Определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2022 г. N 2668-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Тимова Евгения Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 5 Федерального закона "Об использовании атомной энергии"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, C.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,

заслушав заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина Е.М. Тимова,

установил:

1. Гражданин Е.М. Тимов, являющийся индивидуальным предпринимателем и занимающийся медицинской деятельностью (оказание стоматологических услуг) с 2000 года, оспаривает конституционность положений статьи 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", а фактически ее части седьмой, устанавливающей, что радиационные источники, радиоактивные вещества могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности или в собственности юридических лиц.

18 марта 2019 года врач-стоматолог Е.М. Тимов обратился в Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве (далее также - уполномоченный орган) с заявлением о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения на условия выполнения работ при осуществлении деятельности в области использования источников ионизирующего излучения, получение которого необходимо в связи с его профессиональной деятельностью. 5 апреля 2019 года Е.М. Тимову было сообщено об отказе в рассмотрении его заявления. 23 мая 2019 года Е.М. Тимов повторно подал соответствующее заявление, по результатам рассмотрения которого 21 июня 2019 года уполномоченным органом ему было выдано заключение о том, что условия выполнения работ при осуществлении деятельности в области использования источников ионизирующего излучения не соответствуют государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, в частности потому, что рентгеновская стоматологическая установка (далее также - рентгеновский аппарат, рентгеновская установка) находится у него в собственности.

В удовлетворении заявления Е.М. Тимова о признании данного ненормативного правового акта незаконным решением Арбитражного суда города Москвы от 26 ноября 2019 года (с которым согласились вышестоящие арбитражные суды) было отказано. При этом суды исходили из того, что рентгеновский аппарат относится к объектам использования атомной энергии и является радиационным источником излучения и, следовательно, в соответствии с оспариваемым законоположением не может находиться в собственности индивидуального предпринимателя.

24 декабря 2019 года заявитель обратился в уполномоченный орган с заявлением о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, приложив необходимые документы, в том числе акт санитарно-эпидемиологической экспертизы условий выполнения работ при осуществлении деятельности в области использования источников ионизирующего излучения с положительным заключением и документы, подтверждающие прохождение обучения правилам работы на рентгеновском аппарате. При этом Е.М. Тимов указал, что он является арендатором используемой им в профессиональной деятельности стоматологической рентгеновской установки, собственником которой является юридическое лицо.

20 января 2020 года заявителю на данное обращение было выдано заключение о несоответствии условий выполнения работ при осуществлении деятельности в области использования источников ионизирующего излучения государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, что послужило причиной его обращения в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании этого ненормативного правового акта недействительным.

Решением указанного арбитражного суда от 23 июля 2020 года, оставленным без изменения вышестоящими арбитражными судами (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2020 года и постановление Арбитражного суда Московского округа от 13 апреля 2021 года), было отказано в удовлетворении данного требования. Арбитражные суды критически отнеслись к представленному Е.М. Тимовым договору аренды от 1 июля 2012 года используемой им рентгеновской установки, указав, что решением Арбитражного суда города Москвы от 26 ноября 2019 года было отказано в удовлетворении требований предпринимателя о признании незаконным санитарно-эпидемиологического заключения от 21 июня 2019 года, поскольку было установлено, что заявитель является собственником данного рентгеновского аппарата (договор аренды при рассмотрении дела в 2019 году предпринимателем представлен не был).

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 июля 2021 года заявителю было отказано в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

По мнению заявителя, статья 5 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" не соответствует статьям 8 (часть 1), 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она не допускает эксплуатацию рентгеновских установок (источников ионизирующего излучения) в стоматологической деятельности индивидуальными предпринимателями, не владеющими такими установками на праве собственности.

2. Конституцией Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции, юридическое равенство, свобода экономической деятельности, признание и равная защита различных форм собственности, право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статьи 8, 19 и 34; статья 37, часть 1); регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "в").

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 20 декабря 2011 года N 29-П и от 16 июля 2018 года N 32-П; определения от 10 февраля 2009 года N 347-О-О, от 23 ноября 2017 года N 2542-О, от 24 апреля 2018 года N 1104-О, от 25 ноября 2020 года N 2838-О и др.), в силу названных конституционных положений федеральный законодатель в рамках предоставленных ему полномочий по правовому регулированию предпринимательской деятельности вправе определять порядок и условия ее осуществления, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов деятельности дополнительные требования к занимающимся этой деятельностью предпринимателям, а также вводить те или иные ограничения, которые, однако, должны соответствовать критериям, закрепленным в Конституции Российской Федерации, ее статье 55 (часть 3).

Осуществление экономической деятельности, в частности предпринимательства, в различных формах (индивидуально или коллективно) не может не предполагать дифференциации правового регулирования различных видов и организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. В связи с этим в ряде решений Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что конституционный принцип равенства не исключает возможности установления различных правовых условий для различных категорий субъектов права, однако такие различия не могут быть произвольными, а должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов (постановления от 29 января 2018 года N 5-П, от 30 июня 2020 года N 31-П, от 31 марта 2022 года N 13-П и др.).

Таким образом, сама по себе дифференциация правового регулирования, будучи основанной на объективных критериях, не может рассматриваться как нарушение принципа равенства всех перед законом, поскольку конституционный принцип, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года N 17-П, от 12 марта 2015 года N 4-П, от 25 октября 2016 года N 21-П и др.; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2014 года N 2651-О, от 9 ноября 2017 года N 2515-О, от 13 мая 2019 года N 1200-О и др.).

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь; в Российской Федерации принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения (статья 41, части 1 и 2).

Реализация названных конституционных положений - в силу закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов, согласно которым в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8), - должна обеспечиваться всеми возможными средствами, способствующими эффективному, качественному и оперативному предоставлению медицинских услуг, в том числе в условиях конкуренции - на основе свободного выбора гражданином медицинского учреждения или лица, оказывающего медицинскую помощь, при соблюдении равенства всех форм собственности в сфере здравоохранения.

Поскольку деятельность, связанная с использованием источников ионизирующего излучения (в том числе в медицине), может повлечь нанесение ущерба здоровью граждан и окружающей среде, государство должно устанавливать высокие требования к осуществлению такой деятельности, а также контролировать их соблюдение.

3.1. Федеральный закон "Об использовании атомной энергии", как следует из его преамбулы, определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, и направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии. Согласно данному Федеральному закону радиационными источниками являются не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение (абзац третий части первой статьи 3); радиационные источники могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности или в собственности юридических лиц (часть седьмая статьи 5).

В то же время статья 22 Федерального закона от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", закрепляя право граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, на радиационную безопасность, указывает, что данное право обеспечивается за счет проведения комплекса мероприятий по предотвращению радиационного воздействия на организм человека ионизирующего излучения выше установленных норм, правил и нормативов, а также выполнения гражданами и организациями, осуществляющими эту деятельность, требований к обеспечению радиационной безопасности, т.е. относит к субъектам, занимающимся деятельностью с использованием источников ионизирующего излучения и обязанным исполнять все требования по обеспечению радиационной безопасности населения, как организации, так и граждан (физических лиц) (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2007 года N 633-О-П).

Согласно Федеральному закону от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое заключение представляет собой документ, выдаваемый в установленных международными договорами Российской Федерации, международными правовыми актами, данным Федеральным законом, другими федеральными законами случаях федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств (абзац тринадцатый статьи 1).

В свою очередь, постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26 апреля 2010 года N 40 утверждены Санитарные правила и нормативы СП 2.6.1.2612-10 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)", в которых установлено, что все виды обращения с источниками ионизирующего излучения разрешаются только при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии условий работы с источниками излучения санитарным правилам, которое выдают органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор по обращению юридического или физического лица (пункт 3.4.2). Срок действия соответствующего санитарно-эпидемиологического заключения составляет не более пяти лет (пункт 9 Порядка выдачи санитарно-эпидемиологических заключений - приложение N 2 к приказу Роспотребнадзора от 19 июля 2007 года N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок").

3.2. Раскрывая понятие медицинской организации, федеральный законодатель в пункте 11 части 1 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" установил, что медицинская организация - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, предоставленной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности, отдельно указав, что в целях данного Федерального закона к медицинским организациям приравниваются индивидуальные предприниматели, осуществляющие медицинскую деятельность.

Необходимым условием осуществления медицинской деятельности, к которой относятся работы (услуги) по стоматологии и рентгенологии, является получение соответствующей лицензии, которую вправе получить как организации, так и индивидуальные предприниматели (пункт 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Лицензионные требования, предъявляемые к соискателю лицензии на осуществление медицинской деятельности, установлены пунктом 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково") (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 года N 852). К данным требованиям, в частности, относится наличие зданий, строений, сооружений и (или) помещений, принадлежащих соискателю лицензии на праве собственности или ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ (услуг) и отвечающих санитарным правилам, соответствие которым устанавливается в санитарно-эпидемиологическом заключении; наличие принадлежащих соискателю лицензии на праве собственности или ином законном основании, предусматривающем право владения и пользования, медицинских изделий (оборудование, аппараты, приборы, инструменты), необходимых для выполнения заявленных работ (услуг) и зарегистрированных в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 38 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"; наличие заключивших с соискателем лицензии трудовые договоры работников, имеющих образование, предусмотренное квалификационными требованиями к медицинским и фармацевтическим работникам, и пройденной аккредитации специалиста или сертификата специалиста по специальности, необходимой для выполнения заявленных соискателем лицензии работ (услуг); наличие заключивших с соискателем лицензии трудовые договоры работников, осуществляющих техническое обслуживание медицинских изделий (оборудование, аппараты, приборы, инструменты) и имеющих необходимое профессиональное образование и (или) квалификацию, либо наличие договора с организацией, имеющей лицензию на осуществление соответствующей деятельности. Таким образом, согласно действующему правовому регулированию лицензируемая медицинская деятельность может осуществляться не только юридическими лицами, но и индивидуальными предпринимателями, отвечающими лицензионным требованиям.

4. В силу оспариваемой нормы, принятой федеральным законодателем в рамках предоставленных ему полномочий, радиационные источники и радиоактивные вещества могут находиться в собственности у определенного круга лиц, а именно в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности или в собственности юридических лиц, что обусловлено, в первую очередь, задачами обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, защиты собственности при использовании атомной энергии.

Устанавливая соответствующее регулирование, законодатель вправе исходить из того, что юридическое лицо лучше обеспечит создание и функционирование систем учета, производственного контроля, физической и радиационной защиты радиационных источников, учета и контроля индивидуальных доз облучения работников и населения, отвечающих санитарно-эпидемиологическим требованиям и требованиям в области радиационной безопасности, и осуществление других мероприятий. Кроме того, несмотря на то, что индивидуальный предприниматель - как и юридическое лицо - не лишен возможности найма работников, имеет право на существование предположение о больших, как правило, кадровых возможностях юридического лица, позволяющих иметь в штате работников (деятельность которых непосредственно связана с источниками ионизирующего излучения) с соответствующей квалификацией, чем также вправе руководствоваться законодатель. Санитарные правила и нормативы СанПиН 2.6.1.1192-03 "Ионизирующее излучение, радиационная безопасность. Гигиенические требования к устройству и эксплуатации рентгеновских кабинетов, аппаратов и проведению рентгенологических исследований" (утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 14 февраля 2003 года) также подтверждают необходимость достаточно объемного и трудоемкого комплекса мер при использовании рентгеновских аппаратов, что оправдано интересами радиационной безопасности.

При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 30 сентября 2021 года N 2115-О, гражданин, избирая определенную сферу деятельности для реализации конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, соглашается с теми юридическими последствиями и ограничениями, которые, исходя из существа и целевой направленности соответствующего вида деятельности, устанавливаются федеральным законодателем на основании требований, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В то же время, как это следует из полученных в ответ на запрос Конституционного Суда Российской Федерации писем Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, оспариваемое законоположение не предполагает запрета индивидуальным предпринимателям, в том числе врачам-стоматологам, осуществляющим медицинскую деятельность без образования юридического лица, на эксплуатацию арендованных рентгеновских установок (источника ионизирующего излучения) при условии соблюдения установленных требований. Соответственно, самим по себе наличием и применением данной нормы не опровергается правовое значение ранее выявленного Конституционным Судом Российской Федерации в связи с жалобой того же заявителя (Определение от 3 июля 2007 года N 633-О-П) конституционно-правового смысла ряда положений Федерального закона "О радиационной безопасности населения" и ныне утратившего силу Положения о лицензировании деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2004 года N 107), как не предполагающих ограничение для индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности в части работ (услуг) по рентгенологии, возможности получить лицензию на осуществление деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения - аппаратами рентгеновскими медицинскими (в том числе стоматологическими).

Поскольку оспариваемые положения статьи 5 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" не предполагают ограничения для индивидуальных предпринимателей, владеющих рентгеновскими установками на основании договора аренды, возможности получить санитарно-эпидемиологическое заключение, необходимое для их эксплуатации в медицинской деятельности (оказание стоматологических услуг), при условии, что индивидуальный предприниматель соответствует требованиям, предъявляемым к субъектам, осуществляющим такую медицинскую деятельность, они не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте.

Этим, однако, не исключается право федерального законодателя в порядке совершенствования действующего правового регулирования внести в статью 5 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" соответствующие изменения, предоставляющие индивидуальным предпринимателям возможность использования - в том числе в медицинской деятельности - рентгеновских аппаратов, находящихся в их собственности.

Из представленных Е.М. Тимовым судебных актов усматривается, что арбитражные суды в его деле об оспаривании заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве от 20 января 2020 года о несоответствии условий выполнения работ при осуществлении деятельности в области использования источников ионизирующего излучения государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам приняли во внимание как обстоятельство, которое не подлежит доказыванию в соответствии с частью 2 статьи 69 АПК Российской Федерации, установленное решением арбитражного суда от 26 ноября 2019 года (в предыдущем аналогичном деле) нахождение рентгеновской установки "Элитис" в 2019 году в собственности Е.М. Тимова.

Однако проверка правильности выбора правовых норм, подлежащих применению к данным правоотношениям, как требующая исследования фактических обстоятельств дела, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, определенную статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Тимова Евгения Михайловича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин