Определение Конституционного Суда РФ от 22 сентября 2022 г. N 2101-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на нарушение его конституционных прав пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктами 2.1 и 3 статьи 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и пунктом 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,

заслушав заключение судьи Л.О. Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания",

установил:

1. Акционерное общество "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее также - АО "Центральная ППК") оспаривает следующие положения:

пункта 5 статьи 790 ГК Российской Федерации о том, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета;

пункта 2.1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", предусматривающего, что экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее - работы (услуги) субъектов естественных монополий в сфере перевозок), а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (далее - уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации); в случае возникновения споров при принятии решений по вопросам установления (изменения) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок между уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и субъектами естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее - субъекты естественных монополий в сфере перевозок), в том числе по вопросу расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня таких тарифов, сборов и платы, указанные решения принимаются уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом результатов рассмотрения соответствующих споров федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий; порядок разрешения споров по вопросам установления (изменения) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок между уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и субъектами естественных монополий в сфере перевозок, а также методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня таких тарифов, сборов и платы за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок, и расчета ставок платы за услуги по аренде железнодорожного подвижного состава, управлению им, его эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту, оказываемые организациям в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, определяются федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий;

пункта 3 статьи 8 названного Федерального закона, в силу которого потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации; порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающего, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6-8.1 данной статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются:

из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или актами уполномоченных им федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов) (подпункт 1);

из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2);

из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления (подпункт 3).

Как следует из представленных материалов, решением Арбитражного суда Орловской области от 15 июля 2020 года, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2020 года, частично удовлетворено исковое требование АО "Центральная ППК" к Орловской области в лице Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, а также Департамента финансов Орловской области о взыскании убытков за 2016 год в размере экономических потерь в доходах перевозчика вследствие государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров (и багажа) пригородным железнодорожным транспортом. Отклонив доводы заявителя о необходимости расчета убытков исходя из суммы фактических затрат, связанных с осуществлением им указанных перевозок на территории Орловской области в 2016 году, суды пришли к выводу о том, что действующее нормативное регулирование тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок не предусматривает возмещения всех затрат, фактически понесенных в ходе хозяйственной деятельности перевозчика, в связи с чем на публично-правовое образование не могут быть переложены те затраты, которые не связаны с тарифным регулированием и обусловлены действиями самого перевозчика (ошибки в управленческих решениях, установление экономически необоснованных цен в договорах, заключенных с контрагентами, утрата или повреждение арендованного имущества и т.п.). Исходя из этого в пользу АО "Центральная ППК" были взысканы за счет казны Орловской области убытки в размере межтарифной разницы между расчетной величиной недополученных доходов, определенной на основе утвержденного для общества экономически обоснованного уровня тарифа и суммой фактически полученных доходов на основе тарифа, утвержденного для перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 23 марта 2021 года решения судов первой и апелляционной инстанций в части взыскания убытков отменены, в удовлетворении требования заявителя отказано. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 20 июля 2021 года АО "Центральная ППК" отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, они не позволяют возместить в полном объеме за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации потери в доходах юридических лиц, возникшие в результате установления тарифов для перевозки населения ниже экономически обоснованного уровня, в случае исчерпания в конкретном финансовом году доведенных лимитов бюджетных обязательств на возмещение недополученных доходов от данных перевозок и при отказе уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в предоставлении субсидии по этой причине.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1) и гарантирует, что право частной собственности охраняется законом (статья 35, часть 1). В силу названных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункт "в"), относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, федеральный законодатель вправе определять в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов предпринимательской деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам - при соблюдении соответствия вводимых ограничений критериям, закрепленным в Конституции Российской Федерации, ее статье 55 (часть 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Руководствуясь приведенными нормами Конституции Российской Федерации и конституционно значимыми положениями гражданского законодательства, Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений, в том числе в постановлениях от 19 декабря 2005 года N 12-П, от 13 июля 2010 года N 16-П, от 20 декабря 2011 года N 29-П, в Определении от 3 июля 2007 года N 633-О-П и других решениях, сформулировал следующие правовые позиции:

осуществляя регулирование и защиту права на занятие предпринимательской деятельностью, федеральный законодатель - исходя из того, что данное конституционное право реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), - обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений; в этих целях он правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности, направленные на согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества;

в случае необходимости защиты общих (общественных) интересов в той или иной сфере федеральный законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих отношений сочетание частноправовых и публично-правовых элементов, которое наиболее эффективным образом будет обеспечивать взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере; располагая при этом широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, он вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал, определяемыми статьями 7, 8, 17 (часть 3) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

Указанные позиции сохраняют свою силу и имеют ориентирующее значение при осуществлении правового регулирования такого вида предпринимательской деятельности, как оказание услуг по перевозке пассажиров, в том числе пригородным железнодорожным транспортом. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 20 декабря 2011 года N 29-П, рассматривая с учетом сказанного основные подходы федерального законодателя к вопросу регулирования правоотношений в сфере перевозок пассажиров, отмечал, что общим принципом регулирования правоотношений в названной сфере является необходимость соблюдения баланса между интересами пассажиров как экономически более слабой стороны в этих правоотношениях, которым должна быть обеспечена равнодоступность предлагаемых услуг, и интересами перевозчиков, эффективное функционирование которых предполагает возмещение им затрат на оказание таких услуг.

Следовательно, пункт 5 статьи 790 ГК Российской Федерации, закрепляющий возмещение транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета расходов, понесенных в связи с установлением на основании закона или иного правового акта льгот и преимуществ по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, направлен на обеспечение справедливого баланса публичных и частных интересов, равно как и пункт 3 статьи 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", который предусматривает необходимость возмещения в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах перевозчика, возникших в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании законов, иных нормативных актов. При этом все элементы правового механизма, обеспечивающего возмещение потерь в доходах перевозчика, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые организацией при осуществлении перевозок пассажиров пригородным железнодорожным транспортом, посредством предоставления субсидий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, в частности, порядок их возмещения, определяются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, указанные положения не могут рассматриваться как нарушающие в обозначенном в жалобе аспекте конституционные права заявителя, в деле с участием которого арбитражный суд кассационной инстанции, отменяя в части решения судов первой и апелляционной инстанций, исходил из того, что в соответствии с условиями договоров, заключенных с АО "Центральная ППК", в счет компенсации потерь из бюджета Орловской области ему были перечислены субсидии, а при заключении упомянутых договоров заявитель выразил согласие на компенсацию потерь в пределах лимитов бюджетной обеспеченности, не оспорив размеров тарифа и субсидий.

При оценке наличия или отсутствия признаков нарушения конституционных прав АО "Центральная ППК" в его конкретном деле не может не приниматься во внимание также то обстоятельство, что учредителями данного общества в спорный период согласно имеющимся в открытом доступе данным регистрации юридического лица выступали органы исполнительной власти двух субъектов Российской Федерации и ОАО "РЖД" (как акционерное общество со стопроцентным государственным участием). Изложенное - с учетом положения подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится в том числе решение вопросов организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, - позволяет предполагать, что АО "Центральная ППК", несмотря на организационно-правовую форму данной коммерческой организации, создана и осуществляет деятельность преимущественно не для целей получения прибыли, а в связи с выполнением указанной публично значимой функции.

При этом ранее Конституционным Судом Российской Федерации заявителю было отказано в принятии к рассмотрению его жалобы на нарушение конституционных прав, в частности, пунктом 5 статьи 790 ГК Российской Федерации и пунктом 3 статьи 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (Определение от 26 апреля 2016 года N 912-О). Конституционный Суд Российской Федерации, принимая во внимание гарантийный характер оспариваемых норм, а также необходимость их применения в системном единстве с положениями других нормативных актов, пришел к выводу, что данные положения, вопреки утверждению АО "Центральная ППК", не могут расцениваться как нарушающие его конституционные права.

Проверка же правильности применения судами оспариваемых положений с учетом фактических обстоятельств конкретного дела, в частности, оценка обоснованности предъявленных к возмещению убытков в рамках имеющихся правоотношений, а также разрешение вопроса об определении размера подлежащих возмещению экономических потерь в доходах перевозчика, в том числе в части, превышающей лимиты их бюджетной обеспеченности, не входят в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она установлена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Что же касается пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 2.1 статьи 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", то представленными материалами не подтверждается их применение в деле с участием заявителя. Соответственно, в силу статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" жалоба АО "Центральная ППК" в этой части не может быть признана допустимой.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин