Социальная защита граждан: конституционная "рихтовка" законов и правоприменительной практики (Н. Бондарь, "Российская юстиция", N 6, июнь 2002 г.)

Социальная защита граждан: конституционная "рихтовка" законов и правоприменительной практики

Вопросы судебной защиты социальных прав граждан относятся, вне всякого сомнения, к числу наиболее актуальных и значимых проблем защиты прав и свобод человека и гражданина и в то же время остаются в числе наименее разработанных с точки зрения теории и практики современного конституционализма. Поэтому оценка и анализ соответствующих проблем в сравнительно-правовом плане, с позиций накопленного судебной опыта защиты социальных прав в России и Германии, представляет несомненный интерес.

Здесь уместно вспомнить удивительные по своей интеллектуальной силе и нравственно-этической глубине слова одного из выдающихся представителей европейской правовой культуры, заложившего философско-правовые основы современной теории правового государства, Иммануила Канта о том, что самым святым, что есть у Бога на земле, является право. В особой степени это справедливо относительно социальных прав граждан, которые напрямую служат высшим интересам человека, являются главной правовой обителью для всех тех, кто нуждается в поддержке и защите, в социальном покровительстве государства.

Переходя к анализу конкретных проблем заявленной темы, важно подчеркнуть, что основные направления деятельности Конституционного Суда РФ по социальной защите граждан необходимо рассматривать в общем русле реализации конституционных принципов социального правового государства в новых условиях социально-экономического и политического развития России.

Гражданин - равноправный субъект социальных отношений

Социальная политика сегодняшней демократической России декларирует две основные задачи: во-первых, защитить от жесткого воздействия формирующегося рынка наиболее уязвимые слои населения; во-вторых, содействовать экономической активизации различных слоев населения и на этой основе способствовать освобождению государства от функции непосредственного "опекуна" своих граждан, преодолеть советское наследие государственного патернализма в социальной сфере.

Речь идет о создании рынка социальных услуг, где гражданин - активный равноправный субъект социальных отношений, а не объект "отеческой" заботы государства (как это было до недавнего времени). С таким подходом неразрывно связывается переход от преимущественно социальной поддержки, социального вспомоществования к преимущественно социальному страхованию населения с дифференциацией страховых выплат по различным критериям, но прежде всего в зависимости от страховых взносов гражданина или его работодателя.

Эти подходы к социальной политике и, соответственно, к решению задач социальной защиты граждан в соответствии с новым для нас пониманием требований социальной справедливости, равенства и свободы находят отражение и в деятельности Конституционного Суда РФ.

"Социальный портфель" Конституционного Суда

Социальная проблематика весьма заметна в деятельности Конституционного Суда РФ. Объектом его контроля за 10-летний период существования Конституционного Суда РФ было более 30 федеральных правовых актов, регламентирующих отношения в данной сфере (это примерно четверть от общего числа проверенных).

Социальные вопросы в той или иной мере получили отражение в 40 постановлениях Суда (25% от принятых), в которых, в частности, интерпретировались конституционные положения, касающиеся:

- социального обеспечения (в связи с необходимостью гарантирования гражданам минимального материального обеспечения государственными пособиями гражданам, имеющим детей, выплатами и социальными льготами для граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС);

- пенсионной системы (в части дифференциации прав на получение пенсии мужчинами и женщинами; недопустимости установления неравного статуса пенсионеров в зависимости от вида получаемой ими пенсии; необоснованного ограничения права осужденного на пенсию; права на трудовую пенсию граждан, выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации; пенсионного обеспечения граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС);

- возмещения вреда, ущерба и расходов в связи с: незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, включая судебное решение; техногенными катастрофами и экологическими бедствиями; политическими репрессиями;

- права на жилище (недопустимость его ограничения в зависимости от регистрации и в случае временного отсутствия нанимателя, перевода жилого помещения в нежилое; судебная защита права на жилище при выселении в административном порядке; жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, и т.д.);

- права на образование (по поводу пределов гарантированности получения бесплатного высшего образования, соотношения права на высшее образование и обязанности нести военную службу, способов реализации права на получение высшего образования);

- труда и статуса безработных (в связи с возрастными ограничениями права на труд, судебной защитой этого права; ограничениями права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; выплатой пособия по временной нетрудоспособности и предоставлением защиты от безработицы и т.д.).

Этот перечень социальной проблематики в деятельности Конституционного Суда РФ можно было бы продолжить.

Социальные права граждан как естественные и неотчуждаемые

Активная роль Конституционного Суда РФ в данной сфере проявляется, прежде всего, в конституционализации институтов социальной защиты как и самих социальных прав граждан. В чем это выражается на практике?

Если говорить в обобщенном виде, речь идет о конституционализации комплексных по своей природе институтов социальной защиты различной отраслевой принадлежности, которая может проходить различными способами:

- конституционное истолкование правовых норм отдельных отраслей социального законодательства (пенсионного, жилищного, семейного, права социального обеспечения, трудового и т.д.). В конечном счете это есть специфическая форма правотворческой деятельности Конституционного Суда РФ, так как с помощью конституционного истолкования: уточняется нормативное содержание статьи закона; преодолевается противоречие, коллизия между несколькими нормами путем поиска баланса между воплощенными в них конкурирующими конституционными ценностями; выявляются системные, иерархические связи и зависимости между отдельными нормами правовых институтов социальной защиты; придается новое, современное содержание норме "доконституционного" закона и т.д.;

- конституционная корректировка (я бы сказал, "рихтовка") сложившейся правоприменительной практики, которая придала (может придать) неконституционный смысл нормам социального законодательства;

- выявление конституционной природы социальных прав граждан, придание им качеств естественных, неотчуждаемых, основных;

- толкование норм самой Конституции, с помощью которых обеспечивается конституционная оценка и обоснование отраслевого социального законодательства и одновременно развитие содержания самих по себе конституционных норм без изменения текста соответствующих конституционных статей, посвященных социальной защите.

Имеются многочисленные правовые позиции Конституционного Суда РФ по этим вопросам. Не имея возможности дать им подробный анализ, хотелось бы обратить внимание прежде всего на первое направление конституционализации отраслевых институтов социальной защиты - конституционное истолкование норм отраслевого социального законодательства. Учитывая, что многие законы в области социальной защиты весьма существенно устарели, нередко носят "доконституционный" характер, т.е. были приняты задолго до принятия Конституции 1993 года (как, например, пенсионное, трудовое законодательство), конституционное истолкование оспариваемых в Конституционном Суде РФ соответствующих норм имеет для нас принципиальное значение.

Конституционное истолкование "доконституционных" законов

8 февраля 2001 г. Конституционный Суд РФ рассматривал жалобу нескольких акционерных обществ на нарушение конституционных прав и свобод одной из норм Кодекса законов о труде, согласно которой трудовой договор может быть расторгнут досрочно по инициативе администрации предприятия в случае совершения работником по месту работы хищения (в том числе мелкого) государственного или общественного имущества. Учитывая, что имущество акционерного общества не является ни государственным, ни общественным, соответствующее положение Кодекса законов о труде Российской Федерации препятствовало расторжению трудового договора с работником акционерного общества за совершение им по месту работы хищения имущества, что, по мнению заявителей, противоречило конституционным требованиям равной защиты всех форм собственности, включая частную (ст.8). На основе исторического толкования соответствующей нормы трудового права Конституционный Суд РФ вывел ее новый конституционно-правовой смысл, соответствующий условиям рыночной экономики, в соответствии с которым "в случае совершения работником хищения имущества предприятия, не находящегося в государственной или общественной собственности, работодатели не могут лишаться права на применение установленных законом мер, включая расторжение трудового договора (контракта). Иное недопустимо с точки зрения принципа справедливости: и противоречит принципам свободы договорных отношений". С учетом этого Конституционный Суд РФ определил, что соответствующее положение Кодекса законов о труде Российской Федерации "подлежит применению в соответствии с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации и являющимся... общеобязательным, что исключает любое иное истолкование данной нормы в правоприменительной практике".

Не менее показательным является в этом плане определение Конституционного Суда РФ от 5 октября 2000 г. N 200-О о проверке конституционности отдельных положений Гражданского кодекса РСФСР (в старой его редакции), касающихся наследования по закону. Заявителями по данному делу были гр-ки Дружинина Н.К. и Кадария Т.К., дальние родственницы всемирно известной балерины Галины Улановой. Они оспаривали конституционность норм ГК РСФСР, которыми были установлены всего лишь две очереди наследников по закону. Заявительницы в силу дальнего родства не входили в установленный круг наследников по закону, и, соответственно, имущество Г. Улановой должно было перейти в государственную собственность (в силу отсутствия других наследников по закону или по завещанию), хотя в силу ч.4 ст.35 Конституции РФ "право наследования гарантируется". По мнению заявительниц, это положение Конституции является непосредственно действующим, а оспариваемые нормы являются, соответственно, неконституционными. Конституционный Суд РФ в своем решении указал, что положение ст.35 Конституции РФ не может рассматриваться как гарантирующее не указанным в законе дальним родственникам умершего право наследовать его имущество при отсутствии более близких родственников и наследников по завещанию. В то же время Конституционный Суд РФ отметил, что "действительно в ст.532 ГК РСФСР установлен значительно более узкий круг наследников по закону, чем в законодательстве большинства развитых стран мира. Такое регулирование не в полной мере отвечает изменениям в отношениях собственности, произошедшим в связи с коренной перестройкой экономической системы в Российской Федерации. Государство, объявившее своей целью создание рыночной экономики, основанной на приоритете частного предпринимательства и частной собственности, должно обеспечивать в числе прочего и такую регламентацию права наследования, которая способствовала бы укреплению и наибольшему развитию частной собственности, исключала ее необоснованный переход к государству". Однако решение данного вопроса - прерогатива законодателя, который в полной мере воспринял соответствующее конституционное истолкование данной ситуации и в рамках нового Гражданского кодекса (часть третья) от 26 ноября 2001 г. установил семь очередей родства (гл.63.).

Таким образом, конституционализация отраслевого института наследственного права была обеспечена в данном случае с помощью рекомендаций Конституционного Суда РФ, высказанных в адрес законодателя и воспринятых последним. Этот операционный прием конституционного контроля также является, таким образом, эффективным средством преодоления советского нормативно-правового наследия.

Льготы как гарантия социальных прав

Другой вопрос. В соответствии с выработанной Конституционным Судом РФ позицией льготы - это не права, а средство, институт их гарантирования в той или иной специфической ситуации (с ее социально-демографическими особенностями, особенностями физического состояния субъектов социальных прав, их территориальной принадлежностью, например, к районам Крайнего Севера, и т.д.). Данный вывод, по сути, следует из позиций Суда, согласно которым норма, определяющая условия получения лицом льгот, не нарушает права и свободы граждан (определение от 26 сентября 1996 г. N 84-О). Соответственно, нормы, направленные на обеспечение повышенной социальной защиты определенной группы граждан, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан (определение от 1 октября 1997 г. N 96-О). Норма, содержащая дополнительную гарантию, также не может рассматриваться как нарушающая права человека (определение от 4 декабря 1997 г. N 127-О). Например, установление транспортных льгот для лиц, которые в силу специфики своей деятельности пользуются общественным транспортом в служебных целях, носит компенсационный характер и потому не может рассматриваться как нарушение ст.19 Конституции РФ (определение от 1 декабря 1999 г. N 224-О).

И, с другой стороны, утрата, отмена льгот не означает отмены или умаления конституционных прав, поскольку данный статус обеспечивал лишь льготный порядок реализации прав (определение от 4 ноября 1996 г. N 96-О).

Жилищные субсидии и другие блага

В связи с этим важной является проблема отмены приобретенных социальных прав (которые были приобретены на основе нормативного акта текущего законодательства, а последующим актом отменены, ограничены или умалены). Практика зарубежных стран, в том числе практика конституционного правосудия, идет по пути признания за законодателем в данной области права на свободу усмотрения. Соответственно, признаются допустимыми отмена, ограничения приобретенных социальных прав, но при строго определенных условиях. И если последние не определены на законодательном уровне, критерии таких условий могут быть установлены органом конституционного контроля.

Показательным в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей". Конституционный Суд РФ сделал вывод, что федеральный законодатель, закрепляя право на получение выплат в виде жилищных субсидий, определяя условия его возникновения, вправе внести изменения в ранее установленные правила предоставления благ в виде жилищных субсидий. Но при этом "изменение законодателем ранее установленных условий предоставления жилищных субсидий, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение соответствующих лиц, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, в том числе при решении вопроса о выборе места жительства и работы".

Одновременно в этом же постановлении Конституционный Суд РФ подтвердил еще одну принципиально важную правовую позицию о том, что государство обязано обеспечивать равные условия реализации приобретенных прав - с соблюдением принципа равенства, закрепленного ст.19 Конституции РФ, который распространяется не только на непосредственно упомянутые в тексте Конституции права и свободы, включая социальные, но и не связанные с ним другие права, приобретенные на основе закона.

Принцип равенства и налоги

Важное значение имели также выводы Конституционного Суда РФ о реализации принципов справедливости и равенства в системе налоговых отношений. Учитывая, что соответствующие решения Конституционного Суда РФ касались прежде всего граждан-налогоплательщиков, они (данные положения) имеют прямое отношение и к проблеме социальной защиты граждан. Так, в своем постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П Конституционный Суд РФ указал, что в целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией РФ принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. При этом принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (ст.ст.6 и 57 Конституции РФ) предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Причем общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма (постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П). В последующем эти и другие принципы и критерии налогообложения, выработанные Конституционным Судом РФ, получили прямое закрепление в новом налоговом законодательстве Российской Федерации.

Таким образом, касаясь функций и полномочий федерального законодателя в сфере социальной защиты, Конституционный Суд РФ обращает внимание на то, что законодатель:

- не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять механизм реализации этих законов, в том числе степень и формы участия в ней органов государственной власти субъектов Российской Федерации (определение от 6 ноября 1998 г. N 149-О);

- может производить дифференциацию прав по социально оправданным критериям (определение от 1 апреля 1996 г. N 33-О);

- исполняя конституционную обязанность по предоставлению права на социальное обеспечение, исходит из имеющегося на эти цели объема финансовых средств (определение от 21 мая 1999 г. N 87-О);

- вправе самостоятельно определять форму регулирования социальных отношений, условия назначения пенсий, в том числе при установлении их размеров, вносить изменения в способы возмещения вреда, уточняя критерии их дифференциации (постановление от 1 декабря 1997 г. N 18-П, определение от 1 апреля 1996 г. N 33-О).

Конституционный Суд РФ твердо стоит на позициях, заключающихся в том, что провозглашенные в Конституции РФ цели политики Российской Федерации как социального государства (ч.1 ст.7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества (постановление от 16 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений 28 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации"). Через гарантирование, последовательное обеспечение и использование различных механизмов, включая судебные, защиты социальных прав граждан становится возможным и преодоление, в конечном счете, противоречий между конституционными ценностями правового государства, с одной стороны, и социального государства - с другой. Активная роль Конституционного Суда РФ в решении этих проблем несомненна.

Н. Бондарь,

судья Конституционного Суда РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Российская юстиция", N 6, июнь 2002 г.