Штромвассер И.Р. Некоторые вопросы применения ответственности за нарушение Закона о государственном материальном резерве. - "Налоги и финансовое право", 2002 г.

Некоторые вопросы применения ответственности за нарушение Закона
о государственном материальном резерве

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (далее по тексту - Закон) является сравнительно новым институтом российского законодательства. Его возникновение связано с кардинальными изменениями, которые претерпело российское общество в начале девяностых годов.

Распад Советского Союза явился причиной тому, что вопросы обеспечения обороны страны и безопасности государства стали непосредственным предметом ведения органов государственной власти Российской Федерации. Другой побудительной причиной для возникновения данного института явился переход страны к рыночным отношениям. При сложившейся многоукладной экономике и многообразии форм собственности государству необходимо иметь соответствующие механизмы, которые бы позволяли обеспечивать интересы страны в области обороны и безопасности, в том числе путем законного ограничения конституционных прав.

Одним из таких механизмов и стал Федеральный закон "О государственном материальном резерве", возлагающий на участников регулируемых им отношений публично-правовые обязанности, связанные с формированием, размещением, хранением, использованием, пополнением и освежением материальных ценностей государственного материального резерва. При этом исполнение данной обязанности обеспечивается мерами принуждения, - имущественной ответственностью, установленной ст.16 данного Закона.

Как следует из преамбулы, закон устанавливает общие принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва и регулирует отношения в данной области. При этом согласно ст.1 Закона государственный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в целях и порядке, предусмотренных данным Законом.

Как специальный институт законодательства - Федеральный закон "О государственном материальном резерве" имеет свой понятийный аппарат, установленный в ст.2 "Термины и определения".

Назначение государственного резерва (ст.3 Закона) можно условно разделить на несколько категорий: обеспечение мобилизационных нужд Российской Федерации; обеспечение неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; оказание государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке; оказание гуманитарной помощи; оказание регулирующего воздействия на рынок.

Следует также отметить, что Закон содержит большое количество отсылочных норм по вопросам регулирования отношений между предприятиями, которые проводят операции с материальными ценностями государственного резерва и органами исполнительной власти, осуществляющими управление государственным резервом.

Так, например, в соответствии со ст.4 названного Закона деятельность организаций системы государственного резерва регулируется данным законом, а также решениями Правительства РФ. Большая часть вопросов в данной сфере регламентируется нормативными актами, в том числе индивидуальными, изданными Правительством РФ (ст.4, 6, 8, 11, 12, 13, 14 Закона).

Поскольку вопросы по формированию, размещению, хранению и т.д. государственного резерва являются для государства стратегически значимыми, документы, регулирующие данные отношения, имеют закрытый (секретный) характер. Как правило, такие нормативные акты не опубликованы официально для всеобщего обозрения.

Таким образом, анализ Закона РФ от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" и иных нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что для отношений, возникающих в сфере формирования, использования, пополнения и освежения запасов государственного резерва, предусмотрено специальное регулирование.

Особо стоит подчеркнуть положения закона, которые обязывают предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, участвовать в формировании, размещении и хранении средств государственного материального резерва. В частности, п.1 ст.9 Закона установлено, что заказы на поставку материальных ценностей в государственный резерв размещаются в организациях независимо от форм собственности и организационно-правовых форм. Пункт 2 ст.11 Закона также предусматривает привлечение для размещения и хранения части запасов материальных ценностей государственного резерва в промышленных, транспортных, сельскохозяйственных и иных организациях независимо от форм собственности и организационно - правовых форм.

При этом перечень организаций, осуществляющих ответственное хранение материальных ценностей государственного резерва, номенклатура и объем хранения этих ценностей определяются мобилизационным и другими специальными планами. Организации, которым установлены мобилизационные и другие специальные задания, обязаны обеспечить размещение, хранение, своевременное освежение, замену, а также выпуск материальных ценностей из государственного резерва в соответствии с указанными заданиями своими силами и средствами.

Таким образом, из анализа вышеназванных норм можно сделать вывод о том, что положения данного Закона могут затронуть интересы практически любой организации, независимо от формы собственности и организационно-правовой формы. Обязанность по размещению, хранению, и т.д. материальных ценностей государственного резерва может быть возложена на любого субъекта при наличии у него соответствующих промышленных мощностей. Именно поэтому особенно важными являются вопросы применения ответственности, предусмотренные ст.16 данного Закона.

В большинстве случаев за нарушение требований Федерального закона "О государственном материальном резерве" к организациям применяются достаточно суровые меры принуждения.

Рассмотрим подробнее наиболее часто встречающееся нарушение - необеспечение количественной сохранности материальных ценностей государственного резерва, ответственность за которое предусмотрена п.8 ст.16 Закона:

"За необеспечение количественной сохранности материальных ценностей государственного резерва, хранящихся в пунктах ответственного хранения, организации, осуществляющие ответственное хранение материальных ценностей государственного резерва, уплачивают штраф в размере 100 процентов стоимости недостающих материальных ценностей государственного резерва, а также пеню в размере 0,5 процента их стоимости за каждый день до полного восстановления в государственном резерве недостающих материальных ценностей".

Анализ указанной нормы позволяет говорить о том, что ответственность на ее основании может быть применена при наличии в совокупности следующих трех условий:

1. Материальные ценности должны входить в номенклатуру, утвержденную в установленном порядке, т.е. являться материальными ценностями мобилизационного резерва.

2. Организация, осуществляющая ответственное хранение, и допустившая необеспечение количественной сохранности материальных ценностей госрезерва, обязана восстановить недостающие материальные ценности в госрезерв.

3. Субъектом ответственности может быть только организация, осуществляющая ответственное хранение материальных ценностей госрезерва.

Когда речь идет о применении ответственности особенно важно руководствоваться именно теми терминами и определениями, которые установлены в ст.2 Закона:

"Ответственное хранение материальных ценностей государственного резерва - хранение заложенных в государственный резерв материальных ценностей у поставщика (производителя) или получателя (потребителя) без предоставления ему права пользования этими материальными ценностями до принятия в установленном порядке решения о выпуске их из государственного резерва;

...

разбронирование материальных ценностей государственного резерва - выпуск материальных ценностей из государственного резерва без последующего их возврата".

Как правило, необеспечение количественной сохранности происходит как раз после того, как предприятие-ответхранитель получает в установленном порядке разрешение на разбронирование. Однако в силу ряда причин различного характера оно расходует материальные ценности, переданные на хранение организациями системы государственного резерва, до момента их предварительной оплаты. И в этом случае, по мнению органов системы госрезерва, должна применяться ответственность, предусмотренная п.8 ст.16 Закона.

Вместе с тем, после принятия решения о выпуске (разбронировании) материальных ценностей из государственного резерва, ответственное хранение по смыслу ст.2 Закона (хранение до принятия решения о выпуске) материальных ценностей прекращается.

Указанная позиция была, в частности, подтверждена в Постановлении Федерального Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 мая 2000 года по делу N А56-30481/99.

Как следовало из материалов дела, между Северо-Западным территориальным управлением Российского агентства по государственным резервам и ОАО "Колахлебопродукт" был заключен договор, в соответствии с условиями которого ОАО "Колахлебопродукт" приняло на ответственное хранение хлебопродукты - 956,0 тонн муки государственного резерва - сроком до 31.12.98. В соответствии с телеграммой от 28.07.98 и письмом от 25.08.98 N 1/116 агентством было дано разрешение на реализацию 956,0 тонн муки по цене 950 руб. за одну тонну с учетом предоплаты.

Суд установил, что 437,163 тонны муки было реализовано ответчиком без предоплаты.

С учетом вышеизложенных обстоятельств, установленных судом при рассмотрении спора, кассационная инстанция находит правильным вывод о необходимости удовлетворения иска только в части стоимости реализованной муки, поскольку ответчиком было получено разрешение на совершение таких действий.

Поскольку отношения сторон не подпадали под действие Федерального закона "О государственном материальном резерве", суд правильно отказал во взыскании санкций, предусмотренных названным Законом.

Представляется, что изложенная выше точка зрения по применению ответственности, основана исключительно на положениях Закона. Вместе с тем, указанный случай, скорее исключение в практике судов, чем правило. Чаще всего суды разрешают данную проблему исходя не из смысла и буквы закона, а из интересов федерального бюджета.

Еще одной особенностью применения ответственности за нарушение законодательства о государственном материальном резерве является неоднозначный подход судов при определении характера отношений, которые возникают между их участниками. В настоящий момент существует две диаметрально противоположные позиции арбитражных судов по рассматриваемому вопросу.

Первая позиция заключается в том, что отношения между предприятиями, которые проводят операции с материальными ценностями государственного резерва и органами исполнительной власти, осуществляющими управление государственным резервом, являются гражданско-правовыми. Такие отношения основаны на признании равенства участников, неприкосновенности собственности, свободы договора, и других принципах гражданского права. Поэтому, при рассмотрении дел по искам о взыскании штрафов и пени на основании Закона, некоторые суды руководствуются ст.333 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой: "Если подлежащая уплате неустойка явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства, суд вправе уменьшить неустойку".

Суть другой позиции состоит в том, что отношения между предприятиями, которые проводят операции с материальными ценностями государственного резерва, и органами исполнительной власти, осуществляющими управление государственным резервом, основаны на властном подчинении одной стороны другой, следовательно, в силу п.3 ст.2 Гражданского кодекса РФ, к таким отношениям гражданское законодательство не применяется. Аналогичной позиции по данному вопросу также придерживается Высший Арбитражный Суд РФ. Так, в Постановлении от 1 июля 1997 г. N 1445/97 Президиум ВАС РФ прямо указал на властный характер данных отношений:

"Необоснованным является и применение к данным правоотношениям статьи 183 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку как следует из статьи 13 Федерального закона "О государственном материальном резерве", эти правоотношения основаны на властном подчинении и, следовательно, в силу пункта 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство к ним не может быть применено".

В другом судебном акте - Постановлении от 22 июня 1994 г. N 8275/98 Президиум ВАС РФ отметил, что:

"Применяя статью 333 Гражданского кодекса Российской Федерации и уменьшая размер начисленных пеней, арбитражному суду следовало обсудить вопрос о правомерности и целесообразности снижения размера пеней, поскольку согласно статье 16 Федерального закона "О государственном материальном резерве" пени взыскиваются до полного восстановления в государственном резерве недостающих материальных ценностей и что взыскание пеней является главным механизмом обеспечения выполнения обязательств по восстановлению материальных ресурсов в государственном резерве. При этом необходимо учитывать, что в подобных случаях взыскание пеней преследует цель защиты публичных, а не частных интересов одной стороны по спору против другой".

О различном подходе по данному вопросу также свидетельствуют и судебные решения окружных судов.

По нашему мнению, указанные отношения имеют административно-правовой характер, поскольку основаны на властном подчинении одной стороны другой. Это следует непосредственно из Федерального закона "О государственном материальном резерве". Так, например, согласно п.4 ст.11 данного Закона: "Организации, которым установлены мобилизационные и другие специальные задания, обязаны обеспечить размещение, хранение, своевременное освежение...".

Из смысла данной нормы следует, что заключение, например, договора хранения, осуществляется не по обоюдному волеизъявлению сторон, а в силу обязанности, установленной законом. Следовательно, и ответственность, установленная данным законом, не является способом обеспечения исполнения обязательств в том смысле, который заложен в гл.23 Гражданского кодекса РФ.

Кроме того, как следует из содержания ст.906 Гражданского кодекса РФ, правила, например, гл.47 "Хранение" применяются к обязательствам хранения, возникающим в силу закона, если законом не установлены иные правила. Федеральным законом "О государственном материальном резерве" для формирования, хранения и обслуживания мобилизационного резерва установлены специальные правила. Так, согласно п.6 ст.4 Закона: "Формирование, хранение и обслуживание мобилизационного резерва осуществляется в порядке, определенном Правительством Российской Федерации".

Анализ указанных норм также позволяет говорить о том, что к отношениям, вытекающим из сохранного обязательства, которым оформляются взаимоотношения между ответственным хранителем и уполномоченной организацией росрезерва, правила Гражданского кодекса РФ не применяются, поскольку законом установлен специальный порядок.

Вместе с тем, следует заметить, что в силу закрытого характера и специального регулирования, вопросы применения ответственности за нарушение требований Закона до настоящего времени остаются не развитыми. Это, в некоторых случаях также связано и с невозможностью использования квалифицированной юридической помощи.

Что касается непосредственно санкций, установленных, в частности п.8 ст.16 данного Закона, то в большинстве случаев мера взыскания не соразмерна совершенному нарушению. Даже, несмотря на особую важность государственного резерва для интересов страны, штраф в размере 100 процентов стоимости самовольно израсходованных материальных ценностей, непосильная ноша для промышленного предприятия, не говоря о пене, исчисляемой в размере 0,5% за каждый день просрочки. Кроме того, нарушения такого рода совершались, как правило, в периоды экономической нестабильности, когда предприятие было вынуждено использовать материальные ценности госрезерва для поддержания технологического цикла производства, сохранения рабочих мест, при нависшей угрозе банкротства.

В этой связи следует отметить, что ответственность, установленная ст.16 Федерального закона должна отвечать вытекающим из Конституции РФ требованиям, предъявляемым к такого рода мерам юридической ответственности, а именно: индивидуализации наказания, соразмерности меры взыскания совершенному деянию, недопустимости наложения двух взысканий за одно и то же деяние. О соблюдении указанных принципов неоднократно указывал Конституционный Суд РФ.

Так, в Постановлении от 15 июля 1999 года N 11-П Конституционный Суд РФ указал:

"Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично - правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам".

Кроме того, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 июля 2001 года N 13-П указал, что установленный в норме об административной ответственности размер взыскания:

"представляет собой лишь допустимый его максимум, верхнюю границу, и с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств может быть снижен правоприменителем. В противном случае несоизмеримо большой штраф может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу статей 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо".

Таким образом, можно констатировать, что правовые нормы об ответственности, особенно в части пени, установленные Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве", по своему смыслу противоречат Конституции Российской Федерации, устанавливающей общепризнанные принципы юридической ответственности.

В заключение хотелось бы отметить, что данное несоответствие действующей редакции Закона общепризнанным принципам юридической ответственности, по нашему мнению, должно быть устранено путем внесения законодателем соответствующих изменений.

И.Р. Штромвассер,

ведущий специалист Центра "Налоги и финансовое право"

г.Екатеринбург

Приложение к журналу "Налоги и финансовое право", 2002 г., N 6