Решение Калининградского областного суда от 17 марта 2022 г. N 3а-38/2022 (3а-334/2021) (ключевые темы: сельскохозяйственные угодья - территориальные зоны - правила землепользования и застройки - земли сельскохозяйственного назначения - совет депутатов)

Решение Калининградского областного суда от 17 марта 2022 г. N 3а-38/2022 (3а-334/2021)

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Л.М.А. к окружному совету депутатов муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ" об оспаривании правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1), возложении обязанности по принятию замещающего правового акта, установил:

Л.М.А. обратился в суд 12 ноября 2021 года с указанным административным иском к окружному совету депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ", ссылаясь на то, что с 30 марта 2021 года он являлся собственником земельного участка с кадастровым номером N из состава земель сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства, местоположение: <адрес>.

В октябре 2021 года путем раздела земельного участка с кадастровым номером N образованы земельные участки с кадастровыми номерами N, N, категория и разрешенное использование которых соответствует характеристикам исходного земельного участка.

Право собственности Л.М.А. на образованные земельные участки с кадастровыми номерами N, N зарегистрировано 11 октября 2021 года.

Как исходный земельный участок, так и вновь образованные земельные участки отнесены генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ" к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, предназначенной, помимо прочего, для ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, фермерского хозяйства.

На момент приобретения исходного земельного участка с кадастровым номером N действовавшими в тот период времени правилами землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение", утвержденными решением поселкового совета депутатов от 24 декабря 2012 года N 49, земельный участок был отнесен к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (индекс СХ-2), которая предназначалась для ведения сельского хозяйства, садоводства, огородничества, размещения объектов сельскохозяйственного назначения.

Решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 рассматриваемая территория отнесена к зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1), которая выделена для использования территорий, занятых сельскохозяйственными угодьями и многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Поскольку в границах территориальной зоны СХ-1 (в редакции решения окружного совета депутатов от 31 августа 2021 года N 99) не допускается ведение садоводства в том числе на сельскохозяйственных угодьях, Л.М.А. лишен возможности использовать в установленном порядке принадлежащие ему земельные участки для посадки и выращивания многолетних плодовых культур и винограда, под питомники, а также для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, тем более, что его заявление об изменении вида разрешенного использования земельных участков с "для ведения личного подсобного хозяйства" на "ведение садоводства" оставлено без удовлетворения.

Таким образом, по утверждению административного истца, правила землепользования и застройки в части изменения градостроительного зонирования рассматриваемой территории (с территориальной зоны СХ-2 на территориальную зону СХ-1, в пределах которых установлен различный правовой режим использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения), создают препятствия в использовании земельных участков с кадастровыми номерами N, N для ведения садоводства в целях высаживания и выращивания плодового сада и виноградника, а также размещения сооружений, необходимых для указанных видов хозяйственной деятельности.

Также полагал нарушенной процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, в частности, по тем основаниям, что заявление Л.М.А. от 5 июля 2021 года об отнесении рассматриваемой территории к территориальной зоне, допускающей ведение садоводства, поданное в процессе общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки, не было зарегистрировано, рассмотрено или иным образом учтено организатором общественных обсуждений.

С учетом изложенного Л.М.А., уточнив 17 января 2022 года административные исковые требования, просит признать незаконными правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1).

Кроме того, просит обязать административного ответчика привести карту градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в соответствие с картой функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования путем отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне, предназначенной для ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, крестьянского фермерского хозяйства (индекс СХ-2).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области (определением от 16 ноября 2021 года) и администрация муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (определением от 20 декабря 2021 года).

В судебное заседание административный истец, имеющий высшее юридическое образование и не поручивший ведение дела представителю, не явился, подал посредством ГАС "Правосудие" заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представитель окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (с 1 января 2022 года - муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ" с учетом вступления в силу с указанной даты Закона Калининградской области от 27 декабря 2019 года N 378 "О регулировании отдельных вопросов, связанных с наделением статусом муниципального округа отдельных городских округов Калининградской области") - В.Н.А., а также представитель Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области - И.В.С. полагали заявленные требования не подлежащими удовлетворению, сославшись на принятие оспариваемых в части правил землепользования и застройки муниципального образования уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением установленной процедуры.

Представитель администрации муниципального образования "Зеленоградский муниципальный район" в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайств об отложении судебного заседания и доказательств уважительности причин неявки в судебное заседание не представил.

Письменные возражения административного ответчика и заинтересованных лиц на административное исковое заявление приобщены к материалам дела (т. 1 л.д. 62-67, т. 2 л.д. 1-15, 20-23).

На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав пояснения представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований для признания не действующими и не подлежащими применению правил землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне СХ-1, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Разработка оспариваемых в части правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" была начата до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19, что подтверждается постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 16 ноября 2016 года N 2772 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", которое не было отменено после утверждения решением окружного совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320 генерального плана и постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 - актуальной редакции генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Таким образом, окружной совет депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утверждая решением от 31 августа 2021 года N 99 правила землепользования и застройки городского округа, действовал в пределах своих полномочий.

Существенных нарушений установленной процедуры общественных обсуждений не установлено.

Так, проведение общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки городского округа в период с 3 июля 2021 года по 3 августа 2021 года назначено постановлением главы муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 25 июня 2021 года N 22, которое официально опубликовано в газете "Волна" (выпуск от 2 июля 2021 года N 25 (9371) и размещено на официальном сайте органов местного самоуправления городского округа.

По результатам проведения общественных обсуждений администрацией муниципального образования "Зеленоградский городской округ" подготовлен протокол общественных обсуждений от 10 августа 2021 года, а также заключение от 10 августа 2021 года о результатах их проведения. Заключение официально опубликовано в газете "Волна" (выпуск от 13 августа 2021 года N 31 (9377) и размещено на официальном сайте органов местного самоуправления городского округа.

Как установлено вступившим в законную силу решением Зеленоградского районного суда Калининградской области от 17 ноября 2021 года по административному делу по административному иску Л.М.А. к администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" об оспаривании действий по непредоставлению информации и прекращению переписки, поданные Л.М.А. заявления от 5 июля 2021 года и от 20 июля 2021 года об изменении предполагаемого градостроительного зонирования с отнесением земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне, в пределах которой допускается ведение садоводства (в том числе к территориальной зоне СХ-2 вместо планируемой территориальной зоны СХ-1), не были учтены организатором общественных обсуждений в качестве предложения правообладателя в ходе общественных обсуждений.

В то же время, в заявлениях Л.М.А. содержались не только его предложения по проекту правил землепользования и застройки применительно к рассматриваемой территории, но и просьба об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N Классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

В этой связи заявления Л.М.А. рассмотрены в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а не в порядке части 10 статьи 5.1 ГрК РФ.

Принимая во внимание, что ответы по существу обращений Л.М.А. ему предоставлены, а высказанные в ходе общественных обсуждений мнения и предложения правообладателей имеют рекомендательный характер, суд полагает, что само по себе отсутствие в протоколе общественных обсуждений от 10 августа 2021 года указания на поступившие замечания Л.М.А. по проекту правил землепользования и застройки не может быть признано существенным нарушением процедуры проведения общественных обсуждений по проекту правил землепользования и застройки городского округа, влекущим за собой признание не действующими и не подлежащими применению документа градостроительного зонирования муниципального образования.

Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов от 31 августа 2021 года N 99, опубликованы в газете "Волна" (выпуск от 3 сентября 2021 года N 34 (9380), размещены на сайте органов местного самоуправления городского округа, а также 7 сентября 2021 года во исполнение требования ч. 3.1 ст. 32 ГрК РФ - в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Таким образом, установленная процедура принятия и официального опубликования правил землепользования и застройки городского округа соблюдена.

Проверив в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ правила землепользования и застройки городского округа в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, суд приходит к следующему.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу пункта 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление от 22 апреля 2014 года N 12-П, Постановление от 28 марта 2017 года N 10-П; определения от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 6 октября 2015 года N 2317-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О, от 17 декабря 2020 года N 2861-О, от 25 марта 2021 года N 583-О, от 20 июля 2021 года N 1536-О и др).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории исходя из установленных функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

По делу установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами N, N образованы в октябре 2021 года путем раздела земельного участка с кадастровым номером N, который, в свою очередь, образован из земельного участка с кадастровым номером N.

Из представленного филиалом ФГБУ "Ф." по Калининградской области межевого плана земельного участка с кадастровым номером N видно, что этот земельный участок площадью 5,60 га был образован в 2008 году из состава земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного производства, в порядке статьи 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в результате перераспределения земель бывшего совхоза "Романово" и выдела земельной доли в натуре (т. 1 л.д. 183-208).

Согласно материалам перераспределения земель бывшего совхоза "Романово" рассматриваемая территория состояла из пастбищ (т. 2 л.д. 30).

Разрешенное использование образуемого земельного участка (с кадастровым номером N) было установлено в 2008 году - "для ведения личного подсобного хозяйства".

Статьей 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" предусмотрено, что для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок) (часть 1); полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений (часть 3).

16 марта 2021 года был поставлен на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером N площадью 40 000 кв. м, категория - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства, образованный из земельного участка с кадастровым номером N, который в этот же день снят с кадастрового учета (т. 1 л.д. 244-248).

30 марта 2021 года зарегистрировано право собственности Л.М.А. на земельный участок с кадастровым номером N на основании договора купли-продажи от 19 марта 2021 года (т. 1 л.д. 13-14).

В дальнейшем Л.М.А. было принято решение о разделе земельного участка с кадастровым номером N, на основании которого после составления межевых планов были поставлены на кадастровый учет 11 октября 2021 года земельные участки с кадастровыми номерами N и N площадью по 20 000 кв. м каждый из участков и в этот же день зарегистрировано право собственности Л.М.А. на земельные участки, образованные путем раздела земельного участка с кадастровым номером N (т. 1 л.д. 9-12, 209-229).

Категория образованных земельных участков - земли сельскохозяйственного назначения, а также разрешенное использование - для ведения личного подсобного хозяйства соответствовали характеристикам исходного участка.

На момент возникновения в 2008 году права частной собственности на земельный участок с кадастровым номером N действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Ковровское сельское поселение", в границах которого расположен указанный участок.

Согласно фрагменту карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Ковровское сельское поселение", утвержденного решением поселкового совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" от 24 декабря 2012 года N 53, рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственного использования (т. 1 л.д. 252).

В дальнейшем Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Зеленоградский район" и организации местного самоуправления на объединенной территории" объединена территория муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", муниципального образования "Ковровское сельское поселение", муниципального образования "Красноторовское сельское поселение", муниципального образования "Переславское сельское поселение", муниципального образования "Сельское поселение Куршская коса" без изменения границ общей территории муниципального образования "Зеленоградский район"; городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории муниципального образования "Зеленоградский район", наделено статусом городского округа (Зеленоградский городской округ).

Согласно фрагменту карты функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320, рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне "Зона, занятая сельскохозяйственными производствами, другими объектами сельскохозяйственного назначения и сельхозугодья (в том числе, ЛПХ, фермерские хозяйства и прочие с/х земли)" (т. 1 л.д. 161).

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденным постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166, рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственного использования (т. 1 л.д. 160).

В соответствии с пунктом 38 положения о территориальном планировании в составе генерального плана муниципального образования (в действующей до настоящего времени редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) зона сельскохозяйственного использования предназначена для размещения объектов сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, ведения крестьянского фермерского хозяйства, для целей аквакультуры (рыбоводства), научно-исследовательских, учебных и иных объектов, связанных с сельскохозяйственным производством, создания защитных лесных насаждений, развития объектов сельскохозяйственного назначения, а также сопутствующих объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, объектов первичной ступени культурно-бытового обслуживания.

Таким образом, документы территориального планирования (во всех названных редакциях), относя рассматриваемую территорию к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, сами по себе не исключали возможность использования данной территории для ведения садоводства и прочих видов сельскохозяйственного использования.

До вступления в силу оспариваемых правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" на территории городского округа подлежали применению правила землепользования и застройки городского и сельских поселений 2012 года, в том числе правила землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение", утвержденные решением поселкового совета депутатов муниципального образования "Ковровское сельское поселение" от 24 декабря 2012 года N 49.

В соответствии со статьей 40.4 правил землепользования и застройки муниципального образования "Ковровское сельское поселение" зоны сельскохозяйственного использования предназначены для ведения сельского хозяйства, личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, размещения объектов сельскохозяйственного назначения.

В составе зон сельскохозяйственного использования могут выделяться сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями (сады), а также земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной обработки сельскохозяйственной продукции.

При этом правилами землепользования и застройки 2012 года рассматриваемая территория была отнесена к территориальной зоне СХ-2 "Зона сельскохозяйственных угодий".

Применительно к территориальной зоне СХ-2 "Зона сельскохозяйственных угодий" был установлен перечень основных видов разрешенного использования, включающий в себя следующие основные виды разрешенного использования:

- поля и участки для выращивания сельхозпродукции;

- сельскохозяйственные угодья;

- луга, пастбища, сенокосы;

- залежи;

- многолетние насаждения: сады, виноградники и прочее;

- животноводческие фермы;

- подсобные хозяйства;

- лесозащитные полосы;

- рекультивация территории;

- обслуживание сельскохозяйственного производства (т. 1 л.д. 158-159).

Очевидно, что перечисленные основные виды разрешенного использования земельных участков не в полной мере соответствовали Классификатору видов разрешенного использования земельных участков (как в редакции утратившего силу приказа Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, так и в редакции действующего приказа Росреестра от 10 декабря 2020 года N П/0412).

После приобретения в собственность земельного участка с кадастровым номером N (исходного по отношению к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N) Л.М.А. обратился 3 апреля 2021 года в Управление Росреестра по Калининградской области с заявлением об изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "для ведения личного подсобного хозяйства" на "для ведения садоводства", в чем ему 12 июля 2021 года отказано по тем основаниям, что выбранный заявителем вид разрешенного использования "для ведения садоводства" не включен правилами землепользования и застройки 2012 года в перечень основных видов разрешенного использования земельных участков, отнесенных к территориальной зоне СХ-2.

Кроме того, 5 июля 2021 года Л.М.А. обратился в администрацию муниципального образования "Зеленоградский городской округ" с заявлением об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка Классификатору по виду разрешенного использования "садоводство" (код 1.5) исходя из того, что садоводство является одним из видов сельскохозяйственного использования, либо об изменении территориального зонирования с отнесением земельного участка к территориальной зоне, в пределах которой допускается ведение садоводства (код 1.5) (т. 1 л.д. 16).

Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного совета депутатов от 31 августа 2021 года N 99, земельные участки, отнесенные генеральным планом к функциональной зоне "Зона сельскохозяйственного использования", отнесены к четырем территориальным зонам, а именно:

- "Зона сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения" (СХ-1), которая "выделена для обеспечения правовых условий формирования и использования территорий, занятых сельскохозяйственными угодьями - пашнями, сенокосами, пастбищами, залежами, занятых многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими)";

- "Зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенная для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения" (СХ-2), которая "выделена для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и предназначена для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, осуществления хозяйственной деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием объектов рыбоводства, разведением сельскохозяйственных животных, для размещения зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, осуществления научной и селекционной работы";

- "Зона сельскохозяйственного использования (в том числе сельскохозяйственных угодий) из земель населенных пунктов" (СХ-3), "занятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенная для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения, выделена для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и предназначена для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, осуществления хозяйственной деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием объектов рыбоводства, разведением сельскохозяйственных животных, для размещения зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, осуществления научной и селекционной работы";

- "Зона для ведения садоводства" (СХ-4), "занятая объектами, предназначенными для ведения садоводства, выделена для размещения объектов садовых товариществ и сопутствующих им видов деятельности".

При этом, как следует из главы 7 правил землепользования и застройки, поименованной как "Зоны сельскохозяйственного использования", перечень основных видов разрешенного использования земельных участков не установлен применительно к территориальной зоне СХ-1; в таблице 60 установлен применительно к территориальной зоне СХ-2 и включает в себя, помимо прочего, садоводство (код 1.5); в таблице 63 установлен применительно к территориальной зоне СХ-3 и также включает в себя, помимо прочего, садоводство (код 1.5); в таблице 66 установлен применительно к территориальной зоне СХ-4 и аналогичным образом включен в себя, в частности, садоводство (код 1.5).

Оспариваемыми правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N (исходный по отношению к земельным участкам с кадастровыми номерами N, N) отнесен к территориальной зоне "Зона сельскохозяйственных угодий" (индекс СХ-1), что не позволяет Л.М.А. выбрать по собственному на то усмотрению согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ вид использования "садоводство" (код 1.5) и, следовательно, на законных основаниях использовать земельный участок, не занятый в настоящее время многолетними плодовыми культурами, в целях высаживания и выращивания сада и виноградника.

Судом неоднократно было разъяснено органам местного самоуправления на необходимость обоснования соответствующего градостроительного решения при том, что на основании части 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Администрация муниципального образования "Зеленоградский муниципальный район" в своих возражениях на административное исковое заявление (с которыми согласился административный ответчик) указала на то, что изменение территориального зонирования рассматриваемой территории с отнесением принадлежащих административному истцу земельных участков из территориальной зоны СХ-1 в территориальную зону СХ-2 (как об этом ставит вопрос административный истец) не направлено на восстановление права Л.М.А. при том, что разрешенное использование участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, не подлежит изменению с "для ведения личного подсобного хозяйства" на "для ведения садоводства" до изменения категории данных земельных участков (т. 2 л.д. 1-3).

Однако эти доводы сами по себе не свидетельствуют о наличии безусловных оснований для отнесения к территориальной зоне СХ-1 принадлежавшего административному истцу земельного участка с кадастровым номером N из состава земель сельскохозяйственного назначения, который не отнесен к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям постановлением Правительства Калининградской области от 22 апреля 2009 года N 241 (с последующими изменениями) "Об утверждении перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения на территории Калининградской области, использование которых для других целей не допускается", в том числе с учетом установленной кадастровой стоимости участка площадью 40 000 кв. м - 188 400 руб.

Действительно, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (часть 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 ГрК РФ).

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, что в данном случае соотносится и с положениями части 3 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" о запрете строительства на полевом земельном участке, а также с установленным частью 6 статьи 79 ЗК РФ запретом на использование сельскохозяйственных угодий гражданами для целей садоводства для собственных нужд, для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации, обращая внимание в Обзоре судебной практики за четвертый квартал 2013 года на недопустимость использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения в целях осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности, сформулировал правовые подходы, согласно которым продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года N 537, в связи с чем до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, а также запрет до перевода земель в другую категорию для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

С учетом изложенного суд полагает обоснованными доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о наличии законных оснований для ограничения права Л.М.А. на использование принадлежащих ему вышеназванных земельных участков в целях возведения объектов капитального строительства, в том числе необходимых для ведения сельского хозяйства.

В то же время, суд не может согласиться с позицией административного ответчика и заинтересованных лиц о наличии законных оснований для ограничения Л.М.А. в праве на ведение садоводства (без права возведения объектов капитального строительства) на земельных участках из состава сельскохозяйственного назначения.

Делая такой вывод, суд исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, Л.М.А. обратился 3 апреля 2021 года в Управление Росреестра по Калининградской области с заявлением об изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N (из которого образованы в октябре 2021 года земельные участки с кадастровыми номерами N и N) с "для ведения личного подсобного хозяйства" на "для ведения садоводства" (код 1.5).

В последующем Л.М.А. обратился в Светлогорский городской суд Калининградской области с административным иском к Управлению Росреестра по Калининградской области об оспаривании решения от 12 июля 2021 года об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка и о возложении обязанности по изменению вида разрешенного использования с "для ведения личного подсобного хозяйства" на "для ведения садоводства".

Не давая оценки в рамках настоящего административного дела законности оспариваемых Л.М.А. действий (бездействия) и решений Управления Росреестра по Калининградской области, суд полагает, что направленность действий Л.М.А., совершаемых в целях изменения разрешенного использования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения с "для ведения личного подсобного хозяйства" на "для ведения садоводства" (код 1.5), который включен Классификатором видов разрешенного использования земельных участков в содержание общего вида разрешенного использования "Сельскохозяйственное использование", объективно свидетельствует о сформировавшемся волеизъявлении собственника земельных участков по вовлечению в сельскохозяйственный оборот путем ведения садоводства неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения путем ведения садоводства.

Суд отмечает, что Классификатор видов разрешенного использования земельных участков (как в редакции утратившего силу приказа Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, так и в редакции действующего приказа Росреестра от 10 декабря 2020 года N П/0412), раскрывая содержание общего вида разрешенного использования земельных участков "Сельскохозяйственное использование", не выделяет в самостоятельный вид разрешенного использования такой вид использования как "Сельскохозяйственные угодья", допуская осуществление на сельскохозяйственных угодьях определенных видов хозяйственной деятельности, а именно: выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур (код 1.2), овощеводство (код 1.3), выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур (код 1.4), садоводство (код 1.5), скотоводство (код 1.8), пчеловодство (код 1.12) и т.д.

Отсюда следует, что само по себе избрание правообладателем земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения конкретного вида хозяйственной деятельности, осуществление которого допускается на сельскохозяйственных угодьях, не может быть расценено в качестве оснований для изменения категории земель сельскохозяйственного назначения.

Суд принимает во внимание, что особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию установлены статьей 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", согласно которой перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных: 1) с консервацией земель; 2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; 3) с установлением или изменением черты населенных пунктов; 4) с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи; 5) с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса; 6) со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; 7) с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; 8) с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель; 9) с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Из приведенных положений закона следует, что категория земель сельскохозяйственного назначения может быть изменена исключительно по основаниям, предусмотренным статьей 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ, в случае, если осуществление определенного вида деятельности не допускается на землях сельскохозяйственного назначения в целом и на сельскохозяйственных угодьях в частности.

Однако ведение садоводства как вида сельскохозяйственного использования, предполагающего осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур (без права возведения объектов капитального строительства), не требует изменения категории земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, как указано выше, установленное генеральным планом функциональное зонирование рассматриваемой территории само по себе не исключает осуществления на рассматриваемой территории такого вида хозяйственной деятельности как ведение садоводства.

Более того, генеральным планом муниципального образования (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) установлена самостоятельная функциональная зона "Зона садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ", что по сути позволяет не допустить застройку садовыми домами земельных участков, предназначенных для ведения садоводства и отнесенных к сельскохозяйственным угодьям, путем отнесения соответствующих земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, к различным функциональным зонам и в зависимости от функционального зонирования - к различным территориальным зонам при осуществлении градостроительного зонирования.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела, суд приходит к выводу о том, что в данном случае ограничения в использовании для ведения садоводства принадлежащих административному истцу земельных участков, установленные оспариваемыми правилами землепользования и застройки путем отнесения к территориальной зоне СХ-1 рассматриваемой территории наряду с сельскохозяйственными угодьями, занятыми многолетними насаждениями, не обусловлены какими-либо объективными факторами и нарушают законное право административного истца на ведение садоводства на земельных участках из состава сельскохозяйственных угодий, в том числе на посадку и выращивание садов, виноградников и иных многолетних культур (без права возведения объектов капитального строительства).

Суд также полагает, что в оспариваемой части правила землепользования и застройки не в полной мере согласуются с общими задачами вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земельных участков.

Так, постановлением Правительства РФ от 14 мая 2021 года N 731 "О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации" запланировано вовлечение в сельскохозяйственный оборот 13 миллионов гектаров неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года N 311 (с учетом изменений, внесенных постановлением от 31 марта 2021 года N 500) утверждена Государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Калининградской области", которой в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для развития экономики и социальной сферы Калининградской области" в качестве одной из задач подпрограммы, помимо прочего, предусмотрено вовлечение в хозяйственный оборот недостаточно использующихся видов ресурсов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 27 января 2014 года N 28 (в редакции постановления от 24 декабря 2020 года N 947) утверждена Государственная программа Калининградской области "Развитие сельского хозяйства" в целях обеспечения населения Калининградской области сельскохозяйственной продукцией и продовольствием собственного производства, при этом одной из задач государственной программы является введение в сельскохозяйственный оборот не используемых ранее мелиорированных земель для развития сельскохозяйственного производства и планируется увеличение используемой площади сельскохозяйственных угодий Калининградской области до 513 тыс. гектаров.

При таких обстоятельствах суд полагает подлежащими удовлетворению требования Л.М.А. о признании не действующим и не подлежащим применению правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1).

В то же время, суд не усматривает оснований для удовлетворения требования административного истца о возложении обязанности по приведению карты градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки в соответствие с картой функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования путем отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне, предназначенной для ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, крестьянского фермерского хозяйства (индекс СХ-2).

Принимая такое решение, суд исходит из того, что на основании части 4 статьи 216 КАС РФ суд вправе возложить на орган или должностное лицо, наделенные публичными полномочиями, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, только в том случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В то же время, по смыслу части 4 статьи 30, части 1 статьи 31 ГрК РФ градостроительное зонирование должно быть установлено в отношении всей территории муниципального образования, при этом закон допускает возможность подготовка проекта правил землепользования и застройки к частям территорий поселений, городских округов.

В этой связи суд полагает, что после вступления настоящего решения в законную силу уполномоченные органы обязаны принять замещающий правовой акт, в связи с чем дополнительное возложение решением суда соответствующей обязанности не требуется.

Кроме того, согласно статье 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1); в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: 1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (часть 9).

При этом в силу прямого указания закона - часть 15 этой же статьи - могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, уполномоченный орган на стадии внесения изменений в правила землепользования и застройки на основании настоящего решения суда после его вступления в законную силу вправе разрешить вопрос об отнесении рассматриваемой территории как к территориальной зоне СХ-2, так и к иной территориальной зоне с учетом установленной генеральным планом функциональной зоны и особенностей использования земельных участков с кадастровыми номерами N, N.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск Л.М.А. удовлетворить частично.

Признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1).

В удовлетворении требования о возложении обязанности по внесению изменений в карту градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, путем отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенной для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-2), - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 29 марта 2022 года.