Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18 августа 2022 г. N АПЛ22-284 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании частично не действующим приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 25 июля 2019 г. N 443

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18 августа 2022 г. N АПЛ22-284

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Крупнова И.В., Ситникова Ю.В.

при секретаре Бахановой В.А.

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Яхонт ЛТД" о признании недействующими пункта 6 и подпункта "г" пункта 18 Порядка заключения договора пользования рыбоводным участком с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", без проведения торгов (конкурсов, аукционов), утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 25 июля 2019 г. N 443,

по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2022 г. по делу N АКПИ22-158, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца адвоката Молохова А.В. и Ячеиной Т.Л., поддержавших апелляционную жалобу, возражения представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации Руденченко И.А. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее также - Минсельхоз России) от 25 июля 2019 г. N 443 (далее - Приказ), который зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 8 ноября 2019 г., регистрационный номер 56470, и 11 ноября 2019 г. размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), утвержден Порядок заключения договора пользования рыбоводным участком с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", без проведения торгов (конкурсов, аукционов) (далее - Порядок).

Пункт 2 Порядка определяет, что в случае если заявитель (под которым пункт 1 Порядка понимает юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - заявитель) осуществляет деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 6-ФКЗ), то такой заявитель до 1 января 2021 г. вправе без проведения торгов (конкурсов, аукционов) заключить договор пользования рыбоводным участком в отношении указанных поверхностных водных объектов или их частей (далее также - Договор) на оставшуюся часть срока, но не более 25 лет.

Согласно пункту 6 Порядка заявитель или его уполномоченный представитель обращаются в орган государственной власти (под которым пункт 4 Порядка понимает Федеральное агентство по рыболовству (далее - Росрыболовство) и его территориальные органы) с заявлением (далее - заявление), содержащим следующие сведения: а) полное и сокращенное (при наличии) наименование, место нахождения (адрес), основной государственный регистрационный номер, идентификационный номер налогоплательщика, банковские реквизиты (номер расчетного счета, наименование банка, в котором открыт счет, корреспондентский счет банка, идентификационный код банка в платежной системе Банка России (БИК), почтовый адрес, телефон - для юридического лица; б) фамилию, имя, отчество (при наличии), данные документа, удостоверяющего личность, место жительства, основной государственный регистрационный номер индивидуального предпринимателя, идентификационный номер налогоплательщика, банковские реквизиты (номер расчетного счета, наименование банка, в котором открыт счет, корреспондентский счет банка, идентификационный код банка в платежной системе Банка России (БИК), почтовый адрес, телефон - для индивидуального предпринимателя; в) фамилию, имя, отчество (при наличии) лица, уполномоченного действовать от имени юридического лица (далее - уполномоченное лицо); г) реквизиты документов (наименование, дата и номер документа), на основании которых осуществлялась деятельность, связанная с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов, до дня вступления в силу Закона N 6-ФКЗ, с указанием срока действия таких документов; д) сведения об объектах рыбоводной инфраструктуры, находящейся в границах акватории водного объекта или ее части, предоставленной заявителю; е) сведения о минимальном объеме объектов аквакультуры, подлежащих разведению и (или) содержанию, выращиванию, а также выпуску в водный объект и изъятию из водного объекта в границах рыбоводного участка, предусмотренном пунктом 4 части 2 статьи 9 Федерального закона от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об аквакультуре); ж) сведения о границах и площади акватории водного объекта или ее части, предоставленной заявителю.

Пункт 18 Порядка перечисляет основания для отказа в заключении Договора и в подпункте "г" относит к ним истечение срока действия документов, на основании которых осуществлялась деятельность, связанная с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов, до дня вступления в силу Закона N 6-ФКЗ, до обращения заявителя с заявлением или в течение периода, предусмотренного в соответствии с Порядком для рассмотрения и подписания Договора, либо отсутствие в указанных документах информации о сроке их действия.

Общество с ограниченной ответственностью "Яхонт ЛТД" (далее - Общество) оспорило в Верховном Суде Российской Федерации пункт 6 и подпункт "г" пункта 18 Порядка, полагая, что пункт 6 Порядка не соответствует пункту 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 (далее - Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг), и подпункту 5.5.32 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. N 444 (далее - Положение о Федеральном агентстве по рыболовству), а установленное подпунктом "г" пункта 18 Порядка основание для отказа в заключении Договора - истечение срока действия документов, на основании которых осуществлялась деятельность, связанная с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов, до дня вступления в силу Закона N 6-ФКЗ, до обращения заявителя с заявлением или в течение периода, предусмотренного в соответствии с Порядком для рассмотрения и подписания Договора, - противоречит положениям статьи 12 Закона N 6-ФКЗ, статьи 1, частей 4-7 статьи 10, части 6 статьи 21 Закона об аквакультуре. Административный истец также ссылался на принятие оспариваемого нормативного правового акта с нарушением порядка его издания, в частности процедуры его публичного обсуждения. В период с 3 по 7 мая 2019 г. проект Порядка был размещен на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", вместе с тем в период с 15 апреля по 8 мая 2019 г. он являлся предметом антикоррупционной экспертизы, что свидетельствует о проведении названной экспертизы без учета результатов общественного обсуждения и установленной разработчиком средней степени регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта.

В обоснование требования Общество указало, что оно являлось пользователем рыбоводного участка, расположенного в районе м. Кикинейз Крымского полуострова, и осуществляло деятельность, связанную с разведением водных организмов, на основании документов, полученных до дня вступления в силу Закона N 6-ФКЗ, однако в удовлетворении заявления о заключении Договора ему было отказано со ссылкой на оспариваемые предписания Порядка.

Минсельхоз России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России административный иск не признали, считая, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка принятия и введения в действие, в оспариваемой части Порядок не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, не нарушает права и законные интересы Общества.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2022 г. в удовлетворении административного иска отказано.

Общество, не согласившись с данным решением, подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. По мнению административного истца, суд первой инстанции неправильно применил нормы материального и процессуального права, выводы суда первой инстанции, положенные в основу обжалуемого судебного акта, противоречат фактическим обстоятельствам административного дела. В жалобе указано, что пункт 6 Порядка не соответствует пункту 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг и подпункту 5.5.32 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, подпункт "г" пункта 18 Порядка - статье 12 Закона N 6-ФКЗ, статье 1, частям 4-7 статьи 10, части 6 статьи 21 Закона об аквакультуре, оспариваемые нормы нарушают право Общества на заключение Договора и право частной собственности на объекты аквакультуры.

В возражениях на апелляционную жалобу Минсельхоз России считает ее необоснованной и не подлежащей удовлетворению, а решение суда законным, Минюст России поддержал позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, просил оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, а также рассмотреть жалобу в отсутствие представителя Министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Порядка в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Закон об аквакультуре в части 1 статьи 3 определяет, что правовое регулирование отношений в области аквакультуры (рыбоводства) осуществляется этим федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Вывод суда первой инстанции о наличии у Минсельхоза России компетенции на утверждение Порядка согласуется с частью 6 статьи 21 указанного федерального закона и подпунктом 5.2.25 ¹¹⁸ Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 450.

Вопреки доводу административного истца в дополнении к апелляционной жалобе от 18 августа 2022 г. подпункт 5.2.25 ¹¹⁸ названного положения вступил в силу не с 1 сентября 2019 г., а с 30 апреля 2019 г.

Проверив соблюдение порядка принятия и введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оснований считать нарушенными соответствующие требования Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851, Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318, не имеется.

Отвергая, как несостоятельный, довод административного истца о незаконности одновременного проведения общественного обсуждения проекта Порядка и его независимой антикоррупционной экспертизы, суд верно указал, что действующее законодательство подобного запрета не содержит.

Доводы Общества, воспроизведенные в апелляционной жалобе, о несоответствии пункта 6 Порядка, определяющего сведения, подлежащие указанию заявителем или его уполномоченным представителем при обращении с заявлением для заключения Договора, пункту 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг и подпункту 5.5.32 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству правильно признаны судом основанными на ошибочном толковании норм материального права.

Пунктом 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утративших силу с 1 декабря 2021 г., закреплялось, что административный регламент предоставления государственных услуг разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги, если иное не установлено федеральными законами. Вступившие в силу с 1 декабря 2021 г. Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2021 г. N 1228, в пункте 2 предусматривают, что административные регламенты разрабатываются и утверждаются органами, предоставляющими государственные услуги. Подпункт 5.5.32 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству наделяет Росрыболовство полномочием заключать договоры пользования рыбоводными участками с рыбоводными хозяйствами.

Какое-либо противоречие пункта 6 Порядка приведенным положениям отсутствует, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт является не административным регламентом Росрыболовства по предоставлению государственной услуги, а порядком заключения договора пользования рыбоводным участком в соответствии с частью 6 статьи 21 Закона об аквакультуре, принятым Минсельхозом России во исполнение делегирования федерального законодателя и Правительства Российской Федерации.

Несостоятелен и довод в дополнении к апелляционной жалобе от 15 августа 2022 г. о том, что пункт 6 Порядка не может быть применен без издания административного регламента Росрыболовства по предоставлению государственной услуги по заключению договора пользования рыбоводным участком с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Закона N 6-ФКЗ. Оснований считать, что пункт 6 Порядка является неисполнимым, не имеется.

Согласно статье 12 "Действие документов, выданных государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым и города Севастополя" Закона N 6-ФКЗ на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя действуют документы, в том числе подтверждающие гражданское состояние, образование, право собственности, право пользования, право на получение пенсий, пособий, компенсаций и иных видов социальных выплат, право на получение медицинской помощи, а также таможенные и разрешительные документы (лицензии, кроме лицензий на осуществление банковских операций и лицензий (разрешений) на осуществление деятельности некредитных финансовых организаций), выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя, без ограничения срока их действия и какого-либо подтверждения со стороны государственных органов Российской Федерации, государственных органов Республики Крым или государственных органов города федерального значения Севастополя, если иное не предусмотрено статьей 12 ² данного закона (о применении на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя законодательства Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности, законодательства Российской Федерации об уведомительном порядке начала осуществления предпринимательской деятельности и законодательства Российской Федерации о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля), а также если иное не вытекает из самих документов или существа отношения.

При этом часть 6 статьи 21 Закона об аквакультуре, введенная Федеральным законом от 6 февраля 2019 г. N 2-ФЗ, закрепляет, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Закона N 6-ФКЗ, вправе заключить до 1 января 2021 г. договор пользования рыбоводным участком в отношении указанных поверхностных водных объектов или их частей без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на оставшуюся часть срока.

Таким образом, федеральным законодателем специально установлено, что договор пользования рыбоводным участком в отношении перечисленных поверхностных водных объектов или их частей без проведения торгов (конкурсов, аукционов) может быть заключен только на оставшуюся часть срока действия документов, на основании которых осуществлялась деятельность, связанная с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в указанных поверхностных водных объектах или их частях, до дня вступления в силу Закона N 6-ФКЗ.

В связи с изложенным в обжалуемом решении правомерно констатировано, что право лиц заключить до 1 января 2021 г. договор пользования рыбоводным участком без проведения торгов (конкурсов, аукционов) ограничено сроком действия названных документов, а определенное подпунктом "г" пункта 18 Порядка основание для отказа в заключении Договора полностью согласуется с указанными законоположениями.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что оставшаяся часть срока действия договора, заключенного в Республике Крым и действующего на дату ее принятия в Российскую Федерацию, начинает течь с 11 ноября 2019 г. (даты официального опубликования Приказа), ошибочна, поскольку такая возможность приостановления течения данного срока действующим законодательством не предусмотрена.

Отсутствует и указываемое административным истцом несоответствие подпункта "г" пункта 18 Порядка статье 1, частям 4-7 статьи 10 Закона об аквакультуре. Статьей 1 этого закона закреплено, что он устанавливает правовые основы регулирования в области аквакультуры (рыбоводства), в том числе в части защиты прав и интересов физических лиц и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную деятельность в данной области (часть 1). Целями данного закона являются обеспечение производства рыбной и иной продукции аквакультуры, сохранение водных биологических ресурсов (часть 2). Каких-либо положений, которые противоречили бы предмету регулирования и целям Закона об аквакультуре, оспариваемый подпункт не содержит.

Статья 10 названного закона определяет, что рыбоводное хозяйство, надлежащим образом исполнившее свои обязанности по договору пользования рыбоводным участком, по истечении срока его действия имеет преимущественное перед другими лицами право на заключение такого договора на новый срок без проведения торгов (конкурсов, аукционов) при условии внесения платы, предусмотренной частью 1 статьи 9 указанного закона (часть 4). Рыбоводное хозяйство обязано уведомить в письменной форме уполномоченный федеральный орган исполнительной власти о желании заключить договор пользования рыбоводным участком на новый срок не позднее чем за три месяца до окончания срока действия этого договора (часть 5). При заключении договора пользования рыбоводным участком на новый срок условия договора могут быть изменены в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 6). Порядок заключения договора пользования рыбоводным участком в соответствии с частью 4 данной статьи устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 7).

Утверждая о противоречии пункта 18 Порядка в оспариваемой части приведенным положениям, Общество не учитывает, что они регулируют порядок заключения договора пользования рыбоводным участком на новый срок, тогда как оспариваемый нормативный правовой акт регламентирует порядок первоначального заключения такого договора.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд при вынесении решения ошибочно применил недействующие и не относящиеся к настоящему административному делу нормативные правовые акты, опровергается мотивировочной частью обжалуемого судебного акта.

В обжалуемом решении дан правильный правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, оно должным образом мотивировано, в нем отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, подлежащие выяснению судом согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Установив, что оспариваемые положения, принятые правомочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, каким-либо нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречат, суд правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования (пункт 2 части 2 статьи 215 названного кодекса).

Предусмотренные статьей 310 указанного кодекса основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Яхонт ЛТД" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Зайцев

Члены коллегии

И.В. Крупнов

Ю.В. Ситников