств, государственных комитетов или других структур государственного управления полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции*(6).

Тем не менее представляется, что полный отказ государства от координации управления отдельными экономическими и хозяйственными процессами, как и вообще отказ от управления экономикой, не только в переживаемый страной переходный период, но и в случае построения в России свободного конкурентного рынка, не оправдан, поскольку может привести (и приводит на практике) к тяжким для государства и общества социально-экономическим последствиям. Самоустранение государства и местного самоуправления от координации управления процессами приватизации государственных и муниципальных предприятий, жилья приводит к разбазариванию государственной и муниципальной собственности, скупке по низкой цене огромных имущественных комплексов отдельными лицами, в том числе представителями криминала, и в конечном итоге - к социальной несправедливости. Принимаемые государством меры по управлению государственной и муниципальной собственностью явно недостаточны, зачастую сводятся к формальным проверкам и заседаниям многочисленных комиссий и комитетов без какой-либо реальной координации. Определенные координационные мероприятия осуществляются государством в области защиты прав потребителя, создания условий для свободной конкуренции и ограничения монополистической деятельности, управления хозяйственной деятельностью естественных монополий, однако и эти мероприятия до настоящего времени неэффективны, что показал, например, энергетический кризис в Приморском крае.

В этом контексте представляет интерес координационная деятельность негосударственных организаций. Такого рода деятельность возможна лишь в случае возложения на данную организацию органами государственной власти и местного самоуправления отдельных властных полномочий. В противном случае она не будет являться координационной деятельностью в рассматриваемом нами смысле. Так, согласно п.1 ст.11 Федерального закона "О некоммерческих организациях" коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями*(7). Такого рода координация будет негосударственной. Однако деятельность по ее осуществлению не является координационной в рассматриваемом нами смысле, поскольку государство не передает такой организации каких-либо координационных полномочий - эти полномочия передают вновь создаваемой организации самостоятельные хозяйствующие субъекты. Здесь любое координационное принуждение не будет осуществляться от имени и в интересах государства; оно возможно лишь в пределах переданных коммерческими организациями данной организации полномочий. Это своего рода самоограничение хозяйственной или иной самостоятельности коммерческих организаций в целях самих же этих организаций.

Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что случаи передачи государством координационных полномочий негосударственным организациям в настоящее время крайне редки. Ранее, в эпоху тоталитарного государства, последнее широко практиковало возложение на общественные организации определенных координационных полномочий (например, на профсоюзные органы в части условий труда).

В то же время некоторый интерес представляет практика передачи координационных полномочий государства коммерческим организациям. При этом передаваемые координационные полномочия часто выступают в своей неявной форме. Например, в соответствии с п.2.6 Протокола заседания Правления Федеральной энергетической комиссии от 17 июня 1997 года N 88 РАО "ЕЭС России" поручено с участием заинтересованных организаций разработать механизм и программу учета и погашения задолженности потребителей энергии*(8). Согласно п.8 Порядка участия организаций в поставках и финансировании минеральных удобрений и химических средств защиты растений сельскохозяйственным товаропроизводителям в 1997 году, утвержденного Письмом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 25 марта 1997 года N 5-23/161 "О порядке поставок средств химизации в 1997 году", объемы поставки средств химизации согласовываются с РАО "Газпром" и РАО "ЕЭС России"*(9). В обоих случаях на коммерческие организации возложена некоторая координирующая функция, однако конкретные властные полномочия им переданы, а в первом случае фактические координационные полномочия определены в форме кооперации, а не координации.

Имеются случаи и более прямого наделения организаций, не являющихся государственными органами, отдельными координационными полномочиями. Так, в соответствии с п.3.1 Устава муниципального предприятия "Управление организации специальных работ", утвержденного Распоряжением вице-мэра г. Москвы от 26 мая 1992 года N 259-РВМ "О выводе управления организации специальных работ из состава органов государственного управления", к основным предметам деятельности данного предприятия относится координация работы по выполнению решений и распоряжений Моссовета, правительства и мэрии Москвы по вопросам реконструкции и реставрации объектов Московского Кремля и других особо важных и приоритетных объектов*(10).

Таким образом, регулирование экономических процессов, в том числе при помощи правовых координационных средств, представляется актуальной и, главное, решаемой задачей российского государства на современном этапе.

А.А. Максуров,

прокурор отдела по надзору за исполнением законов

и законностью правовых актов Прокуратуры Ярославской области,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 5, май 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Тихомиров Ю. А. Власть в обществе: единство и разделение // Советское государство и право. 1990. N 2. С.41.

*(2) Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении (правовые аспекты). Ярославль, 1993. С.12.

*(3) См.: Проблемы общей теории государства и права: Учебник / Под ред. В.С.Нерсесянца. М., 1999. С.567.

*(4) См.: Карташов В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С.130.

*(5) См., например: Ст.121 Гражданского кодекса РФ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.3301.

*(6) См.: СЗ РФ. 1995. N 22. Ст.1977.

*(7) См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст.145.

*(8) Документ опубликован не был. Изучен по материалам Архива прокуратуры Ярославской области. Дело N 7-09-97. С.34.

*(9) Документ опубликован не был. Изучен по материалам Архива прокуратуры Ярославской области. Дело N 7-09-97. С.58.

*(10) Документ опубликован не был. Изучен по материалам Архива прокуратуры г. Москвы. Дело N 7-27-92. С.158.