Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 мая 2022 г. N 37-КАД22-2-К1 О признании не действующим в части Порядка предоставления субсидий перевозчикам, осуществляющим перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Орла, утверждённого постановлением администрации города Орла от 9 сентября 2015 г. N 3993

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 мая 2022 г. N 37-КАД22-2-К1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Кадырова Алексея Рифовича на решение Советского районного суда города Орла от 12 марта 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 10 июня 2021 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 года по делу N 2а-474/2021 по его административному исковому заявлению о признании недействующим постановления Администрации города Орла (далее - Администрация) от 9 сентября 2015 года N 3993 (в редакции постановления от 30 ноября 2020 года N 4698, далее - Постановление от 9 сентября 2015 года).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на доводы кассационной жалобы представителя Администрации Лоскутовой Е.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", Уставом города Орла, постановлением Администрации от 5 декабря 2011 года N 3864 "Об утверждении Положения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Орле" Постановлением от 9 сентября 2015 года утверждены Положение о проездных билетах в городе Орле согласно приложению N 1 к названному постановлению (Положение о проездных билетах) и Порядок предоставления субсидий перевозчикам, осуществляющим перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Орла, согласно приложению N 2 к этому постановлению (далее - Порядок предоставления субсидий).

Порядок предоставления субсидий состоит из пяти разделов (общие положения, критерии отбора перевозчиков, порядок расчёта субсидий, условия и порядок предоставления субсидий, приостановление выплаты и возврат субсидий), а также четырёх приложений: Расчёт суммы субсидий перевозчику, осуществляющему перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Орла (далее - Приложение N 1), Заключение, Заявка на получение субсидий, Соглашение о предоставлении субсидий (соответственно Приложения N 2, 3, 4).

В соответствии с пунктом 1.4 поименованного муниципального нормативного правового акта предоставление субсидии осуществляется на безвозмездной и безвозвратной основе за счёт средств бюджета города Орла в пределах лимитов бюджетных обязательств на текущий финансовый год на основании соглашения о предоставлении субсидии.

В пункте 3.2 приводится формула, по которой производится расчёт суммы субсидий юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, осуществляющим на законных основаниях регулярные пассажирские перевозки по маршрутам регулярных перевозок города Орла (далее - Перевозчик) отдельно для электротранспорта (трамвай, троллейбус) и автотранспорта (автобус).

Согласно этой формуле () ежемесячная денежная компенсация () определяется путём умножения размера лимитов бюджетных обязательств на текущий финансовый год по соответствующему виду транспорта (А), разделённого на количество месяцев в году - 12 месяцев, на величину, полученную в результате деления количества пассажиров, перевезённых Перевозчиком соответствующего вида транспорта за отчётный период по всем видам льготных проездных билетов (), на суммарное количество пассажиров, перевезённых соответствующим видом транспорта за отчётный период по всем видам льготных проездных билетов (объём перевозок ().

Лимит бюджетных обязательств на текущий финансовый год как обязательное условие определения размера субсидий указан также и в пунктах 3.1, 4.6, 4.11 и графе первой Приложения N 1.

Индивидуальный предприниматель Кадыров А.Р., ссылаясь на осуществление им перевозок пассажиров по социально значимым маршрутам регулярных перевозок в городе Орле на основании муниципальных контрактов, которыми на него возложена обязанность осуществлять перевозку пассажиров по регулируемому тарифу в том числе с предоставлением права проезда на основании проездных билетов длительного пользования в соответствии с муниципальными правовыми актами, обратился с административным иском о признании недействующим Постановления от 9 сентября 2015 года, считая, что установленное им правовое регулирование вопроса расчёта размера субсидий не позволяет компенсировать ему в полном объёме недополученные доходы в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров, поскольку объём компенсации ограничен лимитом бюджетных обязательств.

По мнению административного истца, Постановление от 9 сентября 2015 года принято с нарушением процедуры ввиду отсутствия оценки регулирующего воздействия его проекта, его отдельные нормы, регулирующие вопрос о размере субсидий, не соответствуют положениям гражданского законодательства и нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, что повлекло нарушение его права в виде недополучения за период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года дохода в размере 105 056 руб.

Названными выше судебными актами в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Кадыровым А.Р. ставится вопрос об отмене судебного решения, апелляционного и кассационного определений, как незаконных ввиду неправильного применения норм материального права, и о принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В связи с необходимостью проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2022 года дело истребовано, определением от 11 апреля 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия, признавая правильным вывод судов о соблюдении порядка принятия Постановления от 9 сентября 2015 года, считает, что судами допущены такого рода нарушения норм материального права при рассмотрении вопроса о соответствии положений Порядка предоставления субсидий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что субсидии индивидуальным предпринимателям предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1 статьи 78).

Субсидии индивидуальным предпринимателям предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления (подпункт 3 пункта 2 указанной выше статьи).

Расходные обязательства муниципального образования возникают, в частности, в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления (пункт 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу положений пункта 1 статьи 2 Устава города Орла, принятого постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 22 июня 2005 года N 72/753-ГС, город Орёл является муниципальным образованием, наделённым законом Орловской области статусом городского округа.

Подпунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В части 5 статьи 20 Закона N 131-ФЗ закреплено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счёт средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (абзац второй); финансирование полномочий, предусмотренное данной частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (абзац третий).

В целях создания условий для предоставления услуг пассажирского транспорта населению города Орла и организации транспортного обслуживания населения в муниципальном образовании "Город Орёл" введены льготные электронные проездные билеты для пенсионеров и учащихся (школьников и студентов) с лимитом поездок не более 50 сроком действия один календарный месяц (подпункты "в", "г" пункта 2.9 Положения о проездных билетах).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды, ссылаясь на приведённые выше федеральные нормы, исходили из того, что обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий не вытекает из установленных государством ограничений и свободы предпринимательской деятельности, а также в силу правовой природы субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в рамках усмотрения органов публичной власти, а не её обязанностей, предполагает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от уполномоченных органов публично-правовых образований принятия решения о предоставлении субсидии в определённом размере.

Такие выводы являются ошибочными по следующим основаниям.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случаях установления в соответствии с законом или иными правовыми актами льгот или преимуществ по провозной плате за перевозку в том числе и пассажиров понесённые в связи с этим расходы возмещаются за счёт средств соответствующего бюджета.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации само по себе исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств не может служить законным основанием для отказа в предоставлении субсидий, если обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством (пункт 33 Обзора судебной практики N 2 (2019), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17 июля 2019 года).

Исходя из взаимосвязанных положений статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии индивидуальным предпринимателям являются безвозмездными и безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер - возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг хозяйствующими субъектами; установление права на получение субсидий позволяет оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публично значимых задач.

При этом субсидии могут иметь стимулирующий характер, когда финансовая поддержка, предоставляемая в силу усмотрения публичной власти, а не её обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств.

Однако в отличие от субсидий стимулирующего характера в случаях, когда обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите.

Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность отдельных положений федерального законодательства, связанных с предоставлением субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полётов воздушных судов и признавая их не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования ими не обеспечивается определённость условий возмещения юридическим лицам за счёт средств федерального бюджета расходов на предоставление услуг в случае исчерпания доведённых лимитов бюджетных обязательств на возмещение недополученных доходов от предоставления соответствующих услуг, указав на отсутствие в оспариваемом правовом регулировании порядка возмещения организациям недополученных доходов от их предоставления в части, не покрытой посредством соответствующего субсидирования, а также возможности решения вопроса об их возмещении в последующих финансовых годах, констатировал, что тем самым фактически допускается возможность несения организацией этих расходов в ряде случаев полностью или частично за свой счёт (постановление от 16 июля 2018 года N 32-П).

Таким образом, правовая регламентация порядка субсидирования возмещения организациям недополученных доходов от предоставления услуг по перевозке льготной категории граждан, направленного на поддержание баланса между частными и публичными интересами, при отсутствии надлежащего механизма возмещения - в случае выявления в конкретном финансовом году недостаточности предусмотренных на эти цели бюджетных ассигнований, исчерпания доведённых лимитов бюджетных обязательств и отказа уполномоченного органа в предоставлении субсидии по этой причине - создаёт неопределённость в вопросе о возмещении названных расходов, которая вступает в противоречие с конституционными гарантиями свободы экономической деятельности, правами частной собственности, а также принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничений прав и свобод.

С учётом изложенного пункты 1.4, 3.1, 3.2, 4.6, 4.11, Приложение N 1 Порядка предоставления субсидий, как ограничивающие размер субсидии в пределах лимита бюджетных обязательств на текущий финансовый год, неправомерно признаны судом соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вопреки выводам судов исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств в ситуации, когда осуществление соответствующих выплат из бюджета является обязанностью публично-правового образования, не может служить основанием для отказа в предоставлении такой выплаты заявителю в рамках компенсации недополученных доходов в полном объёме, а обязывает главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств использовать предусмотренные пунктом 6 части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия по изменению лимитов текущего финансового года и формированию лимитов в достаточном размере на очередной финансовый год.

В противном случае исчерпание доведённых лимитов бюджетных обязательств и отказ уполномоченного органа в предоставлении субсидии по этой причине создают неопределённость в вопросе возмещения понесённых перевозчиком в связи с предоставлением льготного проезда отдельным категориям граждан расходов, которая вступает в противоречие с конституционными гарантиями свободы экономической деятельности, права частной собственности, а также принципами равенства, справедливости и соразмерности ограничений прав и свобод.

Ссылка суда апелляционной инстанции в обоснование вывода о законности положений Порядка предоставления субсидий на абзац третий части 5 статьи 20 Закона N 131-ФЗ является ошибочной.

Названная статья регулирует вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; закрепляя в абзаце втором части 5 право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать за счёт средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в абзаце третьем указывает, что финансирование такого полномочия не является обязанностью муниципального образования и осуществляется при наличии возможности.

По смыслу приведённых федеральных норм при отсутствии у муниципального образования финансовых возможностей поименованные дополнительные меры могут не устанавливаться, федеральным законодательством такая обязанность не предусмотрена.

Между тем в случае реализации органами местного самоуправления этого факультативного полномочия его финансирование становится обязанностью и является в соответствии с пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходным обязательством муниципального образования. Иное означало бы, что финансирование установленных дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи (льготные электронные проездные билеты для пенсионеров и учащихся (школьников и студентов) осуществляется не органами публичной власти, а за счёт средств перевозчиков, что противоречит принципам стабильности прав хозяйствующих субъектов, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на соблюдение которых органами публичной власти при осуществлении правового регулирования неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации (определения от 29 января 2015 года N 225-О, от 6 декабря 2018 года N 3111-О).

При таком положении, с учётом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой пункт 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации направлен на обеспечение справедливого баланса публичных и частных интересов, и общим принципом регулирования правоотношений в сфере перевозок пассажиров является необходимость соблюдения баланса между интересами пассажиров как экономически более слабой стороны в этих правоотношениях, которым должна быть обеспечена равнодоступность предлагаемых услуг, и интересами компаний-перевозчиков, эффективное функционирование которых предполагает возмещение им затрат на оказание таких услуг (постановление от 20 декабря 2011 года N 29-П, определение от 26 апреля 2016 года N 912-О), пункты 1.4, 3.1, 3.2, 4.6, 4.11, Приложение N 1 Порядка предоставления субсидий не соответствуют правовому регулированию, установленному приведёнными выше положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи, в той мере, в какой коммерческим перевозчикам, выполнившим обязанности публичного характера за собственный счёт, не обеспечивается возмещение в полном объёме недополученных доходов.

Таким образом, выводы судов о несостоятельности требования административного истца в полном объёме, о соответствии перечисленных выше пунктов Порядка предоставления субсидий федеральному законодательству основаны на неправильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

С учётом изложенного, принимая во внимание, что допущенные при разрешении административного дела нарушения норм материального права являются существенными, повлияли на исход дела и без их устранения невозможна защита охраняемых законом публичных интересов, обжалуемые судебные акты необходимо отменить в части и принять новое решение о частичном удовлетворении административного иска, признать не действующими пункты 1.4, 3.1, 3.2, 4.6, 4.11, Приложение N 1 Порядка предоставления субсидий со дня вступления настоящего решения (кассационного определения) в законную силу.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Советского районного суда города Орла от 12 марта 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 10 июня 2021 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 года отменить в части отказа в признании недействующими пунктов 1.4, 3.1, 3.2, 4.6, 4.11, Приложение N 1 Порядка предоставления субсидий перевозчикам, осуществляющим перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Орла, утверждённого постановлением администрации города Орла от 9 сентября 2015 года N 3993 (в редакции постановления от 30 ноября 2020 года N 4698), и принять в этой части новое решение.

Административное исковое заявление Кадырова Алексея Рифовича удовлетворить в части.

Пункты 1.4, 3.1, 3.2, 4.6, 4.11, Приложение N 1 Порядка предоставления субсидий перевозчикам, осуществляющим перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Орла, утверждённого постановлением администрации города Орла от 9 сентября 2015 года N 3993 (в редакции постановления от 30 ноября 2020 года N 4698) признать не действующими в той мере, в какой названные нормы ограничивают размер субсидии в пределах лимита бюджетных обязательств на текущий финансовый год, со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части названные обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.