Раздел II. Федеральный государственный надзор в области гражданской обороны

Раздел II
Федеральный государственный надзор в области гражданской обороны

2.1 История создания государственного надзора в области гражданской обороны в преддверии празднования 90-летней годовщины образования гражданской обороны

В СССР фундамент гражданской обороны - до 1961 г. она именовалась местной противовоздушной обороной (МПВО) - начал закладываться в первые же годы установления Советской власти. Первые мероприятия МПВО были осуществлены в Петрограде в марте 1918 г. после первой воздушной бомбардировки города немецкой авиацией. К участию в мероприятиях МПВО в годы Гражданской войны привлекались жители ряда других крупных городов, когда возникала угроза воздушных налетов.

Опираясь на опыт Гражданской войны и растущее военное значение авиации, Советское правительство, начиная с 1925 г., издало ряд постановлений, направленных на создание и укрепление противовоздушной обороны страны.

4 октября 1932 г. Совет Народных Комиссаров утвердил новое Положение о противовоздушной обороне СССР, согласно которому местная противовоздушная оборона была выделена в самостоятельную составную часть всей системы противовоздушной обороны Советского государства. С этой даты принято отсчитывать начало существования, общесоюзной МПВО, преемницей которой стала Гражданская оборона СССР.

Основными задачами МПВО являлись: предупреждение населения об угрозе нападения с воздуха и оповещение о миновании угрозы; осуществление маскировки населенных пунктов и объектов народного хозяйства от нападения с воздуха (особенно светомаскировки); ликвидация последствий нападения с воздуха, в том числе и с применением отравляющих веществ; подготовка бомбоубежищ и газоубежищ для населения; организация первой медицинской и врачебной помощи пострадавшим в результате нападения с воздуха; оказание ветеринарной помощи пострадавшим животным; поддержание общественного порядка и обеспечение соблюдения режима, установленного органами власти и МПВО в угрожаемых районах.

Выполнение всех этих задач предусматривалось силами и средствами местных органов власти и объектов народного хозяйства. Этим определялось и название данной системы противовоздушной обороны.

Незадолго до начала Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. были завершены создание и подготовка различных служб МПВО: оповещения и связи, медико-санитарной, охраны порядка и безопасности, убежищ, транспортной, торговли и общественного питания, водоснабжения и канализации, восстановления зданий, дорог и мостов, светомаскировки.

Службы создавались на базе соответствующих предприятий и организаций городских органов власти; в работе их участвовал широкий круг специалистов, которые располагали значительными материальными и техническими ресурсами.

22 июня 1941 г. все штабы, службы и силы МПВО были приведены в боевую готовность. Первые же дни войны убедительно показали высокую готовность системы МПВО и одновременно вскрыли некоторые недостатки, которые быстро устранялись.

МПВО в годы войны стремительно набирала силу. Численность ее формирований превысила 6 млн. человек, участковые формирования были реорганизованы в городские воинские части МПВО, а число инженерно-противохимических воинских частей значительно возросло.

Силы МПВО успешно справились со своей задачей в годы войны. Они ликвидировали последствия более 30 тыс. налетов фашистской авиации, предотвратили в городах свыше 32 тыс. серьезных аварий на объектах народного хозяйства, обезвредили свыше 430 тыс. авиабомб и почти 2,5 млн. снарядов и мин. Усилиями формирований и частей МПВО было ликвидировано 90 тыс. загораний и пожаров.

Словом, во взаимодействии с частями Вооруженных Сил МПВО внесла в годы войны существенный вклад в дело защиты населения и народного хозяйства от налетов фашистской авиации, в ряде случаев ее силы принимали участие и в отражении атак сухопутных частей противника на города.

С 1961 года гражданская оборона представляла собой систему общегосударственных оборонных мероприятий, осуществляемых с целью защиты населения и народного хозяйства в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, повышения устойчивости функционирования объектов народного хозяйства, а также проведения спасательных и других неотложных работ при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий (катастроф) и в очагах поражения.

Для организации работ по ликвидации последствий стихийных, бедствий, аварий (катастроф), обеспечения постоянной готовности органов управления и сил для ведения этих работ, а также для осуществления контроля за разработкой и реализацией мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций в мирное время создавались Государственная комиссия Кабинета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям, комиссии по чрезвычайным ситуациям (КЧС) при совминах союзных республик, исполкомах краевых, областных и городских Советов народных депутатов.

Работа КЧС организовывалась во взаимодействии с органами гражданской обороны, МВД, КГБ, военного командования и организациями государственного надзора и контроля. При них создавался постоянный рабочий орган на базе штабов и служб гражданской обороны.

Организационная структура гражданской обороны СССР определялась общегосударственным и политико-административным устройством, возможным характером чрезвычайных ситуаций, возникающих в мирное и военное время, и задачами, возложенными на нее.

Гражданская оборона в СССР являлась не только частью системы общегосударственных оборонных мероприятий, но и всенародным делом. Каждый советский гражданин был обязан активно участвовать в проведении мероприятий гражданской обороны.

27 декабря 1990 года было принято постановление Совета Министров РСФСР "Об образовании российского корпуса спасателей на правах Государственного комитета РСФСР, а также формирование единой государственно-общественной системы прогнозирования, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций".

19 ноября 1991 года Указом Президента РСФСР Б.Н. Ельцина N 221 был создан Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий при президенте РСФСР (ГКЧС РСФСР), председателем которого был назначен С.К. Шойгу. Новый государственный орган объединил силы и средства ГКЧС и Штаба гражданской обороны РСФСР Министерства обороны СССР.

10 января 1994 г. Указом Президента Российской Федерации N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" ГКЧС России был преобразован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Министерству были переданы функции госкомитета по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других катастроф, и Комитета по проведению подводных работ особого назначения.

Изначальным декларированием надзорных функций МЧС России явилось издание Федерального закона от 21.12.1994 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в области защиты населения и территорий", которым было закреплено, что государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

На основании этого одной из основных задач региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в соответствии с временным положением, утвержденным приказом МЧС России от 7 октября 1994 г. N 621, являлось осуществление установленным порядком государственного надзора на территории региона за выполнением мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовностью к действиям при их возникновении.

Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" гражданская оборона была выведена в отдельную сферу государственного регулирования, им же были закреплены функции МЧС России по надзору и контролю в указанной области.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" к функциям МЧС России отнесено в том числе осуществление государственного надзора за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне в пределах своих полномочий.

В 2006 г. Коллегией МЧС России была утверждена Концепция создания единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предпосылками которой явились необходимость снижения избыточного административного давления, оказываемого на предприятия и граждан при осуществлении мероприятий по контролю (надзору), унификация и повышение эффективности системы государственного мониторинга и контроля параметров безопасности территорий, организаций и населения, а также оптимизация численности состава надзорных органов МЧС России.

Указанной Концепцией впервые были закреплены основы осуществления надзорных функций в области гражданской обороны.

Так, основной задачей государственного надзора в области гражданской обороны стала подготовка к защите и защита населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий и снижение их последствий.

Государственный надзор в области гражданской обороны должен был осуществляться за выполнением установленных требований в области гражданской обороны, в том числе правил эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны.

Предметом надзорной деятельности в области гражданской обороны являлась проверка соблюдения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, гражданами Российской Федерации, а также должностными лицами требований в области гражданской обороны.

Реализация изложенных в Концепции мероприятий позволила наиболее эффективно защитить интересы личности, общества и государства от пожаров, чрезвычайных ситуаций, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или, вследствие этих действий, повысила эффективность проводимых мероприятий по надзору.

В развитие вышеуказанных нормативных правовых актов в 2007 году Правительством Российской Федерации принято постановление N 305 "Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны", определяющее порядок осуществления государственного надзора в области гражданской обороны.

Вехой в развитии механизмов организации и осуществления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В целях реализации его положений МЧС России принимался ряд административных регламентов:

приказ МЧС России от 16.02.2009 N 66 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны";

приказ МЧС России от 09.08.2010 N 381 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны";

приказ МЧС России от 26.06.2012 N 358 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны".

За период последующего десятилетия система регулирования и осуществления надзорной деятельности в Российской Федерации претерпела значительные изменения. Прорабатывались и внедрялись риск-ориентированный подход, механизмы проведения профилактической работы и оценки результативности и эффективности надзорных органов, информационное обеспечение государственного контроля (надзора). Все это дало свои положительные результаты, но их было недостаточно, требовалось принципиально новое нормативное правовое регулирование в указанной сфере, которое бы отвечало современным реалиям.

В этой связи издан Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", которым представлена новая система государственного контроля и порядок проведения мероприятий, новые институты и инструменты, направленные на снижение административных барьеров.

Указанным Федеральным законом сделан акцент не на привлечении к ответственности, а на предупреждении нарушений посредством применения надзорными органами широкого спектра инструментов, среди которых важное место отводится профилактике нарушений.

На сегодняшний день надзорная деятельность в области гражданской обороны полностью адаптирована в рамках нового законодательства, разработан и принят ряд законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации, это:

Федеральный закон от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации";

постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 N 1007 "О федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны";

постановление Правительства Российской Федерации от 30.11.2021 N 2109 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации";

приказ МЧС России от 16.09.2021 N 614 "Об утверждении индикативных показателей для федерального государственного надзора в области гражданской обороны";

приказ от 25.10.2021 N 726 "Об утверждении форм документов, используемых при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны";

приказ МЧС России от 26.10.2021 N 730 "Об утверждении индикатора риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны";

приказ МЧС России от 04.02.2022 N 61 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемого при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны".

Нормативное правовое обустройство федерального государственного надзора в области гражданской обороны позволяет МЧС России в полной мере обеспечить контроль в отношении организаций со стороны государства, и тем самым обеспечить организацию и ведение гражданской обороны контролируемыми лицами на соответствующих территориях и в соответствующих отраслях государственного управления на должно высоком уровне.

Все упомянутые и проведенные в течение 90 лет мероприятия позволили гражданской обороне выполнять стратегическую оборонную задачу: защищать население и промышленность от оружия массового поражения вероятного противника.

2.2. Доклад по правоприменительной практике

Правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Предметом федерального государственного надзора в области гражданской обороны является соблюдение организациями и гражданами обязательных требований в области гражданской обороны, установленных Федеральным законом "О гражданской обороне" и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральному государственному надзору в области гражданской обороны подлежит 221 639 организаций, деятельность которых является объектами надзора, из них к категории высокого риска отнесено 4 086 организаций, к категории значительного риска - 3 393 организации, к категории среднего риска - 23 095 организаций, к категории низкого риска 191 056 организаций.

Надзорными органами МЧС России в 2021 году запланировано проведение 5 045 контрольных (надзорных) мероприятий в отношении контролируемых лиц (2020 г. - 2 051, увеличение на 146%).

Всего проведено 6 696 контрольных (надзорных) мероприятий (АППГ - 2 512, увеличение на 166,5%), из них:

5 036 - плановых (АППГ - 1 488, увеличение на 238,4%);

1 660 - внеплановых (АППГ - 1 024, увеличение на 62,1%).

Внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводились в соответствии со следующими основаниями:

в соответствии с истечением срока исполнения решения об устранении выявленного нарушения обязательных требований - 1636 контрольных (надзорных) мероприятий;

в соответствии с наличием сведений о причинении вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям по проверке исполнения ранее выданных предписаний - 17 контрольных (надзорных) мероприятий;

в соответствии с требованием прокурора - 7 контрольных (надзорных) мероприятий.

В ходе проведенных проверок выявлено 36 883 нарушения обязательных требований (АППГ - 14 428, увеличение на 155,6%), из них связанных:

с эксплуатацией защитных сооружений гражданской обороны - 27 909;

с накоплением, хранением и использованием в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств - 2 220;

с накоплением, хранением и использованием средств индивидуальной защиты - 1 224;

с подготовкой населения в области гражданской обороны- 2 190;

с планированием эвакуационных мероприятий - 688;

с использованием и содержанием систем оповещения - 748;

иные нарушения в области гражданской обороны - 1 904.

Типовыми и массовыми нарушениями обязательных требований и мероприятий в области гражданской обороны, выявляемыми в 2021 году, стали:

1. Вопросы создания, содержания и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств:

сотрудники организаций не в полной мере обеспечены средствами индивидуальной защиты, медицинскими аптечками, коллективными аптечками;

не в полной мере создаются в целях гражданской обороны запасы средств;

отсутствие условий и мест для хранения запасов.

2. Вопросы укрытия наибольшей работающей смены предприятий и населения в защитных сооружениях гражданской обороны (далее - ЗСГО):

отсутствие ЗСГО при наличии его потребности;

укрытие работников наибольшей работающей смены организаций и населения в ЗСГО, не имеющих статус ЗСГО (по факту - заглубленные помещения, на которые отсутствует паспорт ЗСГО);

отсутствие договоров с подрядчиками на строительство быстровозводимых ЗСГО либо самих ЗСГО;

укрытие работников наибольшей работающей смены организаций, населения в ЗСГО, неготовых к приему укрываемых.

3. Вопросы содержания ЗСГО:

нарушение эксплуатации ЗСГО в мирное время;

нарушение сохранности и технической готовности конструкций и оборудования ЗСГО;

отсутствие комплексной оценки технического состояния защитных сооружений гражданской обороны.

4. Вопросы подготовки руководителей и сотрудников организаций в области гражданской обороны:

нарушение сроков подготовки в области гражданской обороны должностных лиц и работников гражданской обороны, впервые назначенных на должность (в течение первого года работы);

нарушение сроков повышения квалификации;

не создана и не поддерживается в рабочем состоянии учебно-материальная база для подготовки сотрудников в области гражданской обороны.

По результатам надзорных мероприятий вручено 3 033 предписания по устранению выявленных нарушений обязательных требований (АППГ - 1 260, увеличение на 140,7%).

Средний показатель по Российской Федерации в части устранения нарушений требований и мероприятий в области гражданской обороны составил 72,5% (АППГ - 77%, уменьшение на 4,5%).

По результатам надзорных мероприятий в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) составлено 3 579 протоколов об административных правонарушениях (АППГ - 1 455, увеличение на 146%), из них на должностных лиц 1 993 (АППГ - 745, увеличение на 167,5%) и на юридических лиц 1 586 (АППГ - 713, увеличение на 122,4%), в том числе по ст. 20.7 КоАП РФ (невыполнение требований и мероприятий в области ГО) - 2 638 протоколов (АППГ - 851, увеличение на 210%).

К административной ответственности в виде наложения штрафа в соответствии с КоАП РФ привлечено 2 368 лиц (АППГ - 946, увеличение на 150,3%), из них должностных - 1 267 лиц (АППГ - 512, увеличение на 147,6%) и юридических - 1 101 лицо (АППГ - 434, увеличение на 153,6%), в том числе по ст. 20.7 КоАП РФ - 1 761 лицо (АППГ - 556, увеличение на 216,7%).

Сумма наложенных административных штрафов за несоблюдение обязательных требований составила 37 634,784 тыс. руб. (АППГ - 15 319 тыс. руб., увеличение на 145,6%).

В 2021 г. в надзорные органы, осуществляющие федеральный государственный надзор в области гражданской обороны, поступило 11 представлений прокуратуры об устранении нарушений требований действующего законодательства.

В нижеприведенной таблице 2 представлены обобщенные сведения анализа правоприменительной практики и наиболее часто задаваемые вопросы контролируемых лиц при организации и осуществления федерального государственного надзора в области гражданской обороны.

2.3. Ответы на актуальные вопросы правоприменения законодательства в области гражданской обороны

Таблица 2

N п/п	Содержание вопроса	Содержание ответа
1.	Необходимо ли отнесение опасных производственных объектов I и II классов опасности, не имеющих существенного оборонного и экономического значения, к категории по ГО и, как следствие создание для них нештатных аварийно-спасательных формирований	В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" все организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии обязаны создавать собственные нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников. Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" конкретизируются нормы по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований (далее - НАСФ) в целях осуществления дифференцированного подхода. Вместе с тем исключение нормы по созданию НАСФ приведет к правовому пробелу в части планирования и осуществления мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.
2.	В соответствии с какими критериями проводятся плановые контрольные (надзорные) мероприятия организаций в области гражданской обороны	В соответствии с Положением о федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 N 1007, проведение плановых проверок с установленной периодичностью в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется если соблюдается хотя бы один из следующих критериев: наличие у юридического лица или индивидуального предпринимателя категории по гражданской обороне; эксплуатация юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем потенциально опасного объекта; эксплуатация юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем критически важного объекта; владение и (или) пользование (в том числе наличие на своем балансе) юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем защитными сооружениями гражданской обороны; принадлежность юридического лица или индивидуального предпринимателя к оборонно-промышленному комплексу; наличие мобилизационного задания (заказа) у юридического лица или индивидуального предпринимателя; выполнение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем мероприятий федерального, регионального, местного уровней по гражданской обороне.
3.	На каких основаниях и кем производится отнесение организаций к категориям риска по гражданской обороне	В соответствии с Положением о федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 N 1007, главным управлениям МЧС России по субъектам Российской Федерации предоставлены полномочия самостоятельно относить деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к категориям риска. Данная работа проводится на основании соответствующих решений руководителя (заместителя руководителя или руководителя структурного подразделения территориального органа МЧС России, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления надзорной деятельности), по месту нахождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
4.	Выполнение каких требований и мероприятий в области гражданской обороны, отображенных в вопросах проверочного листа (списка контрольных вопросов), являются для организации обязательными в зависимости от статуса организации (отнесена/не отнесена к категории, продолжает или не продолжает работу в военное время и др.)	Предусмотренные приказом МЧС России от 04.02.2022 N 61 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемого при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны" вопросы, отражающие содержание обязательных требований, уточняют отдельные категории требований, которые являются обязательными для организаций в зависимости от их статуса. Если вопросами не предусмотрена конкретизация организаций в зависимости от их статуса, то требования распространяются на все организации.
5.	Организации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне и в области защиты работников организаций и подведомственных объектов от ЧС. Возможна ли разработка единого планирующего документа, объединяющего План гражданской обороны и План действий по предупреждению и ликвидации ЧС	Вопросы разработки планов гражданской обороны, планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных регулируются отдельными законодательными актами и иными нормативными правовыми актами, относящимися к различной области применения. Такими законодательными и иными нормативными правовыми актами являются: Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне"; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; постановление Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации"; приказ МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях". Учитывая, что правовое регулирование требований к разработке вышеуказанных планирующих документов имеет различный характер, разработка единого планирующего документа по гражданской обороне, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций нецелесообразна.
6.	Кто осуществляет отнесение организаций к субъектам надзора в области гражданской обороны	В соответствии со статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления возложены полномочия по организации и осуществлению мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В связи с этим, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления определяют степень участия организаций в области гражданской обороны, на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
7.	Кто устанавливает полномочия организаций по выполнению обязанностей в области гражданской обороны	Полномочия и обязанности организаций в области гражданской обороны установлены статьей 9 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации.
8.	Какие организации обязаны создавать и организовывать работу комиссий по вопросам повышения устойчивости функционирования организаций	В соответствии с пунктом 16.13 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687, мероприятием по обеспечению устойчивого функционирования организаций, необходимых для выживания населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, является создание и организация работы в мирное и военное время комиссий по вопросам повышения устойчивости функционирования организаций в военное время. В связи с тем, что повышение устойчивости функционирования организаций необходимо на период военного времени, в пунктах 8 и 9 списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований, утвержденного приказом МЧС России от 04.02.2022 N 61 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемого при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны", указана категория организаций, для которых выполнение указанного требования является обязательным - это организации, необходимые для выживания населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
9.	Какие формирования являются нештатными аварийно-спасательными формированиями по борьбе с пожарами и какие организации обязаны их создавать	Нештатные аварийно-спасательные формирования по борьбе с пожарами в соответствии с Порядком создания нештатных аварийно-спасательных формирований, утвержденным приказом МЧС России от 23.12.2005 N 999, являются нештатными аварийно-спасательными формированиями, которые в зависимости от численности личного состава формирования подразделяются на пожарно-спасательные команды, пожарно-спасательные группы и пожарно-спасательные звенья. Согласно статьям 1 и 12 Федерального закона от 22.08.1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" указанные формирования должны оснащаться специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами, а также быть аттестованными на определенный вид аварийно-спасательных работ. Создавать указанные формирования обязаны организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, гидротехнические сооружения чрезвычайно высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, за исключением организаций, не имеющих мобилизационных заданий (заказов) и не входящих в перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий по гражданской обороне.
10.	Допускается ли в организации ведение единого журнала по вводному инструктажу по ГО; инструктажу по действиям при ЧС	Положением о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. N 1485, Положением о подготовке населения в области гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. N 841, ведение единого журнала учета проведения инструктажей не предусмотрено.
11.	Какими нормативным правовым актом (в соответствии с требованиями статьи 2 Федерального закона 247-ФЗ) утвержден перечень обязательных требований в области гражданской обороны	Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" сфера применения данного Федерального закона не распространяется на отношения, связанные с установлением и оценкой применения обязательных требований в области гражданской обороны, в связи с чем оснований для разработки перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного надзора в области гражданской обороны не имеется.
12.	Требуются разъяснения: а) порядок проверки обособленных подразделений организации (не являющихся юридическими лицами) и расположенными на территории нескольких субъектов РФ; б) проверка такого рода подразделений осуществляется одновременно с проверкой головной организации - юридического лица или может быть разнесена по времени	Согласно положениям статьи 31 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) обособленные подразделения юридических лиц также являются контролируемыми лицами как и сами юридические лица. В этой связи порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении обособленных подразделений аналогичен общему порядку, установленному Федеральным законом, вне зависимости от их территориального расположения и сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении головных организаций.
13.	В отношении каких защитных сооружений гражданской обороны осуществляется федеральный государственный надзор в области гражданской обороны	Росимуществом по субъектам РФ защитные сооружения гражданской обороны, расположенные на территории субъектов РФ, передаются организациям по договору о правах и обязанностях в отношении объектов и имущества гражданской обороны, а также на выполнение мероприятий гражданской обороны. В связи с чем категория среднего риска присваивается организациям в области гражданской обороны, заключившим договор о правах и обязанностях в отношении объектов и имущества гражданской обороны, а также на выполнение мероприятий гражданской обороны. В отношении остальных защитных сооружений гражданской обороны контрольные (надзорные) мероприятия не могут быть проведены.
14.	Может ли орган, осуществляющий федеральный государственный надзор, снизить категорию риска до низкой (низкий риск) объекту надзора с изначально высокой категорией риска (высокий риск) после проведения трёх плановых контрольных (надзорных) мероприятий, в результате которых составлены акты контрольных (надзорных) мероприятий с отсутствием выявленных нарушений обязательных требований в области гражданской обороны	Отнесение объектов надзора к категориям риска осуществляется на основании критериев отнесения объектов надзора к определенной категории риска, установленных пунктом 24 Положения о федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 N 1007. Изменение присвоенной объекту надзора категории риска на более высокую либо более низкую категорию риска допускается не более чем на одну ступень от изначально присвоенной на основании вышеуказанных критериев категории риска.

2.4. Дополнительные рекомендации подконтрольным субъектам по соблюдению требований в области гражданской обороны

1. Обеспечить выполнение нормативных требований по приведению в готовность защитных сооружений гражданской обороны;

2. Обратить особое внимание на принимаемые нормативные правовые акты, актуализирующие обязательные требования в области гражданской обороны;

3. Руководствоваться требованиями Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804.

2.5. Доклад с руководством по соблюдению обязательных требований

В целях урегулирования отношений, связанных с организацией и осуществлением федерального государственного надзора в области гражданской обороны, в основу которых положены принципы соразмерности вмешательства в деятельность контролируемых лиц, управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проведена следующая работа.

Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" внесены изменения в Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", закрепляющие основы осуществления надзорных мероприятий в области гражданской обороны.

Принято постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 N 1007 "О федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны", определяющее порядок организации и осуществления федерального государственного надзора в соответствующей сфере деятельности.

Постановлением установлен набор средств и механизмов проведения профилактической работы, а также реализуемых органами, осуществляющими федеральный государственный надзор, механизмов при проведении данной работы мероприятий.

К числу профилактических мероприятий отнесены: информирование, обобщение правоприменительной практики, объявление предостережения, осуществление консультирования и профилактический визит.

Постановлением утвержден актуализированный порядок и критерии отнесения объектов надзора к определенным категориям риска.

Так, плановые контрольные (надзорные) мероприятия в области гражданской обороны осуществляются исключительно в отношении следующих категорий граждан и организаций:

граждан и организаций, эксплуатирующих критически важные объекты;

граждан и организаций, эксплуатирующих потенциально опасные объекты;

граждан и организаций оборонно-промышленного комплекса;

граждан и организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне;

граждан и организаций, владеющих и (или) пользующихся (в том числе имеющих на своем балансе) защитными сооружениями гражданской обороны;

граждан и организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий федерального, регионального, местного уровней по гражданской обороне;

граждан и организаций, имеющих мобилизационные задания (заказы).

Предусматриваемый перечень реализуемых контрольных (надзорных) мероприятий включает инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарную проверку, выездную проверку, а также выездное обследование.

Устанавливаемый набор контрольных (надзорных) мероприятий позволит сократить издержки контролируемых лиц в рамках проводимых мероприятий, а также обеспечит эффективное использование имеющихся ресурсов органов, осуществляющих федеральный государственный надзор, сконцентрировав их усилия на объектах надзора повышенных категорий рисков.

В указанное постановление внесены изменения постановлением Правительства Российской Федерации от 30.11.2021 N 2109 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" в части установления ключевых показателей, необходимых для адекватной и обоснованной оценки результативности и эффективности деятельности МЧС России по федеральному государственному надзору в области гражданской обороны.

В целях осуществления мониторинга контрольной (надзорной) деятельности в области гражданской обороны, ее анализа, выявления проблем, возникающих при ее осуществлении, и определения причин их возникновения утвержден приказ МЧС России от 16.09.2021 N 614 "Об утверждении индикативных показателей для федерального государственного надзора в области гражданской обороны" (зарегистрировано Минюстом России 21.10.2021, регистрационный N 65530).

Утвержденные индикативные показатели используются при подготовке ежегодного доклада о федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны, осуществляемой в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении требований к подготовке докладов о видах государственного контроля (надзора), муниципального контроля и сводного доклада о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации".

МЧС России утвержден приказ от 25.10.2021 N 726 "Об утверждении форм документов, используемых при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны" (зарегистрировано Минюстом России 22.12.2021, регистрационный N 66480).

Утвержденные формы документов необходимы для организации деятельности органов, осуществляющих федеральный государственный надзор, в части учета объектов надзора, организации и проведения профилактических мероприятий, совершения контрольных (надзорных) действий при осуществлении контрольных (надзорных) мероприятий, оформления результатов контрольных (надзорных) мероприятий.

Приказом МЧС России от 26.10.2021 N 730 "Об утверждении индикатора риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны" (зарегистрировано Минюстом России 01.12.2021, регистрационный N 66173) установлен индикатор риска "Выявление факта снятия с учета защитного сооружения гражданской обороны, которым владело и (или) пользовалось (в том числе имело на своем балансе) контролируемое лицо, при отсутствии сведений об иных защитных сооружениях гражданской обороны, которыми владеет и (или) пользуется (в том числе имеет на своем балансе) контролируемое лицо".

Соответствующий индикатор риска характеризует соответствие или отклонение от параметров деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при этом сам по себе не является нарушением обязательных требований в области гражданской обороны, но с высокой степенью вероятности свидетельствует о наличии такого нарушения и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Выявление индикатора риска является основанием для принятия решения о проведении органом, осуществляющим федеральный государственный надзор, внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в отношении соответствующего контролируемого лица.

Ввиду проведенной актуализации нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования в области гражданской обороны, утвержден приказ МЧС России от 04.02.2022 N 61 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемого при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны" (зарегистрировано Минюстом России 24.02.2022, регистрационный N 67455).

Приказ устанавливает форму проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований) в целях его использования при осуществлении федерального государственного надзора и оптимизации проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

Контрольные вопросы, предусматриваемые формой проверочного листа, основаны на положениях Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязательные требования в области гражданской обороны.

Также с учетом новых подходов к организации профилактической работы, установленных положениями Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и постановления Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 N 990 "Об утверждении Правил разработки и утверждения контрольными (надзорными) органами программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям", разработана и утверждена Программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в области гражданской обороны при осуществлении федерального государственного надзора в области гражданской обороны на 2022 год.

В истекшем году проведена следующая работа по актуализации обязательных требований в области гражданской обороны.

Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 5 октября 2021 г. N 100 принят Технический регламент Евразийского экономического союза "О безопасности продукции, предназначенной для гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ТР ЕАЭС 050/2021), который вступает в силу 1 июня 2023 года.

Технический регламент разработан в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. в целях защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, и устанавливает обязательные для применения и исполнения на таможенной территории Евразийского экономического союза (далее - Союз) требования к продукции, предназначенной для гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, выпускаемой в обращение на таможенной территории Союза.

В целях приведения в соответствие с действующей нормативной правовой базой в области гражданской обороны изданы приказы МЧС России:

от 05.10.2021 N 669 "О внесении изменений в Типовой порядок создания нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне, утвержденный приказом МЧС России от 18.12.2014 N 701" (зарегистрирован Минюстом России 17.11.2021 N 65873) - устранение противоречий с N 28-ФЗ).

от 17.12.2021 N 874 "О внесении изменений в Положение об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденное приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687" (зарегистрирован Минюстом России 17.02.2021 N 67322).

МЧС России утверждены методические рекомендации по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями от 29.12.2021 N 2-4-71-12-11, в целях обеспечения единого методического подхода федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

МЧС России рекомендует руководствоваться методическими рекомендациями при разработке своих нормативных актов, определяющих номенклатуру и объемы создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

МЧС России утверждены Методические рекомендации по созданию, оснащению, подготовке и применению нештатных аварийно-спасательных формирований и нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне от 02.12.2021 N МР-ВЯ-1, которые не нарушают и не ограничивают установленные законодательством полномочия организаций по определению состава, численности и оснащения НАСФ и НФГО, при этом содержат отдельные рекомендательные положения по оптимизации данной работы, а также обобщают требования нормативных правовых актов в части создания и функционирования НАСФ и НФГО.